II SA/Go 14/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. 1. Decyzją Starosty z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] nieruchomość położona w [...], oznaczona numerami ewidencyjnymi działek: [...] o pow. 0,4356 ha i [...] o pow. 0,2266 ha, stanowiąca własność S. i E.M., została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa drogi gminnej łączącej drogę krajową nr [...] z ulicą [...] wraz ze ścieżką rowerową, odwodnieniem i oświetleniem drogowym oraz budowa sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami i budowa sieci wodociągowej wraz z przyłączami – ETAP 1" i z dniem ostateczności tej decyzji, tj. z dniem [...] marca 2013 r., stała się z mocy prawa własnością Gminy. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Starosta, powołując się na przepisy art. 12 ust. 4a, 4f, i 5, art. 18 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.; dalej "specustawy drogowej") w zw. z art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, art. 134 ust. 1 i art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w tamtym stanie prawnym tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 121; dalej u.g.n.) ustalił na rzecz S. i E.M. odszkodowanie w wysokości 372 064,00 zł za prawo własności w/w nieruchomości i 3 739,00 zł za plantację kultur wieloletnich - lucerny, którą została obsiana w/w działka nr [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. 2. Skargę na decyzję Wojewody złożyła Gmina. Po jej rozpatrzeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 8 lipca 2015 r. (sygn. akt II SA/Go 112/15) uwzględnił skargę uznając jej częściową zasadność. Wyrokiem tym sąd wojewódzki uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody i również poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] października 2014 r. nr [...]. W motywach uzasadnienia sąd I instancji przedstawił charakterystykę operatu szacunkowego, w szczególności odnosząc się do jej wymogów prawnych, stosowanych metod wyceny oraz rynku służącego pozyskaniu danych porównawczych odnosząc te wywody do operatu sporządzonego w sprawie, a stanowiącego główny przedmiot sporu. Zdaniem sądu z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm. – dalej jako rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości) wynika określona kolejność ustalania obszaru poddawanego analizie. W sytuacji, gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające (tak jak zdaniem sądu miało to miejsce w sprawie), to biegły dokonujący wyceny winien kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas można kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym. Przedstawiona w uzasadnieniu analiza normatywna samorządowych regulacji ustrojowych doprowadziła sąd do wniosku, że pod pojęciem "rynku lokalnego" należy rozumieć obszar gminy lub powiatu. Rynek regionalny odnosi się zaś do obszaru województwa. W konsekwencji więc rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny nieruchomości drogowej, pozostając w zgodzie z regulacjami § 36 rozporządzenia powinien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nie tylko z rynku lokalnego, ale także z rynku regionalnego. Zdaniem sądu wojewódzkiego dane z tych rynków (w niniejszej sprawie: z miasta i gminy oraz z powiatu jako rynku lokalnego, a jako rynku regionalnego – z województwa) powinny być uwzględnianie także przy analizie zmierzającej do określenia głównych cech wpływających na wartość nieruchomości drogowych. Tymczasem w operatach, które stały się podstawą ustalenia wartości nieruchomości uczestników postępowania, jak i w rezultacie wysokości odszkodowania rzeczoznawca ograniczył obszar analizowanych transakcji do rynku miasta, co nie było prawidłowe. Nadto sąd wytknął operatom błędy warsztatowe, a organom jego pobieżną ocenę. 3. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Wojewoda oraz S. i E.M.. Wojewoda zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu: a) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie § 36 ust. 2 w zw. z § 36 ust.4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości oraz art. 175 ust. 1 u.g.n. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i przyjęcie, że operat szacunkowy, który stał się podstawą ustalenia odszkodowania jest wadliwy, uchybiający tym przepisom; b) naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego wskutek przyjęcia, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1, i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.), przez niedokonanie wnikliwej merytorycznej oceny operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego w związku z zarzutami skarżącej Gminy kwestionującymi w odwołaniu operat, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Gorzowie Wlkp. do ponownego rozpoznania. Z kolei S. i E.M. w skardze kasacyjnej wskazali na mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. a) art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 157 ust. 1 u.g.n. przez wadliwą ocenę przez sąd stanu faktycznego i dokonanych przez organy czynności, w szczególności wadliwą ocenę operatu szacunkowego; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji wskutek wadliwego uznania, że operat szacunkowy stanowiący dowód w sprawie został sporządzony nieprawidłowo, z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, a to: - § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny na skutek przyjęcia przez rzeczoznawcę do porównań jedynie transakcji z rynku lokalnego definiowanego jako obszar Gminy Miasta; - § 36 ust. 2 tego rozporządzenia na skutek pomocniczego posłużenia się przez rzeczoznawcę danymi z rynku innego niż lokalny i regionalny przy wyliczeniu określenia stopnia oraz wartości cech rynkowych; - art. 4 pkt 16 i art. 151 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1, § 55 ust. 1 oraz § 56 ust. 3 wskazanego rozporządzenia na skutek dokonania przez rzeczoznawcę opisu nieruchomości przyjętych do porównania w sposób uniemożliwiający zidentyfikowanie tych nieruchomości oraz stwierdzenie ich podobieństwa lub braku przez strony i organ; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji w następstwie wadliwej oceny przez Sąd stanu faktycznego i dokonanych przez organy czynności, w szczególności wskutek niezasadnego uznania, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania; d) art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. polegająca na dokonaniu wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji z punktu widzenia reguł wykładni prawa, wyrażającej się w uchyleniu decyzji obu instancji w następstwie błędnej wykładni w/w przepisu prawa materialnego, polegającej na uznaniu, że pod pojęciem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych należy rozumieć także kwoty uzyskane z tytułu odszkodowania. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte i umotywowane w obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. 4. Wyrokiem z dnia 19 października 2016 r. (sygn. akt I OSK 130/16) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił obie skargi kasacyjne uznając, że nie mają one usprawiedliwionych podstaw. W motywach wyroku, istotnych dla dalszego toku sprawy administracyjnej, NSA po szczególnym rozważeniu zasadności wszystkich podstaw obu skarg kasacyjnych stwierdził, że wszelkie zastrzeżenia Sądu I instancji odnoszące się do operatu szacunkowego są prawidłowe. W szczególności NSA podzielił ocenę operatu dokonaną przez Sąd I instancji w zakresie jego nieprawidłowości, jak i nieuprawnionego zawężenia rynku, z którego pochodziły transakcje porównawcze. Podzielił też tezę sądu wojewódzkiego, że rynek lokalny to obszar gminy lub powiatu, zaś rynek regionalny odnosi się do obszaru województwa. 5. Po ponownym prowadzeniu sprawy Starosta decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] orzekł o ustaleniu na rzecz S. i E.M. odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Gminy prawa własności przedmiotowej nieruchomości w wysokości 218.231,00 zł. W uzasadnieniu tej decyzji opisał przebieg postępowania, podstawy prawne przyznawania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oraz zasady wyceny nieruchomości oraz pop przedstawieniu wyników nowej wyceny sporządzonej na zlecenie organu dokonał oceny operatu szacunkowego oraz oceny kontroperatu przedłożonego przez gminę (kwestie te są objęte uzasadnieniem decyzji organu II instancji wobec czego nie ma potrzeby ich dwukrotnego przedstawienia) 6. Od tej decyzji terminowo złożyła odwołanie Gmina zarzucając jej: - naruszenie art. 9 k.p.a. przez nieustosunkowanie się do wniosku dowodowego Gminy "w postaci operatu szacunkowego sporządzonego (na zlecenie gminy) przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego – G.B. – H. przed wydaniem decyzji w sprawie, pomimo dodatkowego wniosku Gminy w tym zakresie z