II SA/Go 149/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody na zarządzenie Burmistrza z dnia [...] r., nr [...] w brzmieniu nadanym zarządzeniem Burmistrza z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości cen i opłat za korzystanie z infrastruktury sportowej, pomieszczeń i sprzętu w placówkach oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, II. zasądza od Burmistrza na rzecz Wojewody kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z dnia [...] lutego 2022 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na zarządzenie Burmistrza nr [...] z dnia [...] listopada 2021 r. w sprawie ustalenia wysokości cen i opłat za korzystanie z infrastruktury sportowej, pomieszczeń i sprzętu w placówkach oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina (dalej jako: zarządzenie nr [...]) w brzmieniu nadanym przez zarządzenie nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. o zmianie zarządzenia w sprawie ustalenia wysokości cen i opłat za korzystanie z infrastruktury sportowej, pomieszczeń i sprzętu w placówkach oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina (dalej jako: zarządzenie nr [...]), zarzucając naruszenie art. 43 ust. 1, 2, 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej jako: u.g.n.), art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j.: Dz.U. z 2021 r., poz. 679, dalej jako: u.g.k.). Powyższe zarządzenie zaskarżono w części dotyczącej: załącznika nr 1 w zakresie: poz. 1 w części dotyczącej klasy; poz. 2; poz. 8; poz. 10; poz. 11; poz. 12; poz. 14; poz. 15 oraz załącznika nr 2 w zakresie poz. 1 w części dotyczącej klasy; poz. 2; poz. 5; poz. 7; poz. 10. W uzasadnieniu wniesionej skargi Wojewoda podał, że zarządzeniem nr [...] zmieniono załącznik nr 1 do zarządzenia nr [...], w treści którego Burmistrz ustalił ceny netto za korzystanie z wymienionych w tym załączniku powierzchni obiektów gminnych. Podstawę prawną wydania ww. zarządzeń stanowił § 1 uchwały nr XXI/156/2020 Rady Miejskiej z dnia 17 czerwca 2020 r. w sprawie upoważnienia Burmistrza do ustalania wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. Urz. Woj. poz. 1682). Strona podniosła, że w toku postępowania nadzorczego organ w piśmie z [...] listopada 2021 r. poinformował, iż obiekty wskazane w załączniku nr 1 do jego zarządzenia pozostają w trwałym zarządzie jednostek organizacyjnych gminy. Zdaniem strony skarżącej istnieje wątpliwość co do uprawnień Burmistrza do określania stawek opłat czynszowych wobec powierzchni, części nieruchomości, obiektów objętych ww. zarządzeniem, na skutek trudności wynikającej z braku definicji ustawowej obiektu i urządzenia użyteczności publicznej oraz zawiłości relacji pomiędzy przepisami u.g.n. i u.g.k. Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, to organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego ustalają wysokości cen i opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej tych jednostek. Wolą rady gminy uprawnienie to może zostać scedowane na organ wykonawczy gminy. Strona zaznaczyła, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie przyjęto, iż w odniesieniu do ustalania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości cen i opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń o charakterze użyteczności publicznej powyższy przepis tworzy samoistną podstawę prawną do działania organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, będąc jednocześnie rozszerzeniem kompetencji tych organów, określonych w ustawie o samorządzie gminnym. Następnie Wojewoda zauważył, że kontrola kwestionowanego zarządzenia wymaga rozważenia pojęcia gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, bowiem żadna ustawa ich nie zdefiniowała. Strona posiłkując się przepisami u.g.k. wyjaśniła, że użyteczność publiczną należy rozumieć jako funkcję zaspokajania zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia przy ich użyciu usług powszechnie dostępnych. Natomiast pojęcie urządzeń i obiektów, zdaniem skarżącego, oznacza przedmioty służące do zaspokajania zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia przy ich użyciu usług powszechnie dostępnych, na tyle wyodrębnione w sensie fizycznych jak i w nazewnictwie, że istnieje możliwość objęcia ich regułami i zasadami postępowania właściwymi tylko dla nich. Wojewoda podkreślił, że takie rozumienie obiektów i urządzeń użyteczności publicznej ukazuje jako cechę dominującą ich funkcjonalność z punktu widzenia możliwości świadczenia usług użyteczności publicznej. Rzutuje to na uprawnienie rady gminy, która na mocy omawianego przepisu określa opłaty za usługi o