II SA/Go 15/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku A.A. o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty z dnia [...] r., Nr [...] w sprawie ze skargi A.A. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego postanawia odmówić wstrzymania wykonania decyzji Starosty z dnia [...] r., Nr [...] o pozwoleniu na rozbiórkę budynku gospodarczego. Decyzją z dnia [...] września 2016 r. Nr [...] Starosta udzielił Gminie pozwolenia na rozbiórkę budynku gospodarczego – usytuowanego na terenie działki nr [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A.A. wnosząc o jej uchylenie w całości i orzeczenie o braku możliwości dokonania rozbiórki w/w obiektu, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Odwołująca podała, iż od dnia [...] sierpnia 1978 r., na podstawie zgody Dyrekcji Zbiorczej Szkoły Gminnej (znak: [...]), do chwili obecnej, użytkuje grunt (wraz z mężem), na którym zlokalizowany jest przedmiotowy budynek gospodarczy, korzystając z niego jako z magazynu. Z powyższych względów zdaniem odwołującej do orzeczenia o rozbiórce w/w budynku gospodarczego organ obowiązany był uzyskać jej zgodę. Decyzją z dnia [...] listopada 2016r. znak [...] Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze, stwierdzając w świetle treści art. 28 kpa oraz art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 7, 12 i 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej jako P.b.), iż odwołująca nie może zostać uznana za stronę przedmiotowego postępowania, gdyż nie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym czy też zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu objętego wnioskiem o pozwolenie na rozbiórkę. Organ wskazał, iż odwołująca swoje prawo wywodzi z faktu korzystania z obiektu objętego rozbiórką. Organ wskazał, iż z pisma, na które powołała się odwołująca wynika, iż szkoła wyraziła jedynie zgodę na wykorzystywanie stodoły szkolnej na składowanie płodów rolnych zebranych z działki nauczycielskiej, poza tym pismo to dotyczy męża odwołującej. Organ podkreślił, iż jedynym właścicielem obiektu jest Gmina, a odwołująca się jest współwłaścicielem sąsiedniej nieruchomości – dz. Nr [...]. Jednocześnie organ stwierdził, iż w świetle przepisów prawa oraz orzecznictwa jednoznacznie wynika, iż inwestor nie musi legitymować się zgodą właściciela sąsiedniej nieruchomości, ażeby uzyskać pozwolenie na rozbiórkę obiektu. Na powyższą decyzję A.A. (reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W treści skargi skarżąca zwróciła się do organu oraz do Sądu o wstrzymanie wykonania decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję tj. decyzji Starosty z dnia [...] września 2016 r. znak: [...], ze względu na fakt, iż wykonanie przedmiotowej decyzji powoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącej znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu wniosku skarżąca podała, iż wstrzymanie to zapewni skarżącej ochronę – choćby tymczasową – przed następstwem wadliwych decyzji organów administracyjnych, których wykonanie wyrządzi skarżącej znaczną szkodę oraz spowoduje trudne do odwrócenia skutki. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, nie odnosząc się do złożonego przez skarżącą wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji Starosty z dnia [...] września 2016 r. nr [...] nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej jako p.p.s.a.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W tym zakresie wyjątek od w/w zasady ustanawia treść art. 61 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którą po przekazaniu sądowi skargi Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, w wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (...). Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Przedmiot wniosku o wstrzymanie wykonania w przedmiotowej sprawie stanowi nie zaskarżona decyzja Wojewody z dnia [...] listopada 2016 r. umarzająca postępowanie odwoławcze, a decyzją ją poprzedzająca czyli decyzja Starosty z dnia [...] września 2016 r. Nr [...] o pozwoleniu na rozbiórkę budynku gospodarczego. W pierwszej kolejności należało zatem dokonać oceny czy dopuszczalne jest rozpoznanie przez Sąd wniosku o wstrzymanie wykonania dotyczącego decyzji organu I instancji, będącej decyzją o charakterze merytorycznym, w przeciwieństwie do decyzji zaskarżonej organu II instancji, która stanowi rozstrzygnięcie o charakterze procesowym (formalnym). Treść cyt. przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. w zdaniu trzecim sugeruje, iż orzekanie przez Sąd w przedmiocie wstrzymania wykonania dotyczy nie tylko aktu zaskarżonego, ale też aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Zwrot "w granicach tej samej sprawy" należy interpretować na tle art. 3 § 2 p.p.s.a. (przedmiot kontroli sądowej), a także art. 134 i 135 p.p.s.a. (zakres kontroli sądowej). W związku z tym, normą z art. 61 § 3 p.p.s.a. objęte będą zarówno akty wydane w pierwszej instancji, jak i np. akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zwrot "w granicach tej samej sprawy", użyty w art. 61 p.p.s.a., dotyczy sprawy w ujęciu materialnym, w związku z czym o postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będą sprawy wykazujące tożsamość podmiotową i przedmiotową. Sytuacja taka występuje wówczas, gdy akty lub czynności dotyczą tych samych podmiotów, identycznego przedmiotu, stanu faktycznego oraz podstawy prawnej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt II GZ 246/10 LEX nr 743040; z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt II OZ 689/09 LEX nr 1110357; z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II FZ 441/12 LEX nr 1170772). W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że powyższy warunek dopuszczalności rozstrzygania o wstrzymaniu wykonania decyzji Starosty z dnia [...] września 2016 r. jest spełniony. Wniosek złożony przez skarżącą został złożony w ramach postępowania odwoławczego dotyczącego decyzji Starosty z dnia [...] września 2016 r. o pozwoleniu na rozbiórkę budynku gospodarczego. Organ wojewódzki umorzył postepowanie odwoławcze uznając, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w tym postepowaniu, co oznacza, że organ nie odniósł się do meritum odwołania. Z uwagi jednak na to, że decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego przesądza o możności dochodzenia przez podmiot prawny obrony lub ochrony jego praw podmiotowych uznać należy, że mamy do czynienia z rozstrzygnięciem o charakterze prawnomaterialnym. Z tego względu zdaniem Sądu nie jest to postępowanie o jednoznacznie innym charakterze niż samo postępowanie w sprawie pozwolenia na rozbiórkę. Poza tym przedmiot postępowania (będące przedmiotem odwołania a także wniosku o wstrzymanie wykonania) jest tożsamy: decyzja Starosty z dnia [...] września 2016 r. Nr [...]. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż decyzja Starosty z dnia [...] września 2016 r. może być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania w niniejszym postępowaniu. Podobne stanowisko w zbliżonych okolicznościach sądy wyraziły w postanowieniach: WSA w Warszawie z dnia 14 września 2016 r., VII SA/Wa 1135/16, WSA w Krakowie z dnia 8 lipca 2013 r., II SA/Kr 687/13, WSA w Szczecinie z dnia 23 kwietnia 2015 r., II SA/Sz 207/15, WSA w Poznaniu z dnia 15 października 2015 r., II SA/Po 520/15. Sąd nie podzielił natomiast w tym zakresie prezentowanej w orzecznictwie odmiennej oceny, wskazującej na brak tożsamości przedmiotowej w sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji (z uwagi na brak przymiotu strony podmiotu odwołującego) o charakterze merytorycznym (np. pozwolenie na rozbiórkę, pozwolenie na budowę itp.), która to ocena prowadziła do odmowy objęcia wstrzymaniem wykonania w toku postępowania sądowoadministracyjnego decyzji organu I instancji (por. postanowienia: WSA w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2014 r., II SA/Po 926/14, WSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2016 r., VI SA/Wa 497/15, NSA z dnia 26 października 2016 r., II OZ 1231/16). Przechodząc do oceny wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty z dnia [...] września 2016r. o pozwoleniu na rozbiórkę budynku gospodarczego podkreślić należy na wstępie, iż na tym etapie Sąd nie bada zasadności skargi czy też zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania aktu stanowi jedynie postępowanie o