dnia [...] lipca 2017 r." ; - naruszenie art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 128 ust. 1 u.gn., polegające na znacznym zawyżeniu wartości wywłaszczanej nieruchomości i przyznanie odszkodowania w niewspółmiernie wysokiej wartości; - naruszenie art. 130 ust. 2 u.g.n, i art. 7 k.p.a poprzez dopuszczenie opinii rzeczoznawcy majątkowego bez przeprowadzenia rzetelnej analizy tej opinii pod względem uchybień formalnoprawnych; - naruszenie art. 129 i art. 130 w związku z art. 156 ust. 1 u.g.n., poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez organ I instancji, że przy wydawaniu decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania operat szacunkowy stanowi kluczową część materiału dowodowego, bez koniecznego wszechstronnego badania rynku nieruchomości, co skutkowało wydaniem niewłaściwej decyzji; - naruszenie art. 130 u.g.n., poprzez ustalenie wysokości odszkodowania na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego, zawierającej nieprawidłowości i niezgodnej z rozporządzeniem w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego; - naruszenie art. 7, art. 8, art. 75, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a,, poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, wybiórczą i niedokładną analizę operatu szacunkowego, który organ przyjął do ustalenia wysokości odszkodowania, brak analizy charakterystyki nieruchomości porównawczych, przyjęcie złych nieruchomości do porównania, zatem uchybienie § 3 i § 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, polegające na złym doborze nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny; - naruszenie art. 12 i art. 18 specustawy drogowej; - naruszenie art. 153 , art. 155, art. 157 u.g.n., poprzez zaniechanie przekazania operatów do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem oceny ich prawidłowości, w związku z istotnymi rozbieżnościami co do wartości nieruchomości i uchybieniami formalnymi operatów. Na tych podstawach odwołująca gmina wniosła o uchylenie w całości decyzji Starosty i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez ustalenie odszkodowania na podstawie operatu sporządzonego przez rzeczoznawczynię majątkową G.B. – H., względnie uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. 7. Po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. 7.1. Po przedstawieniu przebiegu postępowania i stanowiska organu I instancji Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej, z nieruchomości o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 6, stają 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, Przepis art. 18 ust. 1 specustawy drogowej stanowi, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do ust. 3 omawianego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W myśl art. 134 ust. 1 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n. właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Stosownie zaś do art. 154 ust. 2 tej ustawy w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 3 u.g.n.). Dalej Wojewoda przedstawił doktrynalną charakterystykę operatu szacunkowego konkludując, że merytoryczna ocena operatów szacunkowych zarówno przez organy administracji publicznej, jak też i przez sądy administracyjne, nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. 7.2. Wojewoda podkreślił, że w sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowił nowy (sporządzony po ponownym rozpatrzeniu sprawy) operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2017 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J.Z. (nr uprawnienia - [...]). Po powołaniu treści przepisów art. 4 pkt 16, 151 ust. 1, 153 ust. 3 u.gn. oraz § 4 i § 36 ust. 1 do 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości Wojewoda wskazał, że rzeczoznawca majątkowy dokonał prawidłowej analizy możliwości określenia wartości nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W wyniku przeprowadzonej analizy rynku lokalnego i regionalnego stwierdził brak transakcji nieruchomościami podobnymi do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny, o przeznaczeniu zgodnym z celem wywłaszczenia, które spełniałyby kryteria określone w obowiązujących normach prawnych odnosząc się szczegółowo do treści operatu. Podkreślił, że biegły dokonał wyboru podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W związku z występującymi szczególnymi okolicznościami dotyczącymi stanu zagospodarowania nieruchomości polegającymi na tym, że w części oznaczonej działką nr [...] na gruncie znajdowała się plantacja kultur wieloletnich - uprawy lucerny oraz brakiem transakcji nieruchomościami podobnymi o porównywalnym stanie zagospodarowania do określenia wartości nieruchomości zastosował podejście kosztowe, metodę kosztów odtworzenia. Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., uwzględniając w/w uwarunkowania i zgodnie z § 36 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, w związku ze znajomością cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości, z których wydzielono przedmiotowe działki, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen, do określenia wartości 1 m2 gruntów zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Biorąc pod uwagę przedmiot, zakres i cel wyceny oraz dostępność danych dla celów wyceny, biegły objął analizą następujący rynek nieruchomości: - nieruchomości gruntowe niezabudowane użytkowane na cele rolnicze zgodnie z przeznaczeniem lub warunkami określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowani przestrzennego, położone na obszarach o dużej intensywności urbanizacyjnej z perspektywą nieodległej w czasie zabudowy, spełniające kryteria art. 4 pkt 16 u.g.n., - obszar rynku lokalnego poszerzony do rynku regionalnego ze względu na ograniczoną liczbę transakcji na rynku lokalnym, prawo własności gruntu, jako przedmiot obrotu rynkowego, transakcje zawierane w warunkach zgodnych z kryteriami określonymi w art. 151 u.g.n., - czas transakcji lata 2015-2017. Następnie wybrał 16 transakcji nieruchomościami podobnymi do nieruchomości z której wydzielono grunty stanowiące przedmiot wyceny. Biegły biorąc pod uwagę przedmiot, zakres i cel wyceny oraz dostępność danych dla celów wyceny, w wyniku badań ustalił, że do głównych cech mających wpływ na wartość nieruchomości należą: - położenie (usytuowanie regionalne, skomunikowanie regionalne, potencjał rynku lokalnego), - sąsiedztwo i otoczenie (kompozycja urbanistyczna w sąsiedztwie, lokalne uwarunkowania komunikacyjne, poziom obsługi przez instytucje publiczne), - stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej (przewody i urządzenia elektryczne, przewody i urządzenia wodociągowe, przewody i urządzenia kanalizacyjne, przewody i urządzenia gazowe, przewody i urządzenia telekomunikacyjne, drogi dojazdowe), - inne cechy mające wpływ na wartość nieruchomości (pole powierzchni gruntu, kształt gruntu wytyczony przebiegiem granic, ukształtowanie terenu). Zgodnie z dyspozycją § 36 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości biegły przeprowadził badania rynku nieruchomości w celu ustalenia relacji przeciętnych cen nieruchomości o uwarunkowaniach planistycznych porównywalnych do nieruchomości, z których wydzielono grunty stanowiące przedmiot wyceny oraz nieruchomości zurbanizowanych o przeznaczeniu dominującym wśród gruntów sąsiednich, które były przedmiotem obrotu rynkowego na rynku regionalnym i szczegółowo przedstawił parametry zbioru. W wyniku przeprowadzenia analizy rynku oraz oceny cech nieruchomości będących przedmiotem obrotu rynkowego wpływających na ich wartości, dla celu przeprowadzenia procedury oszacowania wartości nieruchomości wycenianej przyjęto spośród nieruchomości objętych analizą trzy nieruchomości, których cechy spełniały kryteria podobieństwa w możliwie najwyższym stopniu. Wartość średniego jednostkowego parametru skorygowanego przeprowadzony przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania parami dla nieruchomości wycenianej wynosi - 21,58 zł. Zatem wartość rynkowa gruntu przedmiotowej nieruchomości wynosi po zaokrągleniu 214. 354 zł. Po uwzględnieniu wartości plantacji kultur wieloletnich (uprawy lucerna) wartość przedmiotowej nieruchomości wynosi 218. 231 zł (214 354 zł + 3877 zł, por. sprostowanie błędu w uzasadnieniu z dnia 14 listopada 2017 r.). 7.3. W ocenie organu odwoławczego w sprawie w sposób prawidłowo dokonano oszacowania wartości nieruchomości położonej w [...] oznaczonej numerami działek nr [...]