charakterze użyteczności publicznej, świadczone przy użyciu tych urządzeń, czy obiektów. Skarżący podał, że wyodrębnić należy dwie możliwości korzystania z obiektu, będącego nieruchomością gminną, które podlegają odrębnym reżimom pobierania opłat. Pierwsza, w oparciu o przepisy u.g.k., polega na korzystaniu z obiektu, poprzez pobieranie usług o charakterze użyteczności publicznej, świadczonych przy użyciu tego obiektu, za których skorzystanie opłatę ustala rada gminy. Druga natomiast polega na innym korzystaniu z obiektu, odbiegającym od jego głównego przeznaczenia, niezwiązanym z pobieraniem usług o charakterze użyteczności publicznej, najczęściej o charakterze komercyjnym, ustalenie więc opłaty za korzystanie z obiektu odbywa się na zasadach określonych w u.g.n. Uwzględniając powyższe rozważania skarżący ocenił, iż nie stanowią gminnych obiektów lub urządzeń użyteczności publicznej wymienione w załączniku nr 1 do badanej uchwały następujące przedmioty najmu lub dzierżawy: klasy (poz. 1), pomieszczenia biurowe (poz. 2), korytarz (poz. 8), powierzchnia pod automaty (poz. 10), powierzchnia reklamowa (poz. 11), teren wokół szkoły (poz. 14), stołówka szkolna (poz. 15), oraz wymienione w załączniku nr 2 do badanej uchwały: klasy (poz. 1), pomieszczenia biurowe (poz. 2), stołówka szkolna (poz. 5), korytarz (poz. 7), teren wokół szkoły (poz. 10). Strona wyjaśniła, że przedmiotom tym nie sposób przyznać funkcję zaspokajania zbiorowych potrzeb ludności, przy ich użyciu nie są świadczone usługi użyteczności publicznej, a co do korytarza, powierzchni pod automaty, dodatkowo nie można przypisać im opisanej powyżej cechy odrębności fizycznej. W rezultacie regulowanie zarządzeniem nr [...] stawek czynszu (opłat) za korzystanie z wymienionych obiektów, nie mieści się w zakresie delegacji wynikającej z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.s.g., co należy poczytywać jako istotne naruszenie tego przepisu. Wojewoda wskazał, że regulowanie opłat za korzystanie z tych obiektów, stanowiących część nieruchomości niezwiązanej ze świadczeniem usług o charakterze użyteczności publicznej, powinno się odbyć na zasadach wynikających z przepisów traktujących o gospodarowaniu nieruchomościami gminnymi. W odniesieniu natomiast do pozostałych, wymienionych w zarządzeniu pomieszczeń, z ich korzystaniem wiąże się świadczenie usług ukierunkowanych na zaspokajanie zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej w dziedzinie sportu, nauki , kultury, podlegają one zatem regulacji wynikającej z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Dalej Wojewoda za konieczne uznał rozważenie kwestii uprawnienia Burmistrza do określania stawki opłat czynszowych w kontekście instytucji trwałego zarządu obiektów niemających charakteru użyteczności publicznej. Skarżący za bezsporne uznał oddanie pomieszczeń i powierzchni wymienionych w zarządzeniu Burmistrza nr [...] jednostkom oświatowym gminy w trwały zarząd. Wyjaśnił przy tym, że trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną. Zgodnie z art. 43 ust. 2 u.s.g. jednostka organizacyjna ma prawo korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, a w szczególności do korzystania z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania, a także oddania nieruchomości lub części w najem. Nieposiadające osobowości prawnej jednostki organizacyjne gminy, sprawujące trwały zarząd, działają w istocie jak organy osoby prawnej, którą jest gmina. Mają one kompetencje określone przez ustawodawcę w bezwzględnie obowiązujących przepisach o trwałym zarządzie (art. 47 i nast. ustawy), obejmujące prawo do zawierania umów najmu, dzierżawy i użyczenia gruntów oddanych im w trwały zarząd. Strona skarżąca powołując się na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 9 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 730/11 podniosła, że trwałego zarządu nie można traktować jako prawa na rzeczy cudzej, a w szczególności nie stanowi on ograniczonego prawa rzeczowego, które w określonym zakresie obejmuje możliwość korzystania z rzeczy przez jej właściciela czy użytkownika wieczystego. Wojewoda podsumował zatem, że oddanie jednostce organizacyjnej w trwały zarząd nieruchomości stanowiącej własność lub przedmiot użytkowania wieczystego jednostki samorządu terytorialnego ogranicza organom gminy ich uprawnienia właścicielskie lub wynikające z użytkowania wieczystego. Organy te z chwilą oddania nieruchomości w trwały zarząd pozbawione zostają faktycznego władztwa nad nią mimo, że nieruchomości te pozostają w zasobie jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie uprawnienie do