II SA/Go 150/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 kwietnia 2020r. sprawy ze sprzeciwu M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala sprzeciw W dniu [...] sierpnia 2018 r., działając na wniosek M.P., Wójt Gminy [...] wydał decyzję nr [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: budowa trzech budynków do chowu i hodowli indyków wraz z infrastrukturą na działkach nr [...]. W dniu 19 lutego 2019 r. wpłynął do organu wniosek A.W-K. o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją Wójta Gminy z powodu niezawinionego przez nią jako stronę braku udziału w postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. Wójt Gminy wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z 145 § 1 pkt 4, art. 107 § 1, art. 147 - 149 § 1, art. 150 § 1 oraz art. 28 i 29 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako k.p.a.) odmówił uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. Wójt uznał, iż wnioskodawczyni nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 28 k.p.a. i brak jest podstaw do uchylenia decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ wyjaśnił, iż rozstrzygające dla ustalenia stron w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 z późn, zm., dalej jako u.p.z.p.). Zgodnie zaś z art. 28 i 29 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Biorąc pod uwagę powyższe, organ za strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy przyjął inwestora, właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości, których wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy, jak również wszystkich właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości graniczących z terenem inwestycji. Jako, że A.W-K., współwłaścicielka działek nr [...] w [...] nie należy do żadnej kategorii w/w podmiotów, a nieruchomości, których jest współwłaścicielką, nie graniczą z terenem inwestycji, organ I instancji uznał, że słusznie nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. Dodatkowo organ wskazał, iż jeden z objętych wnioskiem budynków został już wzniesiony, w związku z czym, nawet w przypadku uchylenia dotychczasowej decyzji określającej warunki zabudowy, bezprzedmiotowym byłoby postępowanie w przedmiocie ich ponownego ustalenia. Na skutek odwołania złożonego przez A.W-K. decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również jako SKO, Kolegium) uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium wskazało, iż ustalenie stron postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy musi być oparte o reguły przepisu art. 28 k.p.a. Zatem stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy będą bez wątpienia wnioskodawca - podmiot planujący realizację przedsięwzięcia oraz właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, na której takie przedsięwzięcie ma być realizowane. Stronami postępowania będą również, co do zasady, właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, na której ma być realizowane przedsięwzięcie oraz właściciele lub użytkownicy innych nieruchomości, na które oddziaływać będzie planowana inwestycja. SKO zauważyło, że aby móc być stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy trzeba dysponować własnym interesem prawnym. Analizując kwestię stron postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 2019 r. organ II instancji stwierdził, że poza mapą sytuacyjno-wysokościową znajdująca się przy wniosku o ustalenie warunków zabudowy, brak jest jakiejkolwiek analizy ze strony organu I instancji w kwestii obszaru oddziaływania inwestycji. Zwrócił także uwagę na brak rozważań organu I instancji w zakresie obszaru oddziaływania inwestycji w zaskarżonej decyzji. Kolegium stwierdziło, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Wójta Gminy z dnia [...] maja 2018 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia pt. "Budowa trzech budynków inwentarskich do chowu i hodowli indyków na terenie Gospodarstwa Rolnego M.P., [...]", jednakże brak jest odniesienia do niej w skarżonej decyzji, jak i brak jest rozważań w kwestii obszaru oddziaływania inwestycji, chociażby w oparciu o tę decyzję. SKO stwierdziło, iż oddziaływanie i negatywne skutki planowanej inwestycji, uciążliwości i zagrożenia nie zamykają się w granicach działki M.P., wskazując, iż z raportu o oddziaływaniu na środowisko w/w przedsięwzięcia, jednoznacznie wynika, że oddziaływanie inwestycji wykracza poza teren inwestora i obejmuje swoim zasięgiem działki będące współwłasnością skarżącej. Zdaniem Kolegium organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę winien wyjaśnić dlaczego uznał, że obszar oddziaływania inwestycji ogranicza się do działek należących do inwestora oraz dlaczego ustalił odmiennie krąg stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i w sprawie zakończonej decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Sprzeciw od decyzji organu odwoławczego złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. M.P. Wyrokiem z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt II SA/Go 450/19 Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając w uzasadnieniu, że organ, powołując się na art. 138 § 2 