II SA/Go 150/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant referent Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi A.R. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Go 445/11 z żądaniem wymierzenia grzywny oddala skargę. Pismem z dnia [...] stycznia 2013r. A.R. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. ze skargą na bezczynność komendanta Powiatowego Policji po wyroku tegoż Sądu z dnia 21 lipca 2011 r. w sprawie II SA/Go 445/11, którym uchylone zostały: decyzja Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] kwietnia 2011r. nr [...], o odmowie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2011 oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Komendanta Wojewódzki Policji z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]. Wynikający z akt administracyjnych stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: Wyrokiem z dnia 21 lipca 2011r. w sprawie II SA/Go 445/11 WSA w Gorzowie Wlkp. uchylił, utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji decyzję, Komendanta Wojewódzki Policji z dnia [...] maja 2011r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], o odmowie wypłaty skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2011. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż wyrokiem z dnia 29 grudnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Go 858/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. stwierdził, że organ powinien dokonać czynności materialno-technicznych ustalenia wysokości świadczenia oraz wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, ewentualnie - gdyby organ uznał, że żądanie skarżącego o wypłatę równoważnika nie może być spełnione - winien załatwić sprawę tego żądania przez wydanie decyzji administracyjnej stosownie do art. 104 § 1 lub art. 105 § 1 w zw. z art. 61 § 1 Kpa Sąd stwierdził, że ponownie rozpatrując sprawę zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji dokonał wykładni przepisów prawa materialnego w sposób sprzeczny z poglądem wyrażonym w wyroku z dnia 29 grudnia 2010 r. Sąd zaznaczył, że czym innym jest wyeliminowanie samego źródła uprawnień, a czym innym dokonanie oceny mocy obowiązującej orzeczenia konkretyzującego przyznane uprawnienie. Skoro decyzją z dnia [...] czerwca 2004r. przyznano skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego bezterminowo, a decyzja ta dotychczas nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, to korzysta ona z domniemania prawidłowości i trwałości, kształtując stosunek administracyjnoprawny i wynikające z niego uprawnienie do wypłaty świadczenia. Wywołuje zatem skutki prawne do czasu wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu skoro decyzja administracyjna z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] przyznająca A.R. uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nadal funkcjonuje w obrocie prawnym, to wywołuje skutek prawny w postaci prawa do otrzymywania go na zasadach w niej określonych. Złożona od tego orzeczenia skarga kasacyjna Komendanta Wojewódzkiego Policji została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 marca 2012 r. w sprawie I OSK 1755/11. Z tą też datą wyrok WSA z dnia 21 lipca 2011 r. stał się prawomocny. Odpis prawomocnego orzeczenia WSA w Gorzowie Wlkp. wraz z aktami administracyjnymi doręczony został Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w dniu [...] kwietnia 2012r. Przekazał on akta sprawy wraz z prawomocnym orzeczeniem WSA Komendantowi Powiatowemu w dniu [...] maja 2012 r. Pismem z tego samego dnia organ ten poinformował skarżącego o toczącym się postępowaniu z jego wniosku z dnia [...] marca 2009 r. Pismem z dnia [...] maja 2012 r. Komendant Wojewódzki Policji zawiadomił A.R. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z [...] czerwca 2004 r. w sprawie przyznania mu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. W związku z wszczęciem tego postępowania, postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. Komendant Powiatowy Policji zawiesił postępowanie w sprawie wypłaty równoważnika. Po rozpoznaniu zażalenia strony, postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Komendanta Wojewódzkiego z dnia [...] czerwca 2012 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji, stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 2004r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2012 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. Komendant Powiatowy Policji podjął zawieszone postępowanie, a pismem z dnia [...] września 2012 r. zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania administracyjnego. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2012 r. Komendant Powiatowy Policji orzekł o odmowie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu za lata 2006-2012. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] listopada 2012 r. Decyzja ostateczna Komendanta Wojewódzkiego Policji nie została przez stronę zaskarżona skargą do sądu administracyjnego. Pismem z dnia [...] grudnia 2012r. A.R. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji z wezwaniem do wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. W piśmie tym strona, przywołując obszernie treść uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Go 445/11, wskazywała na – bezprawne jej zdaniem - zaprzestanie wypłacania równoważnika. Zdaniem strony, skoro decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. przyznano jej prawo do równoważnika, a decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, to korzysta z domniemania prawidłowości i stanowić powinna podstawę do wypłaty stronie równoważnika. Organ w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. poinformował stronę, iż Komendant Powiatowy przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie zainicjowanej wnioskiem z dnia [...] marca 2009 r. i zakończył je zgodnie z wyrokami sądów administracyjnych wydaniem decyzji z dnia [...] września 2012 r., utrzymanej w mocy decyzją organu wyższego stopnia z dnia [...] listopada 2012 r. Wobec powyższego organ uznał wezwanie skarżącego za bezzasadne. W powołanej na wstępie skardze na bezczynność Komendanta Powiatowego po wyroku Sądu z dnia 21 lipca 2011 r. w sprawie II SA/Go 445/11, A.R. domagał się nakazania Komendantowi Powiatowemu natychmiastowego przystąpienia do realizacji wskazanego orzeczenia poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej wypłaty równoważnika za lata 2006 - 2012, określenia organowi terminu wykonania wyroku oraz wymierzenia mu prawem przewidzianej grzywny. W uzasadnieniu skargi skarżący wywodził, iż wyrok Sądu w sprawie II SA/Go 445/11 utwierdził go w przekonaniu, że nowelizacja rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wprowadzona w dniu 1 stycznia 2006 r., nie odebrała mu uprawnień do przedmiotowego równoważnika przyznanego decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Zdaniem skarżącego, po wydaniu wyroku w sprawie II SA/Go 445/11, utrzymanego w mocy wyrokiem NSA, Komendant Powiatowy jest zobligowany do wypłaty mu zaległych równoważników. Skarżący podnosił, iż decyzja z [...] czerwca 2004r. została wyeliminowana z obrotu prawnego dopiero w sierpniu 2012r., a jego roszczenia sięgają jeszcze roku 2006. Zatem za lata 2006 - 2012 równoważnik powinien zostać mu wypłacony, co wynika - jego zdaniem - z wyroku w sprawie II SA/Go445/11. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wskazując na brak wyczerpania przez skarżącego środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, tj. wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia. W ocenie organu brak jest podstaw do zarzucenia mu bezczynności, zważywszy na kolejno na podjęte po wyroku w sprawie II SA/Go 445/11 czynności i wydanie decyzji o odmowie wypłaty równoważnika z dnia [...] września 2012 r. na skutek ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej równoważnik. W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2013r. A.R., odnosząc się do udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę, podtrzymał ją w całości. Za niezrozumiałe uznał skarżący odmowę wypłaty równoważnika pomimo treści uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Go 445/11. Skarżący podał, iż decyzję w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i oczekuje na rozpoznanie skargi. Skarżący zwrócił też uwagę, iż w decyzji Komendanta Głównego brak jest wskazania od kiedy skutkuje wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji przyznającej równoważnik, a w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że przepis nie obowiązuje wstecz. Wątpliwości w tym zakresie, zdaniem skarżącego usunąć może zwrócenie się z pytaniem prawnym do Sądu Najwyższego. W ocenie strony, do momentu wyeliminowania z obrotu decyzji z 2004 r. była ona aktem obowiązującym, wobec czego równoważnik pieniężny, którego dochodzi za lata 2006 - 2012 r., stanowi świadczenie, które winno zostać jej wypłacone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga podlegała oddaleniu jako niezasadna. Podstawą prawną wniesienia skargi na bezczynność organu po wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego pozostaje przepis art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity - Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej jako: ppsa). Zgodnie z powołanym przepisem w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny ( § 1). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2). Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (§ 3). Osobie, która poniosła szkodę wskutek niewykonania orzeczenia sądu, służy roszczenie o odszkodowanie na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym (§ 4). Odszkodowanie, o którym mowa w § 4, przysługuje od organu, który nie wykonał orzeczenia sądu. Jeżeli organ w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia wniosku o odszkodowanie nie wypłacił odszkodowania, uprawniony podmiot może wnieść powództwo do sądu powszechnego (§ 5). Grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (§ 6). W świetle powołanego przepisu wymogiem formalnym wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej po wydaniu wyroku uchylającego akt administracyjny - warunkującym rozpoznanie jej zasadności przez sąd administracyjny - jest uprzednie dokonanie przez skarżącego pisemnego wezwania właściwego organu do wykonania wyroku. Wbrew stanowisku Komendanta Powiatowego Policji, wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, brak było w okolicznościach sprawy podstaw do odrzucenia skargi z uwagi niespełnienie przez A.R. wymogu formalnego, który musi poprzedzać jej skuteczne złożenie. Jak już wskazano wymogiem takim nie jest – wbrew stanowisku organu – uprzednie wniesienie przez stronę zażalenia do organu wyższego stopnia, ale uprzednie wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku. Zważywszy na treść wyroku z dnia 21 lipca 2011 r. w sprawie II SA/Go 445/11 WSA w Gorzowie Wlkp., uchylającego zarówno utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, decyzję Komendanta Wojewódzki Policji z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] jak i, poprzedzającą ją, decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] kwietnia 2011r. nr [...], o odmowie wypłaty skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2011, organem zobowiązanym do wykonania wyroku pozostawał Komendant Powiatowy Policji. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy do tego właśnie organu, pismem z dnia [...] grudnia 2012r. A.R. zwrócił się z wezwaniem do wypłaty równoważnika. Tym samym należało uznać, iż skarżący prawidłowo i we właściwych terminie wezwał właściwy organ do wykonania wyroku. Nastąpiło to bowiem po doręczeniu temu organowi odpisu wyroku ze stwierdzeniem prawomocności i aktami administracyjnymi, a przed wniesieniem skargi do Sądu. Tym samym należało uznać, iż wymóg formalny wniesienia skargi na bezczynność po wydaniu wyroku, określony w art. 154 § 1 ppsa, został przez skarżącego spełniony. Zaznaczenia przy tym wymaga, iż dla kwalifikacji pisma skarżącego z dnia [...] grudnia 2012 r., jako poprzedzającego złożenie skargi wezwania organu do wykonania wyroku, znaczenie ma subiektywny sposób rozumienia przez skarżącego wyroku z dnia 21 lipca 2011 r. w sprawie II SA/Go 445/11 WSA w Gorzowie Wlkp. jako wyroku obligującego organ do wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Skoro bowiem skarżący – jak to wynika z jego stanowiska prezentowanego w skardze i pismach procesowych - rozumiał wyrok z dnia 21 lipca 2011 r. jako zobowiązujący organ do podjęcia czynności materialno-technicznej wypłaty ekwiwalentu, to wezwanie organu do wykonania wyroku sformułował jako wezwanie do zapłaty tegoż świadczenia. Odnosząc się zatem już do kwestii zasadności skargi A.R. wyjaśnić należy, że przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. Niewykonanie wyroku ma więc miejsce zarówno wtedy, gdy organ nie wykonał orzeczenia w ogóle, jak i wtedy, gdy organ wykonał orzeczenie, ale z przekroczeniem wyznaczonego terminu (por. post. NSA z dnia 28 listopada 2000 r., IV SA 2001/98, publ. Lex nr 77621). Jeżeli sąd nie określił terminu wydania aktu lub podjęcia czynności, w sprawie mają zastosowanie terminy ustawowe do załatwienia sprawy (bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a w sprawach szczególnie skomplikowanych - w ciągu dwóch miesięcy) przy czym termin ustawowy należy liczyć od dnia doręczenia akt organowi ( por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2010 r., II OSK 489/09, publ. LEX nr 597633). Odnosząc powyższe wywody do stanu niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż brak było podstaw do uznania skargi za zasadną. Bezsporną w sprawie pozostawała w istocie okoliczność, iż akta sprawy administracyjnej wraz z odpisem prawomocnego wyroku tutejszego Sądu w sprawie II SA/Go 445/12 organ pierwszej instancji otrzymał w dniu 2 maja 2012 r. Od tej daty organ podjął czynności zmierzające do rozpatrzenia