ustalenia stawek opłat czynszowych czy dzierżawnych przysługuje wyłącznie trwałemu zarządcy, nie zaś Burmistrzowi. Ograniczenie swobody trwałego zarządcy do ustalania stawek czynszowych może jedynie nastąpić w drodze uchwały Rady Miejskiej wydanej na podstawie art. 43 ust. 6 u.g.n., poprzez określenie dolnych, bądź górnych stawek opłat czynszowych, do których stosowania zobowiązany będzie trwały zarządca. Jednocześnie Wojewoda zaznaczył, iż ustalone w pkt 12 załącznika nr 1 do zarządzenia nr [...] stawki czynszu gminnego lokalu mieszkalnego nie podlegają regulacji wynikającej z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Stwierdził, że w tym zakresie zastosowanie ma ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz. U. 2020 r. poz. 611), której przepisy regulują zasady i formy ochrony praw lokatorów oraz zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Z kolei zgodnie z art. 8 pkt 1 ww. ustawy, jeżeli właścicielem (lokalu) jest jednostka samorządu terytorialnego, stawki czynszu, o których mowa w art. 7, ustala organ wykonawczy tej jednostki; w przypadku gminy - zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o umorzenie postępowania, względnie o oddalenie skargi. Uzasadniając swoje stanowisko organ podkreślił, że zakwestionowane przez stronę zarządzenie z uwagi na regulowaną materię stanowi akt prawa miejscowego, który wymaga publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa. Zauważył przy tym, że zarówno zarządzenie nr [...] jak i zarządzenie nr [...] nie zostały opublikowane w powyższym Dzienniku Urzędowym, co oznacza, iż nigdy nie zaczęły obowiązywać. Zdaniem organu świadczy to o bezprzedmiotowości postępowania, a tym samym o konieczności jego umorzenia. Burmistrz jako przyczynę braku publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa wskazał zaniechanie pracownika. Organ w uzasadnieniu udzielonej odpowiedzi odniósł się również do zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą podnosząc, że twierdzenia skarżącego są nieuprawnione, a ich uwzględnienie powodowałoby utratę możliwości wykonywania uprawnień z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w stosunku do obiektów użyteczności publicznej. Wskazał, iż ustalenie cen i opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym oddanych w trwały zarząd jest uprawnieniem właściwego organu stanowiącego, względnie organu wykonawczego i fakt wprowadzenia takiej regulacji nie powoduje naruszenia art. 43 ust. 1, 2 i 6 u.g.n. Organ zaznaczył, że wbrew twierdzeniom Wojewody trwały zarząd nie przyznaje uprawnionemu nieograniczonego prawa decydowania o nieruchomości, bowiem ustawodawca choćby w art. 43 ust. 2 pkt 3 u.g.n. wprowadził ograniczenie w możliwości swobodnego oddawania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę czy użyczenie (obowiązek zawiadomienia, względnie uzyskania zgody). Następnie Burmistrz zakwestionował stanowisko skarżącego odnośnie braku upoważnienia do ustalania wysokości cen i opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, bowiem uprawnienie do ww. czynności organ uzyskał na podstawie § 1 uchwały nr XXI/156/2020 Rady Miejskiej z 17 czerwca 2020 r. w sprawie upoważnienia Burmistrza do ustalania wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Wyjaśnił także, że pojęcie obiektów i urządzeń użyteczności publicznej należy interpretować jako wszelkie rzeczy w znaczeniu cywilnoprawnym (ruchomości jak i nieruchomości), których właścicielem jest dana jednostka samorządu terytorialnego. Są to w szczególności obiekty budowlane oraz budowle i inne urządzenia służące do bieżącego i nieprzerwanego zaspokajania zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Organ z uwagi na brak definicji obiektów i urządzeń użyteczności publicznej w u.g.k. odwołał się do definicji budynku użyteczności publicznej sformułowanej w § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie potwierdzając iż teren ogólnodostępny wokół budynku użyteczności publicznej stanowi obiekt użyteczności publicznej służący wszystkim odwiedzającym taki budynek, jak również korzystającym bezpośrednio i wyłącznie z takiego terenu. Organ podkreślił, iż wbrew twierdzeniom skarżącego klasa (wymieniona w załączniku nr 1 poz. 1 oraz załączniku nr 2 poz. 1) stanowi jako część budynku użyteczności publicznej, obiekt w stosunku do którego na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. może zostać ustalona cena i opłata. Przez klasę bowiem, zgodnie z definicją zawartą w słowniku języka polskiego, rozumieć należy szkolną salę, służącą zaspokajaniu potrzeb w zakresie nauki, kształcenia. Podobnie jak powyżej, pomieszczenia