II SA/Go 139/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2025 r. sprawy ze sprzeciwu K.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego K.M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Decyzją z dnia [...] grudnia 2024 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania W.W., uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2024 r., nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-warsztatowego na działkach nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] w [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. 1.1. Decyzja ta została wydana w następującym stanie sprawy: wnioskiem z dnia [...] września 2021 r. pełnomocnik K.M. (inwestor, skarżący) wystąpiła do organu I instancji o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo - warsztatowego na dz. nr [...] i [...] położonych przy ul, [...] w [...]. Dnia [...] czerwca 2022 r. organ wydał decyzję nr [...] o warunkach zabudowy dla tej inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołania W.W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2022 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego jej rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy dnia [...] lipca 2023 r. organ I instancji ponownie wydał decyzję o warunkach zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Po rozpatrzeniu kolejnego odwołania W.W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2023 r., nr [...] ponownie uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego jej rozpatrzenia. 1.2. Trzecią z kolei decyzją z dnia [...] września 2024 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] ponownie orzekł o ustaleniu na działkach nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] w [...] warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo- warsztatowego. W decyzji zostały szczegółowo określone rodzaj inwestycji, warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz ochrony środowiska oraz inne wymagane elementy. W jej uzasadnieniu organ podał stan faktyczny i stwierdził, że: - teren objęty inwestycją nie jest objęty procedurą sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, -zamierzenie inwestycyjne nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, -teren inwestycji leży poza granicami obszarów Natura 2000 oraz innych obszarów chronionych wyznaczonych na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody. Następnie przedstawił wyniki analizy urbanistycznej wskazując, że analizie poddano obszar, którego granice wyznaczono wokół terenu objętego wnioskiem w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu tego terenu, przy szerokości frontu 24 m (za front terenu przyjęto część dz. nr [...] przylegającą do drogi publicznej gminnej - dz. nr [...], z której odbywa się główny wjazd na wnioskowany teren). Obszarem analizowanym objęto więc teren ok. 3 x 24m = 72m wokół planowanej inwestycji licząc od granic działki objętej inwestycją. Granicę obszaru analizowanego wyznaczono wokół terenu objętego wnioskiem na kopii zasadniczej w skali 1:1000. Zdaniem organu realizacja inwestycji nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu, gdyż usługi planowane w realizowanym obiekcie, są tożsame z istniejącym zainwestowaniem wnioskowanego terenu oraz przyjętym do analizy. Dalej organ opisał i wskazał przyjęte w decyzji parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, w tym linię zabudowy, wskaźniki zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, rodzaj dachu - dach płaski. Zdaniem organu I instancji przeprowadzona analiza wykazała łączne spełnienie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130; dalej u.p.z.p.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1589 z późn. zm ). Wskazano, że teren posiada dostęp do drogi publicznej poprzez istniejący wjazd i nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż stanowi inne tereny zabudowane oznaczone symbolem BI. 2. Od decyzji organu I instancji po raz trzeci złożył odwołanie W.W. zarzucając jej naruszenie: - § 4 wskazanego wyżej rozporządzenia z 2003 r. przez wyznaczenie linii zabudowy w nieprawidłowy sposób; - § 7 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. przez ustalenie górnej krawędzi elewacji na wysokości od 3,0 m do 5,5 m w sytuacji, gdy krawędź ta powinna być ustalona na poziomie 3,5 m (stosownie do krawędzi elewacji na sąsiednich działkach); - § 5 rozporządzania przez jego błędne ustalenie szerokości elewacji frontowej od 6,0 m do 12,0 m pomimo tego, że przepis wyraźnie stanowi, że szerokość elewacji frontowej wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20%, co jednoznacznie wskazuje na obowiązek ustalenia jednej konkretnej szerokości elewacji; - § 6 rozporządzenia z 2003 r. przez jego błędne zastosowanie i ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego decyzją "widełkami" od 30% do 40% pomimo tego, że przepis ten wyraźnie stanowi, że wskaźnik ten wyznacza się na postawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, co jednoznacznie wskazuje na obowiązek ustalenia jednego konkretnego dopuszczalnego wskaźnika; - § 7 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. przez jego błędne zastosowanie i ustalenie wskaźnika wysokości zabudowy "widełkami" od 3,0 m - 5,5 m pomimo tego, że przepis ten nie daje podstaw do ustalenia tego wskaźnika w sposób niedookreślony; - art. 61 ust. 5 i ust. 6 u.p.z.p. przez przeprowadzenie analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób bez uwzględnienia faktu, że w przeważającej mierze na analizowanym obszarze nieprzekraczalna linia zabudowy jest oddalona od granicy działki z pasem drogowym o 2-16 m, zaś linia ta biegnie wzdłuż granicy jedynie w przypadku trzech działek; a także poprzez nienadanie odpowiedniego znaczenia okoliczności, że po przeciwnej stronie pasa drogowego od projektowanego budynku znajdują się domy jednorodzinne, które są istotnie oddalone od pasa drogowego, a wysokość ich elewacji frontowej nie przekracza 3,5m. W oparciu o powyższe pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, z uwagi na to, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, a konieczny do wy jaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. 3. W trzeciej z kolei, opisanej na wstępie uzasadnienia decyzji kasatoryjnej (będącej przedmiotem niniejszego sprzeciwu) Kolegium opisało i przytoczyło w całości stan wynikający z decyzji organu I instancji oraz wniesionego od niej odwołania. W rozważaniach prawnych przedstawiło generalną charakterystykę postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy z podstawami prawnymi, wskazując, że co do zasady w sprawie możliwe jest ustalenie warunków zabudowy. 3.1. Kolegium wskazało, że ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) wprowadzone zostały zmiany w u.p.z.p. Zgodnie jednak z art. 59 ust. 1 ustawy nowelizującej, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (czyli u.p.z.p.) w brzmieniu dotychczasowym. Z kolei, w myśl art. 59 ust. 2 pkt 2 ustawy nowelizującej, do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej (tj. od dnia 24 września 2023 r.) i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie nie stosuje się przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1a u.p.z.p. Wskazano też, że zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2024 r. poz. 1116) w sprawie znajduje zastosowanie powoływane wyżej rozporządzenie z 2003 r. 3.2. Dalej Kolegium odniosło się do szczegółowych wymogów oraz charakterystyki prawnej analizy urbanistycznej, w tym spornych w sprawie linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wskazując, że częściowo uznało za zasadne dotyczące nieprawidłowości w zakresie wyznaczenia linii zabudowy. Zdaniem Kolegium organ I instancji ustalając linię zabudowy pominął działkę strony, ponadto wziął pod uwagę jedynie budynki o tej samej funkcji jako jej przedłużenie oraz w linii zabudowy budynków stanowiących sąsiedztwo w zakresie funkcji znajdujących się na działkach nr [...], [...] obręb 0044 (ustalona w ten sposób linia zabudowy dla planowanego budynku jest kontynuacją już istniejącej na wnioskowanej działce zabudowy o tej samej funkcji oraz zabudowy usługowej występującej w tym samy kwartale, co wnioskowana zabudowa). W ocenie Kolegium linia zabudowy na mapie przylega do pasa drogowego, a organ I instancji nie wyjaśnił z jakiego powodu budynki o innej funkcji stanowiące działki sąsiednie, w tym nieruchomość strony, granicząca z działkami objętymi wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy zostały pominięte. Ponadto z analizy wynika, że nieruchomość strony znajduje się w znacznym oddaleniu od pasa drogowego i nie została ujęta przy ustalaniu obowiązującej linii zabudowy. Tym samym organ nie rozważył regulacji zawartej w § 4 ust. 3 rozporządzenia z 2003 r., który wyraźnie nakazuje ustalanie obowiązującej linii nowej zabudowy jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. 