II SA/Go 144/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia zadłużenia z tytułu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Starosty przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie umorzenia zadłużenia za pobyt w domu pomocy społecznej. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy. Pismem z dnia [...] lutego 2007 r. P.B. zwrócił się do Starostwa Powiatowego z prośbą o umorzenie kwoty zaległości za pobyt w Domu Pomocy Społecznej "Dom Seniora", z uwagi na pogarszający się stan zdrowia. Do wniosku strona dołączyła odpis wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 grudnia 2006 r. Organ pismami z dnia [...] i [...] marca 2007 r. poinformował wnioskodawcę, iż przepisy ustawy o pomocy społecznej przewidują jedynie możliwość zwolnienia częściowego lub całkowitego z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oraz wezwał do sprecyzowania żądania. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] organ pierwszej instancji orzekł o umorzeniu postępowania o umorzenie zadłużenia za pobyt w domu pomocy społecznej, z uwagi na fakt, iż ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej nie przewiduje instytucji umorzenia zaległości w opłatach za pobyt w domu pomocy społecznej. Na skutek odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., uchyliło powyższą decyzję organu pierwszej instancji oraz przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W trakcie prowadzonego ponownie postępowania P.B. złożył wniosek uzupełniający z dnia [...] września 2007 r. żądając: 1. zwolnienia z bieżących opłat za pobyt w domu pomocy społecznej - decyzja nr [...], 2. odstąpienia od żądania zwrotu należności za pobyt w domu pomocy społecznej -decyzja nr [...], 3. umorzenia powstałego zadłużenia - decyzja [...]. Z akt sprawy wynika, iż każde z powyższych żądań zostało rozpatrzone przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w dniu [...] listopada 2007 r. odrębną decyzją administracyjną, które wskazano powyżej. Skarżący wniósł odwołanie jedynie od decyzji nr [...] w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie umorzenia zadłużenia za pobyt w Domu Pomocy Społecznej podnosząc, iż pomimo wyroków sądowych Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie uporczywie odmawia umorzenia należności. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r., utrzymującej w mocy powyższą decyzję, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wlkp. wskazało, iż zasady umieszczania osób w domach pomocy społecznej, usług tam świadczonych oraz ustalania opłaty za pobyt w tych placówkach i zwalniania całkowitego lub częściowego z tej opłaty uregulowane zostały przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, póz. 593 z późn.zm.). Ustawa ta nie reguluje natomiast instytucji umorzenia zaległości w opłatach za pobyt w domu pomocy społecznej. Wobec tego organ drugiej instancji stwierdził brak możliwości orzekania w tym zakresie w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej. Jednocześnie Kolegium zważyło, iż orzeczenie umorzenia zaległości w opłatach za pobyt w domu pomocy społecznej byłoby ewentualnie możliwe w przypadku podjęcia przez radę powiatu uchwały określającej zasady umarzania należności pieniężnych przypadających jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostce organizacyjnej, wydanej na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, póz. 2104 z późn.zm.). Jednakże Rada Powiatu takowej uchwały nie podjęła. W tej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego, brak było jakichkolwiek podstaw prawnych do orzekania co do możliwości umorzenia zadłużenia za pobyt w domu pomocy społecznej. Wobec czego organ pierwszej instancji orzekł prawidłowo o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania. P.B. wniósł skargę od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, powołując się na trudną sytuację materialną (wysokość zadłużenia 2934,44 zł) oraz pogarszający się stan zdrowia. Skarżący podniósł, iż zwracał się w tej sprawie trzykrotnie do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie, które wydało decyzje odmowne, rażąco dla niego krzywdzące. W ocenie skarżącego organy nie uwzględniają wyroków sądowych tj. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 29 września 2005 r. sygn. akt II SA/Go 112/05 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2006 r. sygn. akt l OSK 205/06 oddalającego skargę kasacyjną Kolegium, na jego korzyść. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Kontrola zaskarżonej decyzji dokonywana jest pod względem zgodności z prawem materialnym, a także zastosowanych przy jej wydaniu przepisów procedury. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawa wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270 z późn.zm.), przywoływanej dalej jako "P.p.s.a." W niniejszej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie nastąpiły, dlatego skarga została oddalona. Zaskarżona decyzja została wydana po rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2007 r. o umorzenie kwoty jego zaległości z tytułu odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej "Dom Seniora", która na dzień [...] grudnia 2006 r. wynosiła 2.380,01 zł. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy organy wskazały przepis art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Bezprzedmiotowość ta oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, a może powstać także w czasie jego trwania. Organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie w zakresie treści żądania strony jak również dokonały prawidłowej wykładni przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Powyższa ustawa reguluje przesłanki skierowania osoby do domu pomocy społecznej, zasady i wysokość odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, możliwość częściowego lub całkowitego zwolnienia z tej opłaty, jak również ewentualnego odstąpienia od żądania zwrotu poniesionych w zastępstwie osoby zobowiązanej wydatków na świadczenie z pomocy społecznej. Stosownie do treści art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu społecznej. Dom pomocy społecznej pokrywa w całości wydatki związane z zapewnieniem całodobowej opieki mieszkańcom oraz zaspokajaniem ich niezbędnych potrzeb bytowych i społecznych (art. 58 ust. 1 ustawy). W myśl zaś art. 60 ust. 1 ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Koszt ten jest ustalany przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starostę lub marszałka województwa - w zależności od zasięgu domu pomocy społecznej - i ogłaszany w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku (art. 60 ust. 2 ustawy). Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są obowiązani w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Z treści tego przepisu wynika, że w pierwszej kolejności do wnoszenia opłaty jest zobowiązany mieszkaniec domu. Dopiero gdy ten nie jest w stanie uiścić opłaty, to opłaty obciążają kolejno małżonka, zstępnych, wstępnych oraz właściwą gminę. W art. 61 ust. 2 pkt 1-3 ustawy, wskazano natomiast reguły, według których są ustalane opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, które powinny wnosić zobowiązane podmioty oraz granice swobody określania wysokości tych opłat. Mieszkaniec domu wnosi opłatę, której wysokość nie może przekraczać 70% jego dochodu. Natomiast gdy koszty są pokrywane przez małżonka lub członka rodziny mieszkańca, ich wysokość jest ustalana w umowie, którą zawierają te osoby z kierownikiem ośrodka pomocy społecznej, w trybie art. 103 ust. 2 ustawy. W myśl art. 61 ust. 3 ww. ustawy, w przypadku niewywiązywania się wskazanych wyżej osób z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Zgodnie z treścią art. 14 ust. 1-4 ww. ustawy, należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami niniejszej ustawy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin zwrotu tej należności ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Przy czym, w przypadkach szczególnych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej może odstąpić od żądania takiego zwrotu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy podkreślenia wymaga, iż przedmiot skargi, a zatem zakres sądowej kontroli działalności organu administracji, obejmował jedynie postępowanie związane z rozpoznaniem wniosku skarżącego z dnia 26 lutego 2007 r., zakończone wydaniem ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] listopada 2007 nr [...] w zakresie żądania umorzenia zaległości z tytułu opłat za pobyt skarżącego w domu pomocy społecznej "Dom Seniora". Sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu nie podlegają natomiast decyzje Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie z dnia [...] listopada 2007 r. o nr [...] oraz [...] dotyczące odmowy zwolnienia P.B. z bieżących opłat za pobyt w domu pomocy społecznej oraz odmowy odstąpienia od żądania zwrotu zaległości za ów pobyt. Powyższe decyzje, rozpoznające odrębne żądania skarżącego związane z powstałymi zaległościami z tytułu opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, stanowią samodzielne sprawy administracyjne. Ponadto