k.p.a. niezasadnie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Przesłanką takiego rozstrzygnięcia była – zdaniem Kolegium – konieczność dokładnej oceny podstawy wznowienia postępowania, na którą powołuje się wnioskodawczyni i jednoznacznego ustalenia, czy jest ona stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Sąd zgodził się z organami, że z uwagi na fakt, iż u.p.z.p. nie określa jednoznacznie kto jest stroną w takim postępowaniu, należy przyjąć, że zastosowanie znajduje art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zdaniem Sądu choć zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jakim dysponował organ odwoławczy w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji był wystarczający do dokonania oceny, czy A.W-K. powinna być stroną postępowania w sprawie o warunki zabudowy prowadzonego z wniosku M.P., to jednak, mając co do tego wątpliwości, organ mógł w ramach kompetencji wynikających z art. 136 k.p.a., wystąpić do właściwego organu o udostępnienie dokumentacji zgromadzonej w trakcie przeprowadzanej oceny oddziaływania na środowisko, z której wynikałby zasięg oddziaływania inwestycji i uciążliwości z nią związane. Dzięki temu organ mógłby samodzielnie ustalić, czy nieruchomości należące do wnioskodawczyni znajdują się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia, a co za tym idzie, czy może ona zostać uznana za stronę postępowania w sprawie o warunki zabudowy. Sąd zwrócił uwagę, że Kolegium dysponowało dokumentacją pozwalającą rozstrzygnąć sporną kwestię, gdyż do odwołania wnioskodawczyni dołączyła kopie załączników graficznych do raportu, obrazujących zasięg oddziaływania inwestycji. Z dokumentów tych wynika, że nieruchomości, których jest współwłaścicielką, bez wątpienia znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, co może przemawiać za koniecznością uznania jej za stronę postępowania w sprawie dotyczącej warunków zabudowy. Nadto, powinien przeanalizować odległość, jaka będzie dzielić obiekty budowlane, które mają powstać w ramach planowanej inwestycji od obiektów należących do wnioskodawczyni i wyciągnąć stosowne wnioski. Sąd podkreślił przy tym, iż stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być również właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, dodając, iż interes prawny w postępowaniu lokalizacyjnym może wynikać z przepisów ochrony środowiska, czy też regulacji prawa budowlanego i zawartego w nim wymogu uwzględnienia w procesie inwestycyjnym występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, czy też przepisów Kodeksu cywilnego np. art. 140 (ochrona właściciela przed immisjami bezpośrednimi, uniemożliwiającymi korzystanie z prawa własności) i art. 144 k.c. (ochrona właściciela przed immisjami pośrednimi). W świetle powyższych okoliczności Sąd uznał przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji za niezasadne i naruszające art. 138 § 2 k.p.a. i zobowiązał Kolegium w ponownie przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym do ustalenia we własnym zakresie statusu wnioskodawczyni w sprawie o warunki zabudowy, a tym samym czy została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniająca wznowienie tegoż postępowania, a dalej czy istnieją podstawy do wzruszenia decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2018 r. w trybie art. 151 k.p.a. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy SKO decyzją z dnia [...] lutego 2020r. (pierwotnie wpisano datę [...] lutego 2019 r., która została sprostowana postanowieniem SKO z dnia [...] marca 2020 r. jako oczywista omyłka pisarska), nr [...], działając na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Na wstępie SKO opisało regulacje prawne i reguły dotyczące wznowienia postępowania administracyjnego, podkreślając, iż dopuszczalność uchylenia decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania, ograniczona jest przesłanką pozytywną - wystąpieniem jednej z podstaw wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a., i dwoma przesłankami negatywnymi określonymi w art. 146 § 1 i § 2 k.p.a. Odnosząc się do uznania A.W-K. za stronę postępowania Kolegium wskazało, iż ani przepisy k.p.a. w zakresie przesłanek wznowienia, ani przepisy u.p.z.p. nie wskazują wprost kręgu osób, którym przypisany jest przymiot strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, zatem ustalenie stron tego postępowania musi być oparte o reguły przepisu art. 28 k.p.a. SKO podało następnie, iż stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy będą bez wątpienia wnioskodawca oraz właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, na której takie przedsięwzięcie ma być realizowane oraz właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, na której ma być realizowane przedsięwzięcie oraz właściciele lub użytkownicy innych nieruchomości, na które oddziaływać będzie planowana inwestycja. Natomiast w przypadku działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji (tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) o interesie prawnym ich właścicieli decydował będzie zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy Kolegium wskazało, iż A.W-K. jest współwłaścicielka działek nr [...], które nie graniczą z terenem inwestycji, wobec czego organ I instancji uznał jej za stronę w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., przyjmując na podstawie dokumentów przedłożonych przez inwestora, że granica obszaru oddziaływania inwestycji ogranicza się do działek należących do inwestora. SKO nie zgodziło się z takim stanowiskiem organu I instancji, wskazując, iż w aktach sprawy znajduje się decyzja Wójta Gminy z dnia [...] maja 2018r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia pt. "Budowa trzech budynków inwentarskich do chowu i hodowli indyków na terenie Gospodarstwa Rolnego M.P. [...]" i dodając, iż w toku ww. postępowania A.W-K. została uznana za stronę tego postępowania, na co wskazuje organ I instancji w piśmie z dnia [...] lutego 2019r. Za istotną, w tym aspekcie, SKO uznało okoliczność podnoszoną przez odwołującą, że zasięg oddziaływania inwestycji został określony w raporcie o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia sporządzonego dla planowanej inwestycji. W raporcie tym na załącznikach graficznych przedstawiono zasięg oddziaływania różnego rodzaju zanieczyszczeń emitowanych przez planowaną inwestycję: hałas, pył, amoniak, dwutlenek azotu, dwutlenek siarki. Oddziaływanie i negatywne skutki planowanej inwestycji, uciążliwości i zagrożenia nie zamykają się w granicach działki M.P. Z przywołanego raportu jednoznacznie wynika, że oddziaływanie inwestycji wykracza poza teren inwestora i obejmuje swoim zasięgiem działki będące współwłasnością A.W-K. Tym samym SKO uznało, że obszar oddziaływania inwestycji nie ogranicza się do dziatek należących do inwestora . W tym stanie rzeczy, wobec uznania A.W-K. za stronę postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji za zasadne uznało SKO uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, mając na uwadze, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak jest możliwości rozważenia przez Kolegium na etapie postępowania odwoławczego podstaw do wzruszenia decyzji Wójta Gminy nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. Kolegium stwierdziło, że w aktach brak jest analizy urbanistycznej, podkreślając, że ustalenia tej analizy warunkują rozstrzygnięcie co do ewentualnego wzruszenia wydanej decyzji o warunkach zabudowy. SKO wskazało, iż w aktach sprawy znajduje się załącznik 1b do decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. określony jako część tekstowa wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (...), jednakże nie zawiera ona precyzyjnego wskazania numerów działek objętych analizą, oznaczenia niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, w tym odniesienia do sposobu zagospodarowania działek sąsiednich, wielkości wskaźnika zabudowy i innych parametrów wynikających z rozporządzenia, tak aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Treść tych tekstowych wyników analizy sprowadza się jedynie do konkluzji nie popartych jakąkolwiek analizą. Na załączniku graficznym stanowiącym załącznik do analizy zaznaczono jedynie teren analizowany. Wobec braku wyników analizy, zdaniem SKO, nie ma możliwości dokonania oceny poczynionych przez organ I instancji ustaleń w zakresie warunków i wymagań zagospodarowania terenu. Kolegium zauważyło, że w przedmiotowym załączniku 1b znajduje się odwołanie do wielkości gospodarstwa przekraczającego wielkość średniego gospodarstwa w gminie [...], co wskazywałoby na odniesie się do przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Jednakże ani w wynikach analizy ani w decyzji nie ma jakichkolwiek danych, czy też uzasadnienia dla takiego stanowiska. SKO wskazało, iż w wynikach analizy przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie jest nawet powołany, nie ma go również w podstawie prawnej i uzasadnieniu ww. decyzji. W aktach sprawy brak jest dowodów wskazujących, że wielkość gospodarstwa inwestora przekracza wielkość średniego gospodarstwa w gminie. Ponadto w aktach sprawy, zarówno we wniosku inwestora, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wnioskowanego przedsięwzięcia, czy też projekcie decyzji i dokonanych uzgodnieniach jak i zawiadomieniu o wszczęciu a następnie zawiadomieniu o zakończeniu postępowania, brak jest jakiegokolwiek odniesienia do zabudowy zagrodowej. Tym samym SKO uznało, że organ I instancji nie wyjaśnił z czego wynika odniesienie się do wielkości gospodarstwa przekraczającego wielkość średniego gospodarstwa w gminie [...], na którą powołuje się w wynikach analizy. Dalej SKO wskazało, że w przedmiotowym załączniku 1b posłużono się sformułowaniem "mają zastosowanie przepisy o niewymaganym tożsamym sąsiedztwie dla planowanej budowy w tym gospodarstwie", którego nie używa u.p.z.p. co powoduje, że niezrozumiałym jest do czego ww. sformułowanie ma się odnosić. Zdaniem Kolegium wykonanie prawidłowej, odpowiadającej wymogom określonym w. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. analizy urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, gdyż w jego ramach dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. na obszarze gdzie ma powstać nowa zabudowa. Dalej Kolegium podniosło, że w decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. w jej podstawie prawnej zawarto art. 61 ust. 2 u.p.z.p., w myśl którego przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1. Brak jest jakichkolwiek wyjaśnień w tym zakresie, w tym odwołania się do planu miejscowego, o którym mowa w powyższym przepisie. W aktach sprawy brak jest również wypisu, czy wyrysu z takiego planu, z których to wynikałoby objęcie terenu inwestycji tym planem miejscowym. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę na różnice pomiędzy zakresem planowego przedsięwzięcia określonym we wniosku inwestora z [...] czerwca 2018r. i w treści samej decyzji, szczegółowo je opisując. Ponadto organ odwoławczy zauważył, iż z uzasadnienia decyzji Wójta Gminy o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia [...] maja 2018r. wynika, że planowane przedsięwzięcie polega na rozbudowie istniejącego gospodarstwa rolnego o 3 budynki inwentarskie do odchowu/chowu indyków o maksymalnej obsadzie 384 DJP: budynek inwentarski A - 6000 szt. (144DJP) indyków, budynek inwentarski B - 6000 szt. (144 DJP) indyków, budynek inwentarski C - 16000 szt. piskląt do 7 tygodnia życia albo 4000 szt. (96DJP) indyków, podczas gdy wniosek o warunki zabudowy dotyczy budowy i wskazuje działkę objętą inwestycją jako niezbudowaną. Ponadto decyzja środowiskowa obejmuje 3 budynki inwentarskie, zaś decyzja o warunkach zabudowy ma szerszy zakres, który nie znajduje odzwierciedlenia w zgromadzonym przez organ I instancji materiale dowodowym. W szczególności budzi zastrzeżenia Kolegium określanie "dobudowane", gdyż nie wiadomo do czego konkretnie się odnosi, a organ I instancji w decyzji o warunkach zabudowy nie wyjaśnił powyższych kwestii. Kolegium uznało przeprowadzenie nowej analizy urbanistycznej za szczególnie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a jednocześnie stwierdziło, iż nie można uznać tej czynności za czynność uzupełniającą, do której przeprowadzenia byłby uprawniony organ II instancji w ramach niniejszego postępowania. Według SKO przeprowadzenie analizy urbanistycznej, sporządzenie projektu decyzji, a w konsekwencji samodzielne rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji przez organ odwoławczy spowodowałoby, że sprawa nie byłaby dwukrotnie rozpatrywana przez organy administracyjne. Kolegium stwierdziło w konsekwencji, że decyzja nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. została wydana z naruszeniem art. 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Dalej wskazało, iż w przypadku wznowienia postępowania na tej podstawie, że strona nie brała udziału w postępowaniu bez swojej winy, organ zobowiązany jest rozpoznać sprawę ponownie w pełnym zakresie, na nowo, nie ograniczając się tylko do weryfikacji twierdzeń podmiotu domagającego się wznowienia postępowania. W kontekście niniejszej sprawy oznacza to w szczególności nałożenie na organy obowiązku ponownej weryfikacji całego materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy pod względem możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy odpowiadającej wnioskowi inwestora. Za słuszne uznało SKO w takich okolicznościach ponowienie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Od powyższej decyzji M.P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. sprzeciw wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 153 p.p.s.a. poprzez zignorowanie przez organ odwoławczy oceny prawnej i wskazań Sądu administracyjnego wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 października 2019 r. sygn. akt II SA/Go 450/19; 2. art. 138 § 2 w z w. z art 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na nieuzasadnionym przyjęciu, iż organ pierwszej instancji nie dokonał analizy kręgu stron postępowania, co z kolei doprowadziło do nieprawidłowego wydania decyzji kasatoryjnej, podczas gdy taka analiza znajduje się w uzasadnieniu uchylonej decyzji, a w konsekwencji w postępowaniu odwoławczym powinna zapaść decyzja merytoryczna; 3. art. 138 § 2 w z w. z art. 136 k.p.a. poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej pomimo zebrania całości materiału dowodowego oraz poprzez zaniechanie analizy sprawy pod kątem przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie kręgu stron ustalonego na potrzeby wcześniejszego postępowania środowiskowego. Zdaniem strony organ odwoławczy winien dostosować się do orzeczenia WSA i wydać decyzję merytoryczną w sprawie. Ponadto powinien przy uzasadnianiu decyzji kasatoryjnej wprost wskazać dlaczego przeprowadzenie postępowania uzupełniającego polegającego na analizie kręgu stron ustalonego na potrzeby postępowania środowiskowego wymaga dokonania ustaleń w znacznym zakresie. W ocenie wnoszącego sprzeciw sprawa dojrzała do rozstrzygnięcia merytorycznego, nie ma potrzeby dalszego gromadzenia dowodów. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracji zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej według kryterium legalności w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia [...] lutego 2020 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca decyzję z dnia [...] kwietnia 2019 r. Wójta Gminy o odmowie uchylenia decyzji i przekazująca sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Została ona wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz .U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji konieczne jest przede wszystkim wyjaśnienie zakresu dopuszczalnej jej kontroli przez sąd administracyjny. Wyznacza go art. 64e p.p.s.a., stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw, podobnie jak i skarga, należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) kodeksu postępowania administracyjnego. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych (por. A. Kabat, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2018, t. 3 do art. 64a). W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), wprowadzającą w postępowaniu sądowoadminstracyjnym instytucję sprzeciwu od decyzji podkreślono, że "sprzeciw nie będzie środkiem prawnym służącym kontroli materialno-prawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi" (por. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejm. nr 1186, s. 61). Stąd w postępowaniu ze sprzeciwu sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej byłoby przedwczesne (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który obowiązany jest dokonać w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi: a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz 2017, s. 728–729; J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w:] Analiza i oceny zmian k.p.a. w latach 2010–2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231, A. Kabat, op. cit., t. 3 do art. 64e). Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2804/14). Rozstrzygnięcia kasacyjne traktowane są jako wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego (por. G. Łaszczyca /w/ G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, K.p.a. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, s. 208 i nast. oraz powołane tam orzecznictwo). Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. W sytuacji więc, gdy uprawniony podmiot wniósł odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, zadaniem organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Organ odwoławczy powinien zatem ocenić materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji i w zależności od wyniku tej oceny, podjąć dalsze czynności. Podnieść również należy, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego sprawy nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Zgodnie z § 1 tego przepisu organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Stąd konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, bądź ocena już złożonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., II OSK 2323/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 lipca 2016 r., II SA/Kr 511/16 ). Przy czym co należy wyraźnie podkreślić organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Każda sprawa winna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2018 r., II OSK 1029/18, CBOSA). Odstępstwa co do zakresu dopuszczalnego postępowania dowodowego przeprowadzanego przez organ odwoławczy przewidziano w art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie naruszył art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną, o której mowa w powołanym przepisie, rozumieć należy wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Związanie organu administracji, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., oznacza zaś, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Ponadto, w orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się, że związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualny (zob. wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r., I SA 2019/98, wyrok NSA z dnia 18 października 2018 r., II GSK 870/18, CBOSA). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 29 października 2019 r., II SA/Go 450/19 wskazał, że w postępowaniu odwoławczym organ II instancji będzie zobligowany we własnym zakresie ustalić status wnioskodawczyni w sprawie o warunki zabudowy, a tym samym czy została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniająca wznowienie tegoż postępowania, a dalej czy istnieją podstawy do wzruszenia decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2018 r. w trybie art. 151 k.p.a. Należy wskazać, że ponownie rozpatrując sprawę SKO uznało A.W-K. za stronę postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wymaga podkreślenia, że uchylenie decyzji Wójta Gmina było spowodowane innymi okolicznościami tzn. uznaniem, że organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Należy podnieść, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (wyrok NSA z dnia 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19, CBOSA). Organ odwoławczy zasadnie podniósł, że w aktach sprawy brak jest analizy urbanistycznej. Co prawda w aktach sprawy znajduje się załącznik 1b do decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r. określony jako część tekstowa wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jednakże nie zawiera ona precyzyjnego wskazania numerów działek objętych analizą, oznaczenia niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, w tym odniesienia do sposobu zagospodarowania działek