sprawy i następnie w terminie do rozpoznania sprawy zgodnym z art. 35 Kpa zawiesił postępowanie do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. Po wydaniu ostatecznej decyzji w w/w sprawie przez Komendanta Głównego Policji, organ podjął zawieszone postępowanie i także w terminie zgodnym z art. 35 Kpa orzekł o odmowie wypłaty równoważnika. Zauważyć przy tym należy, iż okres zawieszenia postępowania nie jest stanem bezczynności organu administracji publicznej. W ramach postępowania wywołanego skargą złożoną na podstawie art. 154 ppsa rzeczą sądu orzekającego jest ustalenie jak przebiegało postępowanie organu po wydaniu wyroku uchylającego akt i dokonanie jego oceny pod kątem, czy ustalone fakty na tle przepisów określających terminy prowadzenia postępowania wskazują na bezczynność organu. Taka bezczynność w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła. Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. wydany w sprawie II SA/Go 445/12 obligował organy do ponownego rozpoznania sprawy w warunkach związania oceną prawną i wytycznymi co do dalszego postępowania ( art. 153 ppsa ), udzielonymi w uzasadnieniu orzeczenia. Jak wynika z akt administracyjnych Komendant Powiatowy Policji, po wyroku w sprawie II SA/Go 445/11 procedował z dochowaniem wymaganych prawem terminów i zakończył pierwszo instancyjne postępowanie administracyjne decyzją z dnia [...] września 2012 r. Postępowanie administracyjne zaś zakończyło się decyzją ostateczną Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] listopada 2012 r., to jest jeszcze przed złożeniem skargi w trybie art. 154 ppsa. W świetle wywodów skargi i pisma procesowego skarżącego podkreślenia wymaga, iż wykonanie przez Komendanta Powiatowego Policji wyroku wydanego w sprawie II SA/Go 445/11 mogło polegać, albo na wydaniu decyzji odmawiającej wypłaty świadczenia, albo na wypłacie skarżącemu świadczenia. Wydanie decyzji z dnia [...] wrzenia 2012r. odmawiającej wypłaty równoważnika także było wykonaniem wskazanego wyroku Sądu. Zwalczanie decyzji, która skarżącego nie satysfakcjonowała mogło odbyć się poprzez wniesienie środków zaskarżenia ( odwołania ) co nastąpiło, a następnie skargi do sądu administracyjnego z czego skarżący nie skorzystał, a nie poprzez żądanie ukarania grzywną organu administracji. Należy mieć bowiem na uwadze, iż środki przewidziane w art. 154 ppsa mają na celu ukaranie organu za niewykonanie wyroku sądowego oraz jego dyscyplinowanie. Z treści § 3 tego przepisu wynika, że przewidziana w tym przepisie grzywna stanowi w istocie karę za ignorowanie przez organy administracji publicznej wyroków sądowych. Nie jest ona natomiast środkiem kontrolowania legalności wydanych przez organy decyzji. Nierespektowanie oceny prawnej zawartej w wyroku sądu może być zwalczane w drodze postępowania instancyjnego i stanowić podstawę uchylenia tego rodzaju decyzji. Sądowa kontrola legalności ( tj. zgodności z prawem ) decyzji wydanych ponownie, po wyroku uchylającym poprzednio wydane przez organy akty, może zaś być przeprowadzona jedynie w ramach postępowania wywołanego skargą na te akty, a nie w ramach skargi na bezczynność organu po wyroku sądowym. Zwrócić w związku z tym należy uwagę na wyrok NSA z dnia 25 listopada 2005 r., I OSK 426/05, publ. LEX nr 198147, zgodnie z którym skoro organ I instancji wydał decyzję, której rozstrzygnięcie nie uwzględnia stanowiska sądu, wyrażonego w wyroku uchylającym poprzednią decyzję, to nie może to skutkować ukarania go grzywną na podstawie art. 154 ppsa. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy oznacza to, iż legalność decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] września 2012r. o odmowie przyznania ekwiwalentu i decyzji ostatecznej Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] listopada 2012 r. o utrzymaniu jej w mocy mogła być przedmiotem oceny sądu jedynie w przypadku złożenia skargi na tę decyzję ostateczną. Poza zakresem niniejszego postępowania, dotyczącego wyłącznie bezczynności organu w rozumieniu art. 154 ppsa, pozostawała też kwestia zaskarżenia przez A.R. do WSA w Warszawie decyzji Komendanta Głównego w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Komendanta Wojewódzkiego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. przyznającej prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego i skutków prawnych tej decyzji. Niejako na marginesie wskazać jednak należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji wywiera co do zasady skutek wsteczny, eliminując taką decyzję z obrotu prawnego od dnia jej wydania. Z powołanych wyżej przyczyn na podstawie art. 151 ppsa skarga podlegała oddaleniu.