nie zostały one zaskarżone w administracyjnym toku instancji. Mając na uwadze cytowane wyżej przepisy należy zgodzić się zatem z organami orzekającymi w przedmiotowej sprawie, iż ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, nie przewidziała instytucji umorzenia zaległości powstałych w wyniku niewywiazywania się przez osobę zobowiązaną z obowiązku uiszczania opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Brak jest zatem w tej ustawie materialnoprawnej podstawy ewentualnego orzeczenia merytorycznego (pozytywnego lub negatywnego) o żądaniu P.B. w tym zakresie. Rozpoznając sprawę w jej całokształcie, zgodnie z wymogami zasad ogólnych postępowania administracyjnego, organ wziął pod uwagę także i tę okoliczność, iż ewentualną podstawę prawną do rozpoznania żądania strony umorzenia zaległości wobec jednostki samorządu terytorialnego stanowić mógłby przepis prawa miejscowego wydany w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, póz. 2104 z późn.zm.), zgodnie z którym w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym mogą być umarzane, a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem ust. 3. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg, o których mowa w ust. 1, oraz wskaże organ lub osobę do tego uprawnioną. Jednakże organ zważył, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, wobec której zobowiązania ma skarżący z tytułu zaległości w regulowaniu opłat za pobyt w domu pomocy społecznej uchwały, o której mowa wyżej nie podjął. Nie istnieje zatem podstawa prawna do orzekania w zakresie umorzenia przedmiotowej zaległości, a kompetencji takiej nie można domniemywać. Brak podstawy prawnej do orzekania w konkretnej sprawie przez organ administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej, skutkuje koniecznością umorzenia zainicjowanego wnioskiem strony postępowania w sprawie umorzenia zaległości z tytułu opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, jako bezprzedmiotowego. Dodatkowo odnosząc się da zarzutu skargi dotyczącego nierespektowania przez organy wyroków sądowych należy wskazać, iż w niniejszej sprawie nie jest on uzasadniony. Wyrokiem z dnia 29 września 2005 r. sygn. akt II SA/Go 112/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., uwzględniając skargę P.B., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie z dnia [...] lutego 2004 r. o odmowie częściowego zwolnienia z odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej "Dom Seniora". Decyzje te zostały wydane na skutek wniosku strony z dnia [...] stycznia 2004 r. Przyczynę uchylenia decyzji organów zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji stanowiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy i przedstawienie w uzasadnieniu orzeczeń motywów, jakimi kierował się organ odmawiając przyznania stronie wnioskowanego zwolnienia z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Jednoczenie w uzasadnieniu tego wyroku Sąd nie dokonał merytorycznej oceny zaistnienia przesłanek do zwolnienia P.B. z przedmiotowej odpłatności, na podstawie jego wniosku z dnia [...] stycznia 2004 r. Także w przywoływanym przez skarżącego jako uzasadnienie jego żądania z dnia [...] lutego 2007 r. wyroku z dnia 8 grudnia 2006 r., sygn. akt l OSK 205/06 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego od powyższego wyroku sądu pierwszej instancji, nie odniósł się do kwestii zasadności czy też nie żądania skarżącego w zakresie zwolnienia z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził jedynie prawidłowość uchylenia przez sąd pierwszej instancji wadliwych, pod względem proceduralnym, decyzji organów administracji publicznej. Oznacza to, iż wskazywane przez skarżącego wyroki sądów administracyjnych wywarły skutek w postaci obowiązku ponownego rozpoznania przez organ administracji publicznej pierwszej instancji jego wniosku z dnia [...] stycznia 2004 r. o zwolnienie z odpłatności za pobyt w domu społecznej, z uwzględnieniem wskazań sądu oraz stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie ponownego orzekania. Wniosek z dnia [...] lutego 2007 r. inicjujący postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji zawiera natomiast nowe, odmienne od powyższego żądanie umorzenia kwoty zaległości powstałej z tytułu nieuiszczania należnych opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Wobec tego wskazywane przez skarżącego wyroki sądów nie wiązały organów w przedmiotowej sprawie. Z tych powodów, w ocenie Sądu, na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270 z późn.zm.), skargę należało oddalić.