3.3. Jeśli chodzi o wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej Kolegium uznało go za niezasadny. Zdaniem Kolegium z analizy urbanistycznej sporządzonej w sprawie wynika, że ustalając ten parametr badano zabudowę w całym obszarze analizowanym. Tym samym została spełniona przesłanka, aby określić analizowany parametr zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia z 2003 r. tj. w oparciu średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Kolegium nie podzieliło także innych zarzutów zawartych w odwołaniu, w tym stanowiska dotyczącego niedopuszczalności określenia parametrów zabudowy w postaci "widełek". Zdaniem Kolegium, powołującego się na orzecznictwo, wyznaczenie parametru w granicach tolerancji "od - do" jest wyznaczeniem konkretnym, bowiem nie pozwala na przekroczenie - na etapie projektowania i zatwierdzania projektu budowlanego - konkretnych wymiarów, wskazanych w wyniku analizy mających odniesienie w specyfice konkretnego obszaru analizowanego. 3.4. W konkluzji rozważań Kolegium wskazało, że rozpatrując sprawę ponownie organ pierwszej instancji winien prawidłowo przeprowadzić analizę we wskazanym zakresie, z analizy urbanistycznej powinno jednoznacznie wynikać jak organ wyznaczył obowiązującą linię zabudowy. Określając ten parametr przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien "jednoznacznie wskazać, na podstawie którego ustępu § 4 rozporządzenia z 2003 r. został on wyznaczony". Kolegium wskazało też, że "biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdyż decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". 4. W sprzeciwie wniesionym, z zachowaniem terminu, od decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2024 r. pełnomocnik inwestora K.M. zarzucił jej naruszenie przepisów tj.: - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez uznanie, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki niezbędne dla ustalenia warunków zabudowy, - § 4 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r. przez uznanie, że dopuszczenie innego wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy - jest przypadkiem szczególnym "wyjątkiem", podczas gdy w sytuacji sporządzenia analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. - wyznaczenie linii nowej zabudowy może być zastosowane jako jedno z alternatywnych możliwości prawnie dopuszczalnych, - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r. poprzez brak wskazania na czym miały by polegać "wątpliwości" w (zakresie) braku prawidłowości sporządzenia analizy - podczas gdy relewantne kwestie winny być przedstawione przez organ w sposób szczegółowy, co winno wpływać na pogłębienie zaufania wnioskodawcy do działalności organu, jak również "ułatwiło by" organowi I instancji korektę prowadzonego postępowania - w przypadku uchylenia decyzji, - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji, podczas gdy organ II instancji winien z urzędu lub na wniosek zlecić przeprowadzenie postępowania organowi, który wydał decyzję w celu eliminacji wątpliwości, celem następczego dokonania merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. W oparciu o te zarzuty wniesiono o "uchylenie w całości decyzji organu II instancji z uwagi na naruszenie przepisów materialnych i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy" oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W sprzeciwie zawarto także wniosek o przeprowadzenie przez sąd dowodu z obdukcji lekarskiej z dnia [..] .04.2020 r. i zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa z dnia [...].04.2020 r. - na fakt wykazania, że rzeczywistą przyczyną prowadzonego postępowania jest konflikt wszczęty przez odwołującego się W.W. W uzasadnieniu sprzeciwu wszystkie zarzuty, w szczególności materialnoprawne, zostały szeroko omówione. Wniesiono również o rozpatrzenie sprawy na rozprawie. 5. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jego oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądówadministracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wskazanego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Generalnie sprzeciw rozpatruje się na posiedzeniu niejawnym, ale sąd kierując się wnioskiem pełnomocnika skarżącego rozpatrzył sprawę na rozprawie (art. 64d § 2 p.p.s.a.). 7. Sprzeciw należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) kodeksu postępowania administracyjnego. Z przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem wyłącznie kryteriów proceduralnych określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron sprawy administracyjnej, lecz dokonuje oceny spełnienia w danej sprawie proceduralnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. 8. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Rozważany przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi: a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania polegające na nieustaleniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. 9. Tak zakreślone pole normowania i zastosowania rozważanego przepisu wynika po pierwsze z tego, że decyzja kasacyjna stanowiwyjątek od nakazu merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji, zawartego w modelu odwoławczym postępowania administracyjnego i wyrażonego w szczególności w przepisach art. 136 i 138 § 1 k.p.a. Pogląd taki prezentowała doktryna i orzecznictwo na długo przed zmianą brzmienia przepisu art. 138 § 2 k.p.a., gdyż przepis ten w brzmieniu obowiązującym do 11 kwietnia 2011 r., dopuszczał wydanie decyzji kasacyjnej, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/02, M. Praw. Nr 2/2004, s. 60). Dokonana w 2011 r. zmiana przesłanek wydania decyzji kasacyjnej miała na celu jeszcze dalej idące ograniczenie możliwości uchylania się organu odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji kasacyjnej. Wydanie decyzji kasacyjnej mogło być uzasadnione tylko w przypadkach wyjątkowych to jest takich, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15, CBOSA). Kolejne nowelizacje kodeksu jeszcze bardziej te funkcje uwypukliły dowodząc tego, że prawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego. Chodzi tu w szczególności o zmianę treści art. 136 k.p.a., dokonaną nowelizacją z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r. poz. 935; tzw. nowela kwietniowa). Zmiana ta istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy. Całokształt tych zmian dowodzi tego, że współczesny model administracyjnego postępowania odwoławczego ma reformatoryjnyi merytoryczny charakter, co sprzyjać ma sprawności i szybkości postępowania administracyjnego. 10. Należy też podkreślić, ze zasada dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym nie ma bezpośredniego oparcia w Konstytucji. Doktryna ta pochodzi z czasu, gdy nie było sądowej kontroli administracji. Po ukonstytuowaniu się dwuinstancyjnej kontroli sądowej kwestia instancyjności w administracji nie ma już tak istotnego znaczenia gwarancyjnego zasady dwuinstancyjności. Potwierdzeniem tego stanowiska jest unormowanie zawarte w art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (§ 1 tego artykułu). Jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję (§ 2 tego artykułu). Przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy (§ 3 tego artykułu). 11. Mając na względzie powyższe argumenty stwierdzić należy, że w kontrolowanej przez sąd na skutek wniesienia sprzeciwu sprawie nie występuje przypadek uzasadniający kasację decyzji organu I instancji. Nie odnosząc się do materialnoprawnej kwalifikacji spornych elementów sprawy, w tym zarzutów zawartych w sprzeciwie (z powodu braku prawnej dopuszczalności takiej oceny), wskazać należy, że z decyzji organu odwoławczego wynika, że Kolegium dokonując oceny ustaleń i kwalifikacji materialnoprawnej krytycznie oceniło przyjęte przez organ I instancji, opisane w części wstępnej niniejszego uzasadnienia, wskaźniki dotyczące wyznaczenia linii zabudowy. Kolegium zarzuciło tu organowi I instancji nieprzekonywujące lub niewystarczające uzasadnienie przyjętego w decyzji ustalenia wskazując na pominięcie elementów wskazanych w punkcie 3.2. niniejszego uzasadnienia, prowadzące do naruszenia przepisu § 4 rozporządzenia z 2003 r. W istocie chodzi tu o uzupełnienie argumentacji, a nie faktów, czego wymaga art. 138 § 2 k.p.a. W sprawie nie ma bowiem potrzeby prowadzenia jakichkolwiek dowodów. Potrzebna jest tylko ocena stanu faktycznego ustalonego analizą urbanistyczną. Ewidentne jest zatem, że nie został w sprawie spełniony warunek, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić przy tym należy, że decyzja organu I instancji została wydana po dwukrotnym uchyleniu przez organ odwoławczy uprzednio wydanej decyzji. Tym bardziej w takiej sytuacji Kolegium, jako organ w pełnym zakresie uprawniony do orzekania reformatoryjnego, powinien zająć własne stanowisko co do meritum sprawy. 12. Z tych względów sprzeciw należało uznać za uzasadniony, gdyż zaskarżona nim decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. (pkt I wyroku). Rozważanie zarzutów materialnoprawnych było, co wskazano wyżej, w niniejszej sprawie niedopuszczalne. Z tego przede wszystkim powodu oddalono wnioski dowodowe, które nie miały żadnego istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprzeciwu. O kosztach postępowania należnych stronie orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. (pkt II wyroku).