II SA/Go 14/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi "G" Sp. z o.o. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. 1. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z dnia 3 lipca 2012 r. poz.749 z późn. zm.; obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2015r., poz. 613 ze zm.) w związku z art. 8, art. 129 ust. 2 i ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 612 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania skarżącej G spółka z o.o. od decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa - utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji. We wstępnej części uzasadnienia organ dokonał opisania przebiegu postępowania i przytoczył, że 1 września 2008 r. strona skarżąca złożyła wniosek o wydanie wymienionego wyżej zezwolenia. Po przeprowadzeniu postępowania Dyrektor Izby Celnej wydał w dniu [...] stycznia 2010 r. decyzję umarzającą postępowanie na mocy art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych. Rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy po rozpoznaniu wniesionego odwołania – decyzją z dnia [...] maja 2010 r. W następstwie wniesienia skargi wyrokiem z dnia 7 października 2010 r. w sprawie o sygn. II SA/Go 527/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę strony na tę decyzję. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej spółki Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lutego 2013 r. w sprawie II GSK 92/11 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i wydane w obu instancjach decyzje. W motywach swego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny zalecił odniesienie się przez organ do zasadniczej kwestii, jaką jest rozstrzygnięcie technicznego, bądź nietechnicznego charakteru przepisu art. 129 ust. 2 u.g.h. 2. Ponownie prowadząc postępowanie organ wydał decyzję w pierwszej instancji umarzając postępowanie na mocy art. 129 ust. 2 u.g.h., rozpoznając zaś wniesione od niej odwołanie – utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu organ podniósł, że podstawą wydania zaskarżonej decyzji był przepis art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, według którego postępowania w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, umarza się. Stwierdził, że ustawy nie notyfikowano, gdyż ustawodawca uznał, że nie zawiera ona przepisów technicznych, biorąc pod uwagę dyrektywę 98/34/WE oraz § 13a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. stanowiący, że przy ogłaszaniu aktu prawnego zawierającego przepisy techniczne zamieszcza się informację o dokonaniu jego notyfikacji z odniesieniem się do dyrektywy 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych (Dz. Urz. WE L 204 z 21.07.1998r., ze zm.). Wykonując zalecenia wskazane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz przedstawiając szeroka argumentację i szczegółowe wyliczenia organ stwierdził, że art.129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych nie podlegał notyfikacji i może stanowić podstawę prawną decyzji. Podniósł, że ustawa o grach hazardowych nie dopuszcza się ograniczeń naruszających art. 34, art. 49 i art. 56 TFUE. Jej postanowienia nie zakazują prowadzenia działalności hazardowej, a tylko ją ograniczają wyłączając automaty o niskich wygranych co do miejsca świadczenia tych usług i wieku uczestników, w celu ochrony ich zdrowia i przestrzegania warunków urządzania takich gier. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji, tj. zwłaszcza zasady demokratycznego państwa prawnego, legalizmu, ochrony praw słusznie nabytych, zaufania obywateli do państwa prawa, obowiązku informacyjnego organów władzy publicznej, przyzwoitej legislacji wynikających z treści art. 2, art. 7, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 123 Konstytucji, organ stwierdził, że konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego oraz wywodzona na jej podstawie zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady - ochrony praw nabytych i interesów w toku, legalizmu i rzetelnej legislacji, czy obowiązku informacyjnego organów, nie wykluczają stanowienia regulacji ograniczających lub znoszących prawa podmiotowe 3. W skardze na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając decyzji: - naruszenie prawa pierwotnego Unii Europejskiej w szczególności art. 43 Statutu Trybunału Sprawiedliwości poprzez przeprowadzenie przez organy niedopuszczalnej wykładni wyroku TSUE, - naruszenie art. 120, 121 § 1 Ordynacji Podatkowej w polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, który jako niezgodny z Konstytucją RP i prawem Unii Europejskiej – nie może mieć zastosowania Biorąc pod uwagę te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ocena legalności zaskarżonej decyzji, przeprowadzona według wskazanych powyżej kryteriów wykazała, iż skargę należało oddalić, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw. 5. Materialnoprawną podstawę wydanego rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa, organ oparł na przepisach z rozdziału 12, zatytułowanego "Przepisy przejściowe i dostosowujące", ustawy o grach hazardowych, to jest na art. 129 ust. 2 w związku z art. 118 i art. 8 tej ustawy. Stosownie do art.129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych postępowania w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, umarza się. Z kolei ust. 3 stanowi - przez gry na automatach o niskich wygranych rozumie się gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych i elektronicznych o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których wartość jednorazowej wygranej nie może być wyższa niż 60 zł, a wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze nie może być wyższa niż 0,50 zł. Należy także przytoczyć art. 118, według którego do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed 1 stycznia 2010 r.) stosuje się przepisy ustawy, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Spór pomiędzy stronami sprowadza się do wyjaśnienia, czy biorąc pod uwagę powołany wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 (Fortuna i inni) przepisy będące podstawą prawną podjętej decyzji są przepisami technicznymi w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r., ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.Urz. UE z 1998 r., L 204, s. 37 ze zm.) i czy wobec tego przed ich wejściem w życie, powinny podlegać notyfikacji Komisji Europejskiej, zgodnie z art. 8 ust. 1 dyrektywy. Z niedochowania procedury notyfikacji wymienionych uregulowań krajowych, przypisując im walor przepisów technicznych, wskazując na obowiązującą zasadę pierwszeństwa stosowania prawa unijnego, skarżąca wywodzi obowiązek Sądu odmowy ich zastosowania w sprawie. 6. W sprawie zachodziła zgodnie z art. 190 i 153 p.p.s.a. wskazana w wyroku kasacyjnym Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2013 r. konieczność pogłębionej analizy kwestii techniczności przepisu intertemporalnego, co – biorąc pod uwagę uzasadnienie decyzji obu instancji - zostało zrealizowane. Ocena technicznego charakteru przepisów zaliczonych do tej kategorii jest bowiem warunkowa. Wymaga uprawdopodobnienia tezy, że te przepisy mogą w istotny sposób wpływać na produkt (automaty do gry) w znaczeniu określonym powołaną wyżej dyrektywą. W pkt 36 wskazanego wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej stwierdził, że przepisy przejściowe polskiej ustawy nakładają na automaty warunki mogące wpływać bezpośrednio na ich sprzedaż. Dokonał więc bezpośredniej oceny tych przepisów z punktu widzenia kryteriów wyprowadzonych z dyrektywy nr 98/34/WE. Należy jednakże zauważyć, że wypowiadając się w tej kwestii w odniesieniu do przepisów przejściowych polskiej ustawy o grach hazardowych powołał się na swoje wypowiedzi w innych wyrokach dotyczących gier hazardowych, w szczególności na wyrok w sprawie C–267/07 Lindberg, w którym wątpliwości co do rozumienia przepisów dyrektywy powstały na tle wprowadzonego w prawie krajowym zakazu używania automatów określonego rodzaju, nie zaś na tle przepisów przejściowych. W sprawie tej chodziło zatem o merytoryczne przepisy krajowe, które bezpośrednio dotyczyły automatów w sposób pozwalający przyjąć, że te przepisy mogły w istotny sposób wpływać m.in. na sprzedaż automatów, których używanie zostało zakazane. W sprawach, w których orzekał TSUE w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. wątpliwości sądu kierującego pytania prejudycjalne co do technicznego charakteru budziły przepisy przejściowe, w tym art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych stanowiący, że postępowania w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, umarza się. 7. Przepisy przejściowe są funkcją wyprowadzanej z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), zasady prawidłowej legislacji oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez niego prawa. Dają bowiem pewną ochronę praw nabytych lub interesów w toku albo też ochronę ekspektatyw dobrze ukształtowanych, szczególnie istotną wówczas, gdy prawodawca zmieniając prawo zmierza do pogorszenia sytuacji prawnej jego adresatów. Podobnie jak vacatio legis mogą zapewnić zachowanie przez pewien czas korzystniejszych uprawnień wynikających ze "starego" prawa mimo zastąpienia go nową regulacją prawną, pogarszającą sytuację prawną jej adresatów w tym zakresie. Taką właśnie rolę spełniają przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych (art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1- obecnie jako art. 135 ust. 2 a). Roli tych przepisów przejściowych nie można utożsamiać z rolą przepisów merytorycznych ustawy o grach hazardowych, które wprowadzają szereg istotnych ograniczeń działalności w zakresie urządzania gier hazardowych, w porównaniu z poprzednio obowiązującym stanem prawnym. Wyznaczone w przepisach przejściowych granice zachowania dotychczasowych uprawnień (do czasu wygaśnięcia udzielonych zezwoleń), związane z zastąpieniem zezwoleń koncesjami na prowadzenie kasyna gry siłą rzeczy nie pozwalają na wydawanie, po wejściu w życie nowej ustawy nowych zezwoleń na starych zasadach. Nie znaczy to jeszcze, że wprowadzają zakaz wydawania nowych zezwoleń, ponieważ taki zakaz wynika z przepisów merytorycznych, wprowadzających zmiany dotyczące działalności w zakresie gier hazardowych. Przedstawiony sposób widzenia przepisów przejściowych znajduje potwierdzenie w spostrzeżeniu, że ich brak (pominięcie przez ustawodawcę albo odmowa zastosowania) niczego nie zmieniłby w sytuacji podmiotów, które uzyskały zezwolenie pod rządami poprzedniej ustawy lub które wniosek o udzielenie zezwolenia złożyły pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy o grach hazardowych. Na gruncie nowej ustawy, ze względu na treść art. 118 ustawy o grach hazardowych nie mogłyby one bowiem uzyskać zezwolenia, nawet jeżeli wniosek o zezwolenie został złożony przed wejściem w życie tej ustawy. 