. Wobec jej przeznaczenia drogowego i stwierdzeniu po analizie rynku lokalnego i regionalnego braku transakcji nieruchomościami podobnymi do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny, o przeznaczeniu zgodnym z celem wywłaszczenia, wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości określono, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2017 r. stanowiący dowód w prowadzonej przez Starotę sprawie, szczegółowo wyjaśnił przyjęty wybór podejścia i metody szacowania nieruchomości oraz scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego zdaniem Wojewody spełniała wszystkie wymogi formalne określone w u.g.n. i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Opierała się ona na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2017 r. nie zawierał zatem wad powodujących naruszenie rozważnych wyżej przepisów, a oszacowana kwota może stanowić aktualną wartość rynkową rozumianą jako przewidywaną cenę możliwą do uzyskania na lokalnym rynku nieruchomości, bądź podstawę do wypłaty odszkodowania. 7.4 Wojewoda uznał, że zarzuty skarżącej zawarte w odwołaniu nie są zasadne. Podkreślił, że w postępowaniu odszkodowawczym odszkodowanie ma służyć zrekompensowaniu wartości odebranych praw rzeczowych przysługujących do nieruchomości. Zasadą więc jest, że odszkodowanie ma odpowiadać wartości odebranych praw. Jeżeli jednak przedmiotem tych praw jest nieruchomość, to wartość praw do niej przysługujących jest determinowana wartością nieruchomości. Stąd też, zarówno w przepisach u.g.n,, jak i specustawy drogowej postanowiono o ustaleniu odszkodowania na podstawie wartości nieruchomości, skutkiem czego wysokość odszkodowania rekompensuje wartość nieruchomości, jako przedmiotu odbieranych praw rzeczowych. Oznacza to, że odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę gminną ustalone w trybie art. 18 specustawy drogowej odpowiada konstytucyjnej zasadzie "słusznego odszkodowania", którego ustaleniu posłużył operat. Podkreślił prawidłowość sporządzonego i rozważonego wyżej operatu oraz fakt, że sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem oceny ani organu administracyjnego, ani też sądu. Wskazał, że transakcje, które były zawierane w ostatnich trzech latach z Burmistrzem Miasta i Gminy dotyczyły nabycia gruntów pod drogi, jednak nie spełniały one przesłanek wynikających z przywołanych wyżej przepisów prawa. Uregulowania przyjęte do porównania należy rozpatrywać w kontekście stanu faktycznego na datę zawieranych transakcji a nie jak uważa Burmistrz Miasta i Gminy w kontekście aktualnych uregulowań prawnych w zakresie dotyczącym przeznaczenia. W odniesieniu do zarzutów gminy stwierdził, że strona skarżąca przedstawiła subiektywną ocenę stanu przywołanych cech nieruchomości. Rozbieżność w interpretacji stanu nieruchomości w stosunku do przedstawionej w operacie szacunkowym jest spowodowana tym, że skarżąca gmina nie stosuje kryteriów ocen przyjętych za podstawę wyceny oraz nie dokonuje tej oceny w odniesieniu do podstawy wyceny. Pomija również fakt, że przedmiotem wyceny jest nieruchomość składająca się z dwóch działek gruntu jako całość, a nie poszczególne działki indywidualnie. Oceny stanu cech nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny oraz nieruchomości podobnych przyjętych za podstawę wyceny zostały dokonane wg identycznych kryteriów oceny, co zamieszczono w treści operatu szacunkowego. 7.5 Odnosząc się do treści kontroperatu sporządzonego przez przez rzeczoznawczynię majątkową G.B.-H. na zlecenie gminy i przedstawionego w sprawie Wojewoda wskazał, że to operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2017 r. jest dowodem w sprawie prowadzonej celem ustalenia odszkodowania i jest zgodny z przepisami prawa. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego J.Z. operat szacunkowy jest zupełny, logiczny i wiarygodny, spełnia formalne wymogi takiego dokumentu określone w u.g.n. i przepisach rangi wykonawczej oraz opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości. Operat szacunkowy sporządzony przez G.B.-H. zawierał wady pozbawiające go wiarygodności i mocy dowodowej, zawierał założenia sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa ze względu na uwzględnienie transakcji, które dotyczyły nieruchomości przeznaczonych pod budowę dróg, a które nie spełniały łącznie kryteriów podobieństwa oraz warunków zawierania transakcji określonych w przepisach u.g.n., ponieważ były one zawierane w warunkach wymuszonych zagrożonych wywłaszczeniem. Nadto w toku prowadzonego postępowania odwoławczego organ II instancji pismem z dnia [...] września 2017 r., znak [...] zwrócił się do biegłego J.Z. o uszczegółowienie wyjaśnień (w szczególności w zakresie pominięcia transakcji wymienionych w piśmie E. i S.M. z dnia [...] maja 2016 r.). W odpowiedzi biegły podtrzymał swoje stanowisko i wyjaśnił, że pominięte transakcje były niemożliwe do identyfikacji, nieporównywalne lub nie miały charakteru transakcji wolnorynkowych. Wojewoda podkreślił również, że sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w powołanym przepisie. Zakwestionowanie prawidłowości sporządzenia operatu może nastąpić poprzez zlecenie jego oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, (art. 157 ust. 1 u.g.n.). Jednakże należało przyjąć, że sporządzony na zlecenie organu I instancji operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2017 r. jest wiarygodnym dowodem w zakresie wyliczenia wartości nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, a tym samym nie było podstaw do skorzystania przez organy obu instancji z tego uprawnienia. Z tych względów uznano, że zaskarżona decyzja powinna być utrzymana w mocy. 8. W skardze wniesionej z zachowaniem terminu Gmina zarzuciła decyzji Wojewody: a) naruszenie prawa materialnego to jest: - art. 129 w zw. z art. 130 w zw. z art. 156 ust. 1 u.g.n. przez błędne przyjęcie, że przy wydawaniu decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę J.Z. stanowił podstawową część materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, bez zbadania rynku nieruchomości, weryfikacji nieruchomości poddanych analizie, co skutkowało wydaniem decyzji ustalającej wysokość odszkodowania w oparciu o dane odbiegające od lokalnego rynku nieruchomości a w konsekwencji czego ustalenie wysokości odszkodowania w sposób nieprawidłowy; - naruszenie art.153, art. 155 i art. 157 u.g.n. przez zaniechanie przekazania operatów szacunkowych organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem oceny ich prawidłowości, w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazywał na rozbieżności zarówno w zakresie przyjętych do porównania parami nieruchomości, obszaru weryfikacji nieruchomości co skutkowało wydaniem decyzji w oparciu o nieprawidłowo dokonaną wycenę nieruchomości; b) naruszenie przepisów postępowania to jest art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3,138 § 2 k.p.a. przez: - dokonanie niewszechstronnej oceny i analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego w szczególności nie ustalenie czy nieruchomości porównawcze, których ceny transakcyjne stały się podstawą operatu szacunkowego J.Z. mogą stanowić nieruchomości podobne do nieruchomości przejętych przez gminę, - zaniechanie podjęcia dodatkowych czynności przez organ celem ustalenia prawidłowości sporządzonej przez rzeczoznawcę wyceny, - brak weryfikacji prawidłowości sporządzonych operatów szacunkowych, - niewskazane, na jakiej podstawie i z jakich przyczyn organ odmówił wiarygodności i nie uwzględnił operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłą G.B.-H.. Wskazując na powyższe gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] sierpnia 2017 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W skardze zawarto wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj. operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę G.B.- H. na okoliczność jego treści (punkt IV skargi). W uzasadnieniu skargi rozwinięto treść przedstawionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: 9. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). 10. Niniejsza sprawa rozpoznawana jest w warunkach związania orzeczeniem sądu kasacyjnego. Zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a. przepis ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. W takim przypadku sąd ten związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia może obejmować zarówno prawo materialne jak i prawo procesowe. Dla obu wymienionych typów przepisów prawa wykładnia dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny jest wiążąca. Pojęcie wykładni prawa, o której mowa w art. 190 p.p.s.a. zaczerpnięte jest z cywilnego modelu kasacyjnego zakładającego dychotomię sfery ustaleń faktycznych oraz kontroli prawa. Na gruncie szczególnej procedury sądowoadmnistracyjnej przyjąć jednak należy, że wobec braku wyłączenia ustaleń faktycznych oraz oceny dowodów spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, związanie takie obejmuje nie tylko rezultat interpretacji określonego przepisu prawa materialnego lub prawa procesowego, ale jego związanie z kontrolowanymi przez sąd administracyjny podstawami faktycznymi (co wyraża art. 153 p.p.s.a. stosowany również przed sądem kasacyjnym - art. 193 p.p.s.a.). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Ponieważ w sprawie nie zaszły okoliczności uprawniające do odstąpienia od wskazanego związania determinuje ono kierunek niniejszego rozstrzygnięcia. 11. W przedmiotowej sprawie związanie takie dotyczy wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny procesowej prawidłowości opisanego w punkcie 2 niniejszego uzasadnienia kasacyjnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r. (II SA/Go 112/15), w szczególności zawartej tam oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. Przypomnieć i podkreślić należy, że w wyroku tym sąd wojewódzki, co zaaprobował NSA zdyskwalifikował treść operatów szacunkowych sporządzonych w sprawie przez biegłego R.M. i określił warunki, na jakich należy sporządzić operat nowy. Te właśnie wiążące organy i niniejszy sąd warunki decydują o niezasadności głównego zarzutu skargi, na którym w istocie oparta jest kluczowa argumentacja gminy. Mianowicie w wyroku z dnia 8 lipca 2015 r. sąd wojewódzki wskazał, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i wydane do niej rozporządzenie wykonawcze nie zawierają definicji pojęcia "rynek nieruchomości", posługując się jedynie sformułowaniami: "rynek", "rynek właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości" oraz "lokalny rynek nieruchomości" przeciwstawiając ten ostatni pojęciu "regionalnego" lub "krajowego" rynku nieruchomości. Analiza normatywna regulacji ustrojowych, poparta stanowiskiem orzecznictwa doprowadziła sąd wojewódzki do przekonania, że pod pojęciem "rynku lokalnego" należy rozumieć obszar gminy lub powiatu oraz tego, że pojęcie "rynek regionalny" odnosi się zaś do obszaru województwa. W konsekwencji, co wyraźnie stwierdził sąd wojewódzki i podtrzymał NSA, rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny nieruchomości drogowej, pozostając w zgodzie z regulacjami § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości powinien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nie tylko z rynku lokalnego, ale także z rynku regionalnego. Dane z tych rynków (jak wskazał to sąd z miasta i gminy oraz z powiatu jako rynku lokalnego, a jako rynku regionalnego – z województwa) powinny być uwzględnianie także przy analizie zmierzającej do określenia głównych cech wpływających na wartość nieruchomości drogowych. Takie założenia zaaprobowane przez NSA i wiążące dla organów i niniejszego sądu recypuje tyko operat J.Z. zlecony przez organ I instancji zgodnie ze wskazaniami sądu wojewódzkiego. Tymczasem kontroperat sporządzony na zlecenie gminy przez biegłą G.B.-H. oparty jest wyłącznie na analizie transakcji analizuje tylko transakcje na rynku lokalnym – obszaru Gminy, (co wyraźnie stwierdza się wyraźnie w operacie, por. w szczególności s. 15 operatu oraz zestawienie transakcji, s. 17 i 18 operatu). Ta wada dyskwalifikuje przydatność tego operatu do szacunku odszkodowania, jako że jest sprzeczna z wiążącą organy i niniejszy sąd oceną prawną wyrażoną w wyrokach WSA i NSA wydanych w sprawie. Czyni to bezprzedmiotowym ustosunkowanie się do wielu procesowych i materialnoprawnych zarzutów zbudowanych na konkurencji między operatami, w tym dotyczących konieczności przeprowadzenia przez organy lub sąd, dowodu z operatu biegłej G.B.-H., konieczności uwzględniania wniosków tego operatu, czy też rozważania w tym aspekcie konieczności wystąpienia przez organ z urzędu (bowiem nie było wyraźnego wniosku w tym zakresie) o zewnętrzną weryfikację operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców. Już tylko marginalnie, bo kwestia nieprzydatności operatu biegłej G.B.- H. została już przesądzona, należy wyjaśnić, że na etapie postępowania sądowego prowadzenie dowodów z dokumentów będących w istocie opinią biegłego uznawane jest przez wszystkich komentatorów i judykaturę za niemieszczące się w granicach zakreślonych przepisem art. 106 § 3 p.p.s.a., a więc niedopuszczalne. 12. W sprawie nie ma bowiem wątpliwości co do prawidłowości kwalifikacji prawnej i trybu procedowania. Nie ma też w ocenie sądu wątpliwości co do zachowania gwarancji procesowej stron. Ponad zatem rozważenie racji co do sporu stron o treść operatu i jego akceptację przez organy nie ma w sprawie potrzeby rozważania innych kwestii. Pozostaje zatem rozważyć, czy operat biegłego J.Z., a ściślej rzecz biorąc ocena tego operatu dokonana przez organy, jest zgodna z prawem. Organy administracyjne, o czym szeroko pisały sądy w poprzednich orzeczeniach wydanych w sprawie, zgodnie z art. 80 k.p.a., mają obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, będącego opinią biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Oceny takiej dokonuje się pod tzw. względem formalnym, co obejmuje badanie, czy operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczny i kompletny, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków. Natomiast organ nie ma kompetencji do kontroli merytorycznej wyceny, w takim zakresie, w jakim wymagana jest wiedza fachowa, potwierdzona nabyciem uprawnień rzeczoznawcy majątkowego Z kolei rzeczoznawca winien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących W sprawie dochodzi jeszcze ten aspekt, że operat i jego ocena powinna uwzględniać wskazania i ocenę prawną przedstawioną w orzeczeniach sądów wydanych w sprawie. 13. Biorąc pod uwagę te wszystkie procesowe (formalne) i warsztatowe aspekty, zdaniem sądu, zarówno ocena przedstawiona przez organy w uzasadnieniach decyzji, jak i sam operat spełniają wszystkie wymagane przez prawo warunki i założenia. Po pierwsze operat jest sporządzony przez uprawnioną osobę, po drugie operat uwzględnia wskazania zawarte w orzeczeniach WSA i NSA, po trzecie jest formalnie poprawny, spójny, czytelny i dobrze uzasadniony. Po czwarte zawiera reprezentatywną grupę transakcji porównawczych, wyjaśnia dokonane korekty i wreszcie po piąte odnosi się do zarzutów stron i wyjaśnia przekonywująco ich nietrafność (por. wyjaśnienia biegłego J.Z. do zarzutów do operatu). Podkreślić należy również to, wobec zdyskwalifikowania operatu biegłej G.B.- H., że skarżąca gmina nie ma już innych istotnych argumentów przeciwko treści operatu i stanowiska przyjętego przez organy. Ponad niezgodność operatów gmina nie wykazuje bowiem wadliwości formalnej lub merytorycznej, błędów warsztatowych czy obliczeniowych tego operatu, opierając swoją argumentację jedynie na różnicy wycen, która wynikała z niereprezentatywnej i niezgodnej z wytycznymi sądów, bazy porównawczej zastosowanej w opinii G.B.-H.. Również dokonana przez organy ocena operatu J.Z. jest w pełni zgodna z wymogami jakie przyjmuje doktryna i orzecznictwo. W decyzji Wojewody operat ten jest wręcz wzorowo analizowany i rozpatrywany pod kątem zgodności z przepisami prawa, w tym przepisami wykonawczymi oraz konfrontowany z zarzutami strony (analiza ta została skrótowo przedstawiona w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia bowiem jest bardzo obszerna). Organ spełnił zatem wszystkie wymagania jakie nakładają nań przepisy procesowe (w szczególności art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.). Nie można zatem podzielić zarzutu o naruszeniu przez organ wskazanych w skardze przepisów postępowania, ani też w odniesieniu do treści operatu i wyników szacunku – naruszenia prawa materialnego. Wskazać również należy, że w sytuacji, gdy sporządzony na zlecenie organu operat był prawidłowy i nie zawierał błędów go dyskwalifikujących lub obiektywnych, wątpliwości co jego treści i zarazem, gdy opinia G.B.-H. nie mogła być brana pod uwagę, nie zachodziła potrzeba zwrócenia się przez organ z urzędu o weryfikację operatu J.Z. do organizacji zawodowej rzeczoznawców. Obowiązek taki musi mieć bowiem uzasadnione podstawy, które w sprawie nie wystąpiły. 14. Skoro zatem operat szacunkowy w zakresie wiadomości specjalnych nie mógł być przedmiotem samodzielnej weryfikacji przez organy, to zaakceptowanie przez organ jego treści merytorycznej - po uprzednim ustaleniu i wykazaniu przez organ jego poprawności formalnej i logicznej oraz braku dostrzegalnych wad samego operatu, nie można zarzucić organowi naruszenia art. 157 u.g.n., przepisów wykonawczych do tej ustawy, jak i naruszenia prawa procesowego. Organ zrealizował również w pełni wytyczne zawarte w wyrokach wydanych w sprawie i właściwie zakwalifikował tryb i podstawy prawne przyznania odszkodowania. Z tych względów sąd nie dopatrując się zarzucanych w skardze naruszeń prawa procesowego i materialnego, ani też innych naruszeń prawa skutkujących wadą zwykłą lub wadą kwalifikowaną decyzji, skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił.