II SA/Go 14/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.), Sędzia WSA Ireneusz Fornalik, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 lipca 2005 przy udziale sprawy ze skargi M.B. na Komendant Wojewódzki Policji z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie Równoważnik pieniężny za brak lokalu Uchylono decyzję I i II instancji Decyzją [...] Komendant Powiatowy Policji w Z., na podstawie przepisu art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58) w związku z § 1 ust. 2 pkt 4, § 6 i § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 918), z dniem [...] r. wstrzymał wypłatę równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że powodem wstrzymania policjantowi wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego była odmowa przyjęcia zaproponowanego mu w dniu 11 sierpnia 2003 r. przez Komisję Mieszkaniową przy KPP w Z. lokalu mieszkalnego w Z. przy ul. O. o pow. ogólnej 48,11m , składającego się z dwóch pokoi, kuchni, p.pokoju, we i łazienki, do zasiedlenia od września 2003 r. M.B. odmówił przyjęcia lokalu ze względu na poniesione koszty z tytułu remontu zajmowanego lokalu mieszkalnego, stanowiącego własność matki policjanta oraz wykonywanie przez żonę zawodu nauczyciela i planowane powiększenie rodziny. Organ uznał, iż powyższa odmowa jest bezzasadna gdyż policjant wraz z żoną, synem i matką zajmują dwupokojowe mieszkanie o pow. ogólnej ok. 50m, a proponowany lokal mieszkalny odpowiadał przysługującym policjantowi normom zaludnienia oraz znajdował się w należytym stanie technicznym i sanitarnym. Wskazując jednocześnie w uzasadnieniu, że tym samym cofa równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego z dniem l października 2003 r. M.B., pismem z dnia [...] r. odwołał się od powyższej decyzji, wskazując na brak podstawy prawnej do wstrzymania wypłaty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, cofnięcia uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika jak i błędnie zastosowaną podstawę prawną decyzji - art. 162 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto odwołujący się zakwestionował fakt zaproponowania mu przez komisję mieszkaniową przy KPP w Z. lokalu mieszkalnego o podanych w decyzji powierzchniach, składającego się z wymienionych tam pomieszczeń, nigdy też nie zostały mu okazane żadne dokumenty umożliwiające zapoznanie się z warunkami technicznymi lokalu, jego położeniem. Przyznał jedynie, że Naczelnik Sekcji Prewencji KPP w Z. przyszedł do jego pomieszczenia służbowego (kwestionując przy tym datę 11 sierpnia 2003 r) i podczas luźnej rozmowy zapytał odwołującego się czy jest zainteresowany "dwupokojowym mieszkaniem po innym policjancie, nie przedstawił przy tym swojego statusu oraz nie udzielił żadnych informacji na temat przedmiotowego mieszkania. Dlatego też M.B. stwierdził, że nie jest zainteresowany tym lokalem. Jednocześnie odwołujący się polemizując z uzasadnieniem decyzji wskazał, że przytoczony w nim przepis art. 92 ust. 2 ustawy o Policji przemawia za przywróceniem mu wypłaty równoważnika, gdyż ani on, ani członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego, a jego matki nie można uznać za członka rodziny, gdyż prowadzi odrębne gospodarstwo domowe i nie pozostaje na wyłącznym utrzymaniu policjanta. Decyzją [...] Komendant Wojewódzki Policji G., powołując się na przepisy art. 138 § 1 pkt 2, art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 z późn. zm.), w związku z § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 918), uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Z., z dniem 1 września 2003 r. odmówił przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu oraz uchylił decyzję nr [...] Komendanta Rejonowego Policji w Z. z dnia [...] r. przyznającą st. sierż. M. B. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji uznał odwołanie za uzasadnione aczkolwiek nie tylko ze względów w nim podanych. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji błędnie powołał się w zaskarżonej decyzji na przepisy art. 162 § 1 pkt 2 KPA oraz § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 28 sierpnia 2002 r., gdyż w spawie nie przestał istnieć przedmiot rozstrzygnięcia ani też nie nastąpił warunek rozwiązujący. Organ I instancji nie wyraził w ogóle rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Odnośnie niemożności zastosowania przepisu § 6 rozporządzenia organ odwoławczy stwierdził natomiast, że odnosi się on do sytuacji, w których odpadły przesłanki będące podstawą przyznania równoważnika bądź w przypadku zmiany stanu rodzinnego. W przedmiotowej sprawie żadna z tych okoliczności nie zaszła. Jednocześnie Komendant Wojewódzki Policji, rozpoznając sprawę podzielił stwierdzoną przez organ pierwszej instancji bezzasadność odmowy przyjęcia lokalu mieszkalnego przez M. B. i uznał, że w sprawie zaszły okoliczności wymienione w § 1 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia, co stanowiło samoistną przesłankę do wydania rozstrzygnięcia skutkującego pozbawieniem odwołującego się równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Ponadto organ wskazał, że postanowienia § 1 ust. 2 pkt 4 wskazanego rozporządzenia, jako przepisu wydanego z mocy ustawy stanowiły materialnoprawną podstawę do zastosowania art. 163 KPA w przedmiocie uchylenia decyzji nr [...] oraz odmowy przyznania równoważnika. M.B. złożył w ustawowym terminie, w dniu 6 stycznia 2004 r. (data stempla pocztowego), skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu, zarzucając powyższej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji G. oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Z. nieważność, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, z uwagi na rażące naruszenie prawa polegające na zaniechaniu przez organy obydwu instancji przeprowadzenia postępowania administracyjnego przed wydaniem zaskarżonych decyzji, a nadto uchylenie przez organ odwoławczy decyzji Komendanta Rejonowego Policji w Z. nr [...] z [...] r. z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, co spowodowało pozbawienie strony prawa do odwołania. Powołując się na przepis art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, w związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organów administracji obu instancji, ewentualnie, w przypadku ich niezgodności z prawem przy braku podstaw do stwierdzenia nieważności o uchylenie decyzji obu organów i przekazanie sprawy Komendantowi Powiatowemu Policji w Z. do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ pierwszej instancji nie poprzedził wydania decyzji o wstrzymaniu wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przeprowadzeniem właściwego postępowania administracyjnego, czym naruszono m.in. art. 61 § 4, art. 67 § 1 i art. 85 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów art. 9 i 10 Kpa tj., że nie zapewniono mu czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności nie umożliwiono wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed zakończeniem postępowania. Odnośnie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego skarżący wskazał na brak ustosunkowania się do argumentów zawartych w jego odwołaniu, dowolność ustaleń w zakresie okoliczności odmowy przyjęcia lokalu mieszkalnego oraz niedopuszczalność zawartego w niej jednoczesnego rozstrzygnięcia o odwołaniu i uchyleniu prawomocnej decyzji nr [...] z dnia [...] r.. W ocenie skarżącego takie działanie organu drugiej instancji, pozbawiło go możliwości odwołania się, jak i narusza właściwość organu do wydania tej decyzji. Odpowiadając na skargę Komendant Wojewódzki Policji G. wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, iż w sprawie nie zachodzi zarzucana nieważność decyzji z powodu zaniechania przeprowadzenia postępowania administracyjnego, jak i naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej, skoro Komendant Wojewódzki Policji właśnie rozpatrzył odwołanie skarżącego od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Z. w trybie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. Odnosząc się do zarzutu zaniechania przeprowadzenia postępowania administracyjnego organ stwierdził, że nie polega on na prawdzie, gdyż w jego ocenie dla rozstrzygnięcia sprawy czynności przeprowadzone przez organ pierwszej instancji były wystarczające do podjęcia decyzji dotyczącej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby (przeprowadzając jednocześnie analizę treści sporządzonej przez Naczelnika Sekcji Prewencji KPP Z. notatki urzędowej z dnia [...] r. podpisanej także przez skarżącego). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z przepisem § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004 r. w sprawie przekazania Wojewódzkim Sądom Administracyjnym Gorzowie Wlkp. i Kielcach rozpoznawania spraw z obszaru województwa lubuskiego i świętokrzyskiego należących do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu i Krakowie (Dz.U. Nr 187, poz. 1926) w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 187, poz. 1927) sprawy, w których skargi na działalność organów administracji publicznej mających siedzibę na terenie województwa lubuskiego zostały wniesione do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i postępowanie nie zostało zakończone do dnia 1 lipca 2005 r. zostały przekazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu Gorzowie Wlkp. Mając powyższe na uwadze, na mocy powyższych przepisów, Sąd ten z dniem 1 lipca 2005 r. stał się właściwym do rozpoznania przedmiotowej skargi. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz może brać pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, jakie miały miejsce w postępowaniu administracyjnym. Po pierwsze należy wskazać, że Sąd podzielił negatywną ocenę Komendanta Wojewódzkiego Policji dotyczącą błędnego powołania w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji przepisu art. 162 § 1 pkt 1 Kpa, który w istocie w przedmiotowej sprawie nie mógł zostać zastosowany z uwagi na brak ziszczenia określonych nim przesłanek (dostrzegając jednocześnie, że w uzasadnieniu decyzji odwoławczej błędnie wskazano przepis art. 162 § 1 pkt 2). Uchylając decyzję organu pierwszej instancji, na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, jednocześnie organ odwoławczy oparł swoje merytoryczne rozstrzygnięcie na przepisie art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji w związku z § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, który w ocenie Sądu również nie może stanowić podstawy prawnej decyzji w ustalonym w niniejszej sprawie stanie faktycznym. Powyższy przepis wskazuje bowiem podstawę prawną władczego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w postaci odmowy przyznania równoważnika pieniężnego na przyszłość w przypadku rozstrzygania nowego (pierwotnego lub ponownego) wniosku policjanta tj. na przyszłość (tj. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się , jeżeli ...). Natomiast w przedmiotowej sprawie ustalony przez organ pierwszej instancji i przyjęty przez organ odwoławczy stan faktyczny wskazuje, że M.B. otrzymywał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego (na podstawie Komendanta Rejonowego Policji w Z. z dnia [...] r. nr [...]) od dnia 16 maja 1998 r., zatem w sytuacji stwierdzenia przez właściwy organ, że policjant przestał spełniać warunki do jego wypłacenia, treścią orzeczenia powinno być "cofnięcie" tego przywileju uregulowane w § 6 ww. rozporządzenia. Wprawdzie w hipotezie tej normy prawnej, jako podstawę cofnięcia uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika, wskazano jedynie odesłanie do warunków określonych w § 1 ust. 1 rozporządzenia (określającego warunki przyznania równoważnika przesłanki pozytywne) oraz zmianę stanu rodzinnego, jednakże zastosowanie metody wykładni tego przepisu per analogiom upoważnia także, w ocenie Sądu, do cofnięcia przyznanego wcześniej równoważnika w przypadku ziszczenia się przesłanek negatywnych (określonych w przepisie § 1 ust. 2). Reasumując Sąd stwierdził, iż Komendant Wojewódzki Policji G. wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, co na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skutkowało jej uchyleniem. Po wtóre uwzględniając treść orzeczenia organu pierwszej instancji oraz odwołania należało uznać, że rzeczą organu odwoławczego było rozstrzygnięcie zagadnienia związanego z podniesioną przez odwołującego się kwestią okoliczności przyznania mu lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym oraz odmowy jego przyjęcia, w rozumieniu przepisu § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 918). Zaznaczyć w tym miejscu należy, że organ odwoławczy miał obowiązek rozpoznać sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów objętych odwołaniem. Wskazane w zaskarżonej decyzji przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2002 r. nr 7, poz. 58 z późn. zm.), ww. rozporządzenia wykonawczego ani też rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. Nr 131, poz. 1469) nie regulują szczegółowo trybu postępowania ani formy "przydziału" policjantowi lokalu mieszkalnego. W tej sytuacji, skoro jedynym znajdującym się w aktach administracyjnych dowodem, na podstawie którego organ pierwszej instancji ustalił kwestionowany w odwołaniu fakt rzeczywistego przydzielenia skarżącemu lokalu mieszkalnego jak też odmowy jego przyjęcia (okoliczności warunkującej odmowę przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego) jest notatka urzędowa z dnia [...] r. sporządzona przez Naczelnika Sekcji Prewencji KPP Z., stosownie do zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyartykułowanych w art. 6,7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego - organ odwoławczy powinien przeprowadzić właściwe postępowanie dowodowe, czego jednak nie uczyniono. Nie odnosząc się szczegółowo do zarzutu M. B. dotyczącego błędnego ustalenia stanu faktycznego organ drugiej instancji ogólnikowo stwierdził, że "uznanie przez organ I instancji za bezzasadną, odmowę przyjęcia lokalu przy wskazanych w notatce służbowej z dnia [...] r. (podpisanej przez odwołującego się) argumentach, zdaniem organu odwoławczego, należy uznać za właściwe.". Przede wszystkim organ nie przedstawił w tym zakresie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy rozpoznaniu tej spornej kwestii. Rozwinięciem wskazanych wyżej zasad ogólnych, w tym przede wszystkim wyrażonej w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego zasady prawdy obiektywnej wskazującej, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, są szczegółowe przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące postępowania dowodowego. Organ administracji, po myśli art. 77 § 1 i art. 78 § l Kpa, obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a żądanie czy też zastrzeżenia strony w tym względzie należy uwzględnić w każdej sytuacji, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Stosownie natomiast do treści art. 80 Kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Decyzje administracyjne w przedmiotowej sprawie zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, 8, 9, 10, 77 § 1 i art.107 § 3 K.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący faktycznie nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji dotyczącym wstrzymania wypłaty otrzymywanego równoważnika pieniężnego, nie był zawiadomiony o wszczęciu postępowania i nie miał możliwości wypowiedzenia się co do materiału dowodowego, który nie został prawidłowo zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący. Naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego przez organy pierwszej i drugiej instancji, wobec spełnienia przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowi także przesłankę uwzględnienia skargi i orzeczenia jak w pkt 1 sentencji wyroku. Po trzecie, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 ww. ustawy Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji nr [...] w pkt 3, tj. w części obejmującej uchylenie ostatecznej decyzji nr [...] Komendanta Rejonowego Policji w Z. z dnia [...] r. przyznającej M. B. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, uwzględniając w tym zakresie częściowo zarzut skargi. Jako podstawę prawną powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał przepis art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiący iż organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w rozdziale 12 Kpa, o ile przewidują to przepisy szczególne, w związku z przepisem § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zarówno w orzecznictwie, jak i w poglądach wyrażanych przez przedstawicieli doktryny ugruntowane jest stanowisko, że postępowanie w sprawie wzruszenia decyzji na podstawie przepisów, do których odsyła art. 163 Kpa, zostaje zawsze wszczęte w pierwszej instancji, w sprawie nowej, w stosunku do rozstrzygniętej w obalonej decyzji (vide uchwała Izby Cywilnej i Administracyjnej Sądu Najwyższego z 15 grudnia 1984 r., II AZP 8/83, OSNC 1985/10/143). Zatem decyzja o zmianie lub uchyleniu innej decyzji wydana po przeprowadzeniu takiego postępowania, jako wydana w pierwszej instancji, winna zawsze podlegać weryfikacji w toku instancji administracyjnych, a następnie kontroli sądowej, na zasadach określonych w Kpa oraz ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z przepisem § 9 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia wykonawczego do ustawy o Policji, organem właściwym do wydania decyzji w sprawach przyznawania, odmowy przyznania, cofania albo żądania zwrotu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego (analogicznie także ewentualnego uchylenia takiej decyzji) w przedmiotowej sprawie jest właściwy miejscowo komendant powiatowy policji. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że rozstrzygnięciem zawartym w pkt 3 sentencji zaskarżonej decyzji, niezależnie od zagadnienia zaistnienia przesłanek materialnoprawnych, Komendant Wojewódzki Policji jako organ drugiej instancji w sposób rażący naruszył przepisy o właściwości, co uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji w tej części, w myśl przepisu art. 156 § 1 pkt 1 Kpa. W orzecznictwie sadów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że przepisy normujące właściwość organów administracji maja charakter bezwzględnie obowiązujący i naruszenie każdego rodzaju właściwości przy wydawaniu aktu administracyjnego powoduje nieważność tego aktu. Jednocześnie należy podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie, naruszenie przepisów o właściwości instancyjnej należy rozpatrywać także w aspekcie rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy kwestii wykraczającej poza ramy postępowania odwoławczego (ograniczającego się przedmiotowo do rozpoznania odwołania od decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w Z. z dnia [...] r)., czyli uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej Komendanta Rejonowego Policji w Z. z dnia [...] r. nr [...] przyznającą st. sierż. M. B. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Sąd podziela pogląd wyrażony w tym zakresie w komentarzu do art. 156, t. 15, Komentarza do Kodeksu postępowania administracyjnego pod redakcja Piotra Przybysza, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2005, zgodnie z którym sytuacje takie należy kwalifikować jako stanowiące równocześnie rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności ustanowionej w art. 15 Kpa. Z tych powodów, na podstawie wskazanych wyżej przepisów, skargę uwzględniono i orzeczono jak w pkt 1 i 2 sentencji, wskazując jednocześnie po myśli art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prowadząc ponownie postępowanie organ administracyjny, przed wydaniem merytorycznej decyzji, postąpi stosownie do wskazanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ustalając przede wszystkim, na podstawie niezbędnych dowodów (ustalenie procedury oferowania lokalu i formy odmowy, przesłuchania strony i osoby sporządzającej notatkę urzędową na okoliczność odmowy przyjęcia lokalu mieszkalnego), czy nastąpiła faktyczna odmowa przyjęcia lokalu mieszkalnego i dopiero po zebraniu i rozpatrzeniu całokształtu materiału dowodowego, orzeknie stosując obowiązujące w chwili rozstrzygania przepisy prawa.