sąsiednich, wielkości wskaźnika zabudowy i innych parametrów wynikających z rozporządzenia, tak aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Treść tych tekstowych wyników analizy sprowadza się jedynie do konkluzji nie popartych jakąkolwiek analizą. Na załączniku graficznym stanowiącym załącznik do analizy zaznaczono jedynie teren analizowany. Dlatego też organ odwoławczy prawidłowo uznał, że został pozbawiony możliwości dokonania oceny poczynionych przez organ I instancji ustaleń w zakresie warunków i wymagań zagospodarowania terenu (por. art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.). Kolegium zauważyło również inne uchybienia szczegółowo opisane w zaskarżonej decyzji dotyczące m.in. zawarcia w przedmiotowym załączniku 1b odwołania do wielkości gospodarstwa przekraczającego wielkość średniego gospodarstwa w gminie (art. 61 ust. 4 u.p.z.p.). SKO wskazało, że w aktach sprawy, zarówno we wniosku inwestora, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wnioskowanego przedsięwzięcia, czy też projekcie decyzji i dokonanych uzgodnieniach jak i zawiadomieniu o wszczęciu a następnie zawiadomieniu o zakończeniu postępowania, brak jest jakiegokolwiek odniesienia do zabudowy zagrodowej. Ponadto Kolegium zasadnie zwróciło uwagę na różnice pomiędzy zakresem planowego przedsięwzięcia określonym we wniosku inwestora z [...] czerwca 2018 r. i w treści samej decyzji, szczegółowo je opisując. Ponadto organ odwoławczy zauważył rozbieżności pomiędzy ustaleniami wynikającymi z uzasadnienia decyzji z dnia [...] maja 2018 r. Wójta Gminy o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dotyczącymi zakresu planowanego przedsięwzięcia a wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Z kolei decyzja środowiskowa obejmuje 3 budynki inwentarskie, zaś decyzja o warunkach zabudowy ma szerszy zakres, który nie znajduje odzwierciedlenia w zgromadzonym przez organ I instancji materiale dowodowym. Z powyższych względów należy podzielić stanowisko SKO, które po analizie akt sprawy i uzasadnienia decyzji uznało, że wydana przez Wójta Gminy decyzja w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych, przy czym stwierdzone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny i bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Organ II instancji zasadnie stwierdził, że dostrzeżone uchybienia uniemożliwiają ocenę, czy istnieją podstawy do wzruszenia decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 151 k.p.a. Należy mieć bowiem na uwadze, że z art. 149 § 2 w związku z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że ograniczenie postępowania w sprawie wznowienia postępowania tylko do ustalenia podstaw wznowienia postępowania, z wyłączeniem rozpoznania sprawy administracyjnej, pomimo ustalenia istnienia podstaw wznowienia postępowania, stanowi istotne naruszenie prawa. Postępowanie wznowieniowe nie jest tylko postępowaniem weryfikacyjnym, ale obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej (art. 149 § 2 k.p.a.). Decyzja kończąca postępowanie w sprawie wznowionej rozstrzyga ją zarówno co do podstaw wznowienia, jak i co do istoty sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z 13 października 2016 r., II OSK 3365/14, CBOSA). Stąd obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie nie jest jedynie zweryfikowanie podjętego rozstrzygnięcia, ale ponowne rozpoznanie sprawy. Właściwe rozumienie powyższego obowiązku nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji wystąpienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdy trudno jest w sposób jednoznaczny stwierdzić jaki konkretny wymiar miałyby przybrać czynności weryfikacyjne organu w sytuacji, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału we wcześniejszym postępowaniu, a obowiązkiem organu jest rozpoznać sprawę co do istoty. Wskazana podstawa wznowieniowa z tego względu powinna zobowiązywać organ administracji publicznej do ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności do dokonania oceny materiału dowodowego, wypowiedzenia się co do twierdzeń i zarzutów strony pozbawionej możliwości działania we wcześniejszym postępowaniu oraz zgłoszonych przez nią wniosków dowodowych (zob. wyrok NSA z 6 marca 2019 r., II OSK 381/19, CBOSA). Zgodnie bowiem z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wskazał dlaczego nie może zastosować art. 136 k.p.a. i przeprowadzić we własnym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego. SKO zasadnie uznało, że w ramach uzupełnienia dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. nie mieści się zlecenie urbaniście sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, czy wręcz przeprowadzenie nowej analizy urbanistycznej. Należy zatem stwierdzić, że organ II instancji trafnie stwierdził, że musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznym zakresie, co mogłoby prowadzić do naruszenia powołanej zasady dwuinstancyjności i prawa strony do rozpoznania jej sprawy przez organy obu instancji. Z przytoczonych względów zdaniem Sądu zasadnie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i w konsekwencji sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. podlegał oddaleniu.