II SA/Go 153/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek, Asesor WSA Michał Ruszyński, Protokolant Anna Paprocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi J.C., K.C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wpisu w rejestrze ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. J.C. i K.C. w dniu [...] listopada 2005 r. złożyli do Starostwa Powiatowego wniosek o wyjaśnienie sprawy niewpisania do ewidencji gruntów postanowienia Państwowego Biura Notarialnego z dnia [...] grudnia 1973 r. wydanego na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Powiatowego o nabyciu spadku z dnia [...] września 1958 r. oraz dokonanie w rejestrze ewidencji gruntów i budynków wpisu ww. postanowienia, w którym gospodarstwo rolne o pow. 37,33 ha było własnością J. i B.C. według opisu działek [...]. Wnioskodawcy wskazali, iż o fakcie niewpisania spornego postanowienia dowiedzieli się w trakcie postępowania sądowego toczącego się z wniosku J.R., E.W. i D.B. o zasiedzenie. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] Naczelnik Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego, działając z upoważnienia Starosty, odmówił dokonania wpisu do rejestru ewidencji gruntów i budynków obrębu postanowienia Państwowego Biura Notarialnego z dnia [...] grudnia 1973 r. na okoliczność, że właścicielami działek o numerach ewidencyjnych [...] są J.C. i B.C.. Wojewoda decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania J. i K.C. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. J.C. i K.C. nie zgodzili się z powyższym rozstrzygnięciem i złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Wyrokiem z dnia 19 lipca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż w postępowaniu prowadzonym przez organy ewidencyjne nie brali udziału właściciele nieruchomości oznaczonej nr [...] tj. J.R., D.B. i E.W.. W tej sytuacji doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, stanowiącej przesłankę wznowienia postępowania i w konsekwencji uzasadniającą uchylenie decyzji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Nr [...] Naczelnik Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego, działając z upoważnienia Starosty, odmówił dokonania wpisu do rejestru ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] postanowienia Państwowego Biura Notarialnego z dnia [...] grudnia 1973 r. na okoliczność, że właścicielami działek o numerach ewidencyjnych [...] są J.C. i B.C.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w dniu [...] listopada 2005 r. do Starostwa Powiatowego wpłynął wniosek K.C. i J.C. w sprawie wpisu do rejestru gruntów treści postanowienia Państwowego Biura Notarialnego z dnia [...] grudnia 1973 r. o założeniu księgi wieczystej Nr [...] dla gospodarstwa rolnego z zabudowaniami o obszarze 37.3300 ha, w której jako właścicieli – na podstawie prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu przez Sąd Powiatowy o nabyciu spadku z dnia [...] września 1958 r. – wpisano J.C. oraz B.C. na prawach wspólności ustawowej. Do wniosku dołączono kserokopię wskazanego powyżej postanowienia oraz kserokopię poświadczonego przez Sąd Rejonowy opisu nieruchomości gruntowej wydanej przez Powiatowe Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych z którego wynika, iż A. i O.R. są właścicielami gospodarstwa, składającego się z działek o numerach [...] o łącznej powierzchni 37.3300 ha. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji opisał ustalenia dokonane na podstawie zapisów w rejestrach ewidencji gruntów obrębu [...] dla działek [...]. Odnośnie działek nr [...] o łącznej powierzchni 28,95 ha położonych w [...] organ podał, że od pierwszego rejestru założonego w 1965 r. do dni dzisiejszego, znajdują się we władaniu rodziny C.. Natomiast działki rolne o nr [...] o łącznej powierzchni 8,38 ha od pierwszego rejestru założonego w 1965 r. aż do [...] września 2003 r. były we władaniu J.R. i M.W. po połowie. W 1999 r. działka nr [...] została podzielona na działki nr [...]. Od dnia [...] września 2003 r. działki nr [...] zostały przepisane na rodzinę C. (na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego Wydział I Cywilny sygn. akt I Ns 93/03 z dnia [...] maja 2003 r., zawiadomienia Sądu Rejonowego Wydział Ksiąg Wieczystych Dz.KW. [...] z dnia [...] lipca 2003 r., aktu notarialnego Rep.A nr [...] z [...] października 2003 r. sporządzonego w Kancelarii Notarialnej). Organ wskazał, że przedmiotowe postanowienie z dnia [...] grudnia 1973 r. Państwowego Biura Notarialnego zostało przesłane do