II SA/Go 151/11

Dnia 13 kwietnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2011 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi U.K. i J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy p o s t a n a w i a: wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji. U.K. i J.K. wnieśli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2010 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zaskarżonym rozstrzygnięciem organ ten utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] października 2010 r. nr [...] o ustaleniu dla I.G. warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku magazynowo-biurowego na działce nr ewid. [...]. Skarżący zawarli w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na fakt, iż zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku gdyby decyzja ta została wykonana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Wniosek zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej w skrócie p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Po jej przekazaniu wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu może on – na wniosek skarżącego – wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków oznacza, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia ani tez nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. W szczególności chodzi tu o sytuacje grożące utratą przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu lub zdrowiu. Z kolei trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniawszy, powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s.220; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze 2005, s. 167). Przepisy kształtujące charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – w szczególności art. 4 ust. 2 oraz 59 i następne – upoważniają do stwierdzenia, że taka decyzja podlega wykonaniu, zaś powyższe stwarza możliwość stosowania do tychże aktów administracyjnych instytucji przewidzianej w art. 61 § 6 p.p.s.a. W tym zakresie należy zwrócić uwagę, że w przeciwieństwie do poprzedniego stanu prawnego, decyzje o ustaleniu warunków zabudowy nie pełnią funkcji informacyjnej, tj. aktu precyzującego istniejące już ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wręcz przeciwnie, kształtują one prawa i obowiązki stron w zakresie sposobu zagospodarowania terenu. Decyzje takie tworzą dla inwestorów prawo do zagospodarowania terenu w sposób w nich podany, zaś dla pozostałych stron obowiązek znoszenia dopuszczonej tym aktem administracyjnym zmiany. Decyzje o warunkach zabudowy wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Krąg stron tego ostatniego postępowania, który określa art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) jest węższy niż przewidziany w art. 28 k.p.a. Powyższe powoduje, że dla stron postępowania innych niż inwestor, ten właśnie etap, tj. wydanie decyzji o warunkach zabudowy, może zamykać drogę do bezpośredniego kwestionowania dopuszczonej nią zmiany sposobu zagospodarowania terenu, w kolejnej fazie procesu inwestycyjnego, pomimo gwarantowanej w art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, która winna być realna. W tej sytuacji wykonanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy polegające na wystąpieniu z wnioskiem o pozwolenie na budowę, czy dalej na zrealizowaniu inwestycji na podstawie aktu administracyjnego, który potencjalnie może naruszać przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jego eliminację z obrotu prawnego, może prowadzić zarówno do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, jak i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, zobligowanych do znoszenia zachowań inwestora powodujących zmianę zagospodarowania terenu. W doktrynie zwraca się trafnie uwagę, że możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności winna zapobiegać sytuacjom, kiedy ze względu na wykonanie aktu lub czynności, ustalenia przez sąd ich niezgodności z prawem i pozbawienie bytu prawnego byłoby pyrrusowym zwycięstwem dla skarżącego (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Komentarz, wyd. Lexis Nexis, Wydanie 3, str.183). Ze względu na podnoszoną w skardze, a wcześniej w toku postępowania administracyjnego argumentację skarżących o odmiennym przeznaczeniu oraz charakterze istniejącej już zabudowy na obszarze sąsiadującym z terenem planowanej inwestycji, zasadnym jest wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozpoznania przez Sąd całokształtu zarzutów podniesionych w skardze. Nie przesądzając na obecnym etapie postępowania o kierunku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy stwierdzić należy, że zapobiegnie to ewentualnemu wystąpieniu trudnych do odwrócenia skutków, mogących dotknąć nie tylko właścicieli nieruchomości sąsiednich, ale również wnioskodawcę, który przystępując do realizacji zamierzenia inwestycyjnego na podstawie decyzji, która może potencjalnie okazać się niezgodna z prawem, byłby wówczas zobowiązany do przywrócenia stanu poprzedniego. Należy jednak podkreślić, że orzeczenie Sądu o wstrzymaniu zaskarżonego aktu upada z chwilą wydania orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji, co wynika z treści art. 61 § 6 p.p.s.a. Termin rozprawy w niniejszej sprawie wyznaczono zaś na dzień 20 kwietnia 2011 r. W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.