biurowe, korytarze, stołówki szkolne i mieszkanie (wymienione w załączniku nr 1 poz. 2, 5,12 115 oraz załączniku nr 2 poz. 2, 5) w placówce oświatowej jako część budynku użyteczności publicznej, stanowią obiekt w stosunku do którego na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. może zostać ustalona cena i opłata. Burmistrz zwrócił uwagę, że każde z ww. pomieszczeń jest wydzielone i służy realizacji celów użyteczności publicznej. Fakt, że do określonej części budynku, a nawet niekiedy do ich całości możliwy jest wstęp tylko pracowników lub dla osób wezwanych/zaproszonych, nie może przesądzać o tym, czy jest to budynek użyteczności publicznej. O tym przesądza funkcja, charakter prowadzonej działalności w tym budynku tj. realizowane usługi na rzecz zaspokajania określonych potrzeb społecznych, a nie fakt, kto do pomieszczeń tego budynku ma dostęp. Dodatkowo wbrew twierdzeniom skarżącego i podniesionej przez niego argumentacji art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie daje podstaw do ustalenia opłat za umieszczanie reklam na wszystkich budynkach, budowlach i terenach stanowiących własność gminy, ale jedynie na obiektach i urządzeniach użyteczności publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednak nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność. W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zwłaszcza gdy podjęty akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Skarga została wniesiona przez Wojewodę na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej pozostawało zarządzenie Burmistrza nr [...] z dnia [...] listopada 2021 r. w sprawie ustalenia wysokości cen i opłat za korzystanie z infrastruktury sportowej, pomieszczeń i sprzętu w placówkach oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina w brzmieniu nadanym przez zarządzenie ww. organu nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. o zmianie zarządzenia w sprawie ustalenia wysokości cen i opłat za korzystanie z infrastruktury sportowej, pomieszczeń i sprzętu w placówkach oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek (art. 4 ust. 2 u.g.k.). Rada Miejska na podstawie art. 4 ust. 2 u.g.k. uchwałą nr XXI /156/2020 z dnia 17 czerwca 2020 r. upoważniła Burmistrza do ustalania wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności istotne jest ustalenie charakteru zaskarżonego zarządzenia. Należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność, co do zakwalifikowania aktów regulujących wysokość cen i opłat za świadczenie usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej do kategorii aktów prawa miejscowego. Zgodnie z jedną linią orzeczniczą tego rodzaju akty nie stanowią aktów prawa miejscowego, a akty o charakterze kierownictwa wewnętrznego (por. wyrok NSA z 20 października 2005 r., II OSK 138/05; wyrok NSA z 24 lutego 2010 r., II GSK 1103/08; wyrok NSA z 6 kwietnia 2006 r., II OSK 19/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA), W opozycji do powyższego twierdzenia pozostaje drugi nurt orzeczniczy, zgodnie z którym regulacje te stanowią akty o charakterze prawa miejscowego. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym za akt prawa miejscowego przyjmuje się taki akt normatywny, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji (por. wyrok NSA z 20 września 2018 r., II OSK 2353/16, wyrok NSA z 19 czerwca 2019 r., II OSK 2048/17, CBOSA). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela to drugie stanowisko. Wskazuje się bowiem zasadnie, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowi lex specialis względem przepisów zawartych w u.s.g. Przepis ten zawiera normę prawną upoważniającą organ stanowiący samorządu terytorialnego do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zawiera wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego. Wynika to z konstrukcji normy prawnej, która na równi z umocowaniem zawartym w przepisach szczególnych stawia umocowanie zawartej w tej normie. Umocowanie do wydania w określonym w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. przedmiocie jest ograniczone regulacją w przepisach szczególnych. Również charakter prawny aktu prawa miejscowego wynika z mocy wiążącej regulacji uchwały. Uchwałą tą związany jest każdy usługobiorca, który obowiązany jest w wysokości określonej w uchwale ponosić opłaty za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Akty te mają bowiem charakter powszechnie obowiązujący, a ich adresatem, na którego nakładają określone obowiązki, nie jest sama administracja, lecz wszystkie podmioty prawa, zewnętrzne wobec administracji. Nadto skoro rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie ustalenia wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego uchwala akt prawa miejscowego, to także i zarządzenie organu wykonawczego wydane na skutek dalszego delegowania tej kompetencji przez radę gminy jest aktem prawa miejscowego (vide: wyroki NSA z dnia: 26 listopada 2013 r., I OSK 1901/13, 16 stycznia 2018 r., II OSK 2868/17, 19 czerwca 2018 r., II OSK 1909/16, 19 czerwca 2019 r., II OSK 2048/17, 27 stycznia 2021 r., I GSK 1533/20, CBOSA). Zdaniem Sądu z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przypadku analizowanego zarządzenia. Zaznaczyć trzeba, że kwalifikacja danego aktu jako prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Przesądzające znaczenie dla tej kwalifikacji ma charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów oraz ustalenie, kto jest adresatem norm postępowania, wynikających z danego aktu. Adresaci norm zawartych w zarządzeniu nie są imiennie oznaczeni, lecz ujęci w sposób generalny. Zarządzenie zawiera normy abstrakcyjne regulujące powtarzalne (a nie jednorazowe) czynności związane z obowiązkiem uiszczania opłat za korzystanie z infrastruktury sportowej, pomieszczeń i sprzętu w placówkach oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina. Wymienione cechy przemawiają za uznaniem zaskarżonego zarządzenia za akt prawa miejscowego, którego obowiązywanie - w świetle art. 88 Konstytucji RP - zależy od jego ogłoszenia. Po myśli tego przepisu, warunkiem wejścia w życie aktów normatywnych, w tym aktów prawa miejscowego, jest ich ogłoszenie (ust. 1), zaś zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa (ust. 2). Zgodnie z art. 42 ustawy z o samorządzie gminnym, zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2020 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461 ze zm.). Według art. 13 pkt 2 tej ostatniej ustawy, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Z kolei art. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów stanowi, że akty normatywne ogłasza się niezwłocznie. W konsekwencji przyjęcie, że zaskarżone zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego wywołuje konieczność ogłoszenia takiego zarządzenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 42 u.s.g.). Należy zatem stwierdzić, że zarządzenie, o ile jest aktem prawa miejscowego, które nie zostało przekazane do publikacji zgodnie z obowiązującymi przepisami, jest w całości nieważne (por. wyroki NSA z dnia: 19 czerwca 2018 r., II OSK 1909/16, 19 czerwca 2019 r., II OSK 2048/17, 27 stycznia 2021 r., I GSK 1533/20, wyrok WSA w Opolu z dnia 25 lutego 2020 r., II SA/Op 442/19, CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania na kanwę niniejszej sprawy należy wskazać, że w niniejszej sprawie, pomimo, że § 2 zarządzenia Burmistrza z dnia [...] listopada 2021 r. i § 2 zarządzenia tegoż organu z [...] grudnia 2021 r. stanowi, że zarządzenie wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa, ww. zarządzenia nie zostały przez organ przekazane do publikacji. Niedochowanie wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, stanowiącego przy tym warunek jego wejścia w życie, świadczy - zdaniem Sądu - o istotnym naruszeniu norm konstytucyjnych (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP) oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 42 u.s.g., co w konsekwencji skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności kontrolowanego zarządzenia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Taka sytuacja czyni zbędną merytoryczną ocenę zarzutów skargi. Nie można również uznać, że postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe. W orzecznictwie wskazuje się, że nawet w przypadku opublikowania zarządzenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym po wniesieniu skargi do sądu, nie oznacza, że postępowanie w sprawie, w której wniesiono o stwierdzenie nieważności, było bezprzedmiotowe. Zaskarżone zarządzenie – mimo braku publikacji -– mogło bowiem wywołać skutki w stosunku do swoich adresatów. Przez stwierdzenie nieważności aktu następuje jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą wsteczną - ex tunc, co powoduje, że akt nie wywołuje skutków prawnych od chwili jego podjęcia. W związku z tym opublikowanie zarządzenia nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny może stwierdzić nieważność aktu prawa miejscowego, co powoduje, że od samego początku zaskarżony akt nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2021 r., I GSK 1533/20, CBOSA). W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). ----------------------- # 2