charakterze wpadkowym, które jest prowadzone w ściśle określonych granicach wyznaczonych treścią cyt. art. 61 § 3 p.p.s.a. Mając na uwadze, iż przedmiotem wstrzymania wykonania aktu lub czynności mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania, stwierdzić należy, iż zaskarżony decyzja w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę niewątpliwe podlega wykonaniu i możliwym jest orzeczenie w stosunku do niego wstrzymania wykonania. Rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania aktu na podstawie cyt. art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych. Instytucja wstrzymania wykonania aktu ma charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Użycie przez ustawodawcę w art. 61 § 3 p.p.s.a. zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. W postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "znaczna szkoda" to taka, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Zaś trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie WSA w Białymstoku z 3 sierpnia 2006 r., II SA/Bk 352/06, www.nsa.gov.pl). Interpretacja art. 61 § 3 p.p.s.a. nasuwa wniosek, iż strona skarżąca zgłaszając wniosek o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności winna wykazać istnienie prawdopodobieństwa doznania znacznej szkody lub wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków jej wykonania. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie aktu jest w stosunku do wnioskodawcy zasadne. Natomiast obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny wskazanych przez stronę skarżącą okoliczności. W postanowieniach z dnia 14 stycznia 2015 r., II OZ 1399/14 oraz z dnia 3 kwietnia 2014 r., I FZ 64/14 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż jeżeli we wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności strona nie wykaże okoliczności uzasadniających stwierdzenie, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać za brak formalny wniosku, lecz za brak przesłanek ochrony tymczasowej przez sąd uzasadniający oddalenie wniosku. Pogląd ten Sąd orzekający w pełni podziela. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, iż skarżąca reprezentowana w postępowaniu przez profesjonalnego pełnomocnika, nie uprawdopodobniła niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wykonania decyzji Starosty z dnia [...] września 2016 r. Skarżąca uzasadniając wniosek o wstrzymanie w/w decyzji wskazała, iż wstrzymanie to zapewni jej ochronę przed następstwem wadliwych decyzji organów administracyjnych, których wykonanie wyrządzi jej znaczną szkodę oraz spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Jednocześnie skarżąca nie wskazała na żadne konkretne okoliczności, konkretne niebezpieczeństwo lub szkodę grożące skarżącej z tytułu wykonania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę budynku gospodarczego na nieruchomości sąsiedniej. Z okoliczności sprawy wynika, iż skarżąca w objętym rozbiórką budynku gospodarczym składuje swoje rzeczy, budynek ten pełni dla niej rolę magazynu. Zatem rozbiórka w/w obiektu związana jest dla skarżącej wyłącznie z koniecznością opróżnienia w/w obiektu i przeniesienia składowanych w nim rzeczy w inne miejsce. Powyższe okoliczności nie wskazują, aby z tego tytułu skarżącej groziła znaczna szkoda lub niebezpieczeństwo trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca nie wykazała prawdopodobieństwa wystąpienia innych niebezpieczeństw. Podkreślić należy, iż wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego jest rozwiązaniem wyjątkowym i tymczasowym. Należy zatem posługiwać się nim szczególnie ostrożnie i tylko wówczas, gdy nie ma wątpliwości co do zasadności stosowania takiego środka. Tymczasem analiza wniosku skarżącej oraz okoliczności faktycznych prowadzi do wniosku, że takie wątpliwości co do zasadności wstrzymania wykonalności decyzji Starosty z dnia [...] września 2016 r. nie zostały usunięte. Mając na uwadze, iż skarżąca nie wykazała spełnienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji Starosty wniosek skarżącej, zawarty w skardze nie zasługiwał na uwzględnienie. Wobec powyższego w oparciu o treść art. 61 § 3 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.