8. Wskazać należy, że TSUE w wyroku z 11 czerwca 2015 r., C–98/14 stwierdził, że podmiot gospodarczy nie może oczekiwać całkowitego braku zmian ustawodawczych, ale jedynie kwestionować sposób wprowadzenia takich zmian (pkt 78) i że zasada pewności prawa nie wymaga braku zmian ustawodawczych, ale wymaga w szczególności, aby ustawodawca wziął pod uwagę szczególną sytuację podmiotów i w razie potrzeby dostosował odpowiednio stosowanie nowych przepisów prawnych (pkt 79). Trzeba również uwzględnić, że przepisy przejściowe dotyczą zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych, które w nowej ustawie zostały zastąpione, w zakresie gier na automatach, koncesjami na prowadzenie kasyna gry (art. 6 ust. 1 ustawy o grach hazardowych). Budzące wątpliwości interpretacyjne przepisy przejściowe mają więc bezpośredni związek z art. 6 ust. 1 ustawy o grach hazardowych. Dotyczą tzw. podmiotowej reglamentacji działalności gospodarczej w zakresie urządzania gier hazardowych. Trybunał Sprawiedliwości m. in. w wyroku w sprawie CIA Security International SA (C - 194/94) z dnia 30 kwietnia 1996 r. orzekł, że przepisy techniczne są w rozumieniu dyrektywy 83/189 specyfikacjami określającymi cechy produktów, nie obejmują więc przepisów które określają warunki niezbędne do prowadzenia określonej działalności (pkt 25). W powołanym już wcześniej wyroku w sprawie Lindberg (C- 267/03) Trybunał również stwierdził, że przepisy krajowe, ustanawiające warunki zakładania przedsiębiorstw, takie jak przepisy poddające wykonywanie jakiejś działalności zawodowej uprzedniemu uzyskaniu zezwolenia, nie stanowią przepisów technicznych w rozumieniu art. 1 pkt 9 dyrektywy 83/189 (pkt 87 i przytoczone w tej kwestii orzeczenia w sprawach : Canal Satelite Digital (C - 390/99, pkt 45) i van der Burg (C - 278/99, pkt 20). 9. Zdaniem Sądu, opowiadając się za stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 5 listopada 2015 r., II GSK 1632/15, przepis art. 6 ust. 1 nie kwalifikuje się do żadnej z tych trzech kategorii przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy 98/34/ WE. Stanowi on, że działalność w zakresie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach może być prowadzona na podstawie koncesji udzielonej na prowadzenie kasyna gry. Przepis ten nie zawiera natomiast żadnych ograniczeń albo warunków dotyczących strony przedmiotowej koncesjonowanej działalności. Wynika z niego tylko tyle, że działalność m. in. w zakresie gier na automatach może prowadzić podmiot, który posiada koncesję na prowadzenie kasyna gry. Art. 6 ust. 1 ustawy o grach hazardowych ma więc charakter przepisu blankietowego, który sam nie reguluje wszystkich kwestii dotyczących koncesji na prowadzenie kasyna gry. Nie ma w nim żadnych odniesień dotyczących urządzeń do prowadzenia gier. W szczególności przepis ten nie przesądza o tym, że posiadacz takiej koncesji może urządzać gry na automatach wyłącznie w kasynie gry. Tę kwestię reguluje bowiem art. 14 ust. 1 ustawy. Przepisy art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych należy postrzegać jako uzupełniające się, ale też jako zawierające dwie odrębne normy prawne, ustanawiające dwa różne nakazy - zakazy, powiązane w art. 89 ust 1 pkt 1 i 2 tej ustawy z dwoma różnymi deliktami administracyjnymi, zagrożonymi dwoma różnymi karami administracyjnymi. Trybunał we wspomnianym już wyroku C – 194/94 w sprawie CIA Security International stwierdził też, że przepis uznaje się za techniczny, w rozumieniu dyrektywy 83/189, jeżeli wywołuje samodzielne skutki prawne wobec jednostek (pkt 27). Samodzielne skutki prawne, jakie wywołuje art. 6 ust. 1 ustawy o grach hazardowych nie dotyczą automatów do gry, lecz wymagania posiadania koncesji na prowadzenie kasyna gry. Jeżeli zatem uznać za uprawnione stwierdzenie, że nie jest przepisem technicznym art. 6 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, to tym samym uprawnione jest stwierdzenie, że nie mają technicznego charakteru przepisy przejściowe. Przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych nie nakładają żądnych ograniczeń w zakresie liczby kasyn gry ani liczby automatów, jakie mogą być w tych kasynach używane. Takie ograniczenia nakładają natomiast przytaczane już przepisy merytoryczne ustawy: art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1 i 4, czy art. 4 ust. 1 pkt 1 a. 10. Biorąc te wszystkie okoliczności pod uwagę organy oraz, w ramach wniesionej na wydane decyzje skargi, niniejszy sąd - w wykonaniu - zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2013 r. zalecenia ustalenia, czy przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych mogą wpływać w sposób istotny na właściwości lub sprzedaż automatów do gier o niskich wygranych - stwierdza, że przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych, w tym art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, tego kryterium uznania je za przepisy techniczne nie spełniają. Brak notyfikacji art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych nie stoi zatem na przeszkodzie jego zastosowaniu w niniejszej sprawie. Nie sposób zatem uznać, że doszło do naruszeń prawa wskazanych w petitum skargi. Skoro zaś w braku innych uchybień decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa jest zgodna z prawem na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.