II SA/Go 144/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi W.J., M.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] wydaną z przez Burmistrza, po rozpatrzeniu wniosku J.S.-C. i J.C., ustalone zostały warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej na działce o nr ewid. [...]. W wyniku wniesionych przez W.J. i M.J. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wnieśli W.J. i M.J., w jej treści zwracając się do Sądu o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając wniosek skarżący wskazali na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz trudne do odwrócenia skutki. Zdaniem skarżących skutki związane z ewentualnym przywróceniem stanu poprzedniego w przypadku zrealizowania takiej inwestycji niewątpliwie będą trudne do odwrócenia i wiązać się będą z poniesieniem znacznych nakładów. W nadesłanej przez organ II instancji odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, na marginesie wskazując na brak podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na charakter decyzji, która nie narusza praw i nie powoduje wyrządzenia znacznej szkody lub nieodwracalnych skutków. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Zasadniczo zgodnie z treścią przepisu art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej zwanej p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże na podstawie § 2 cyt. art. w razie wniesienia skargi na decyzję lub postanowienie, organ który wydał decyzję lub postanowienie może wstrzymać z urzędu lub na wniosek skarżącego, ich wykonanie w całości lub w części, chyba że zachodzą przesłanki, od których w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest nadanie decyzji lub postanowieniu rygoru natychmiastowej wykonalności albo gdy ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Natomiast w myśl art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi, Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, na które wniesiona została skarga, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Należy zaznaczyć, iż zdanie trzecie w/w § 3 wskazuje, iż wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności dotyczy także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Niewątpliwie instytucja wstrzymania wykonania decyzji stanowi odstępstwo od reguły, że decyzje ostateczne podlegają wykonaniu. Przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej w rozumieniu art. 61 p.p.s.a. mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Wykonaniu mogą podlegać jedynie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów (por. Z. Kmieciak, glosa do postanowienia NSA z dnia 23 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Rz 1382/96, OSP 1998/3/54). W przedmiotowej sprawie decyzja, której dotyczy wniosek o wstrzymanie wykonania jest decyzją ustalającą warunki zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmian zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę na terenie wskazanym w decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy ustala wprawdzie jakie może być przeznaczenie terenu objętego wnioskiem, lecz nie uprawnia inwestora do fizycznej zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Dopiero decyzja udzielająca pozwolenia na budowę uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych w wyniku, których dochodzi do określonego sposobu zagospodarowania terenu. Zgodnie z postanowieniem NSA z dnia 13 czerwca 2008 r. II OZ 606/08 decyzja o warunkach zabudowy jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego o pozwolenie na budowę. Nie stanowi ona aktu, który dawałby podstawę inwestorowi do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji inwestycji, a tym samym nie narusza na tym etapie inwestycyjnym żadnych praw skarżącego w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub nieodwracalnych sutków, uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zwrócić należy uwagę, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu nie wywołuje skutków materialnoprawnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Wydanie takiej decyzji nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Orzecznictwo oraz piśmiennictwo zajmuje w tym względzie jednoznaczne stanowisko, do którego tutejszy Sad się przychyla, przyjmując, iż decyzja o warunkach zabudowy z uwagi na swój charakter nie podlega wykonaniu, a tym samym nie jest możliwe orzeczenie w stosunku do niej wstrzymania wykonania (postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2008 r., II OZ 345/08, postanowienie NSA z dnia 13 czerwca 2008 r., II OZ 606/08, postanowienie NSA z dnia 15 października 2001 r., II SA/Gd 2174/01, nr LEX 76097, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, T. Woś, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005). Stąd przy rozpoznawaniu wniosku w niniejszej sprawie, o treści rozstrzygnięcia zadecydował charakter zaskarżonej decyzji i fakt, iż nie podlega ona wykonaniu, a w konsekwencji nie można zastosować wobec niej wstrzymania jej wykonania. Natomiast przy rozpoznaniu w/w wniosku nie podlegał badaniu fakt spełnienia uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji, a określonych w treści art. 61 p.ps.a. przesłanek t.j.: niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, ani też wykazanie ich zaistnienia. Z uwagi na powyższe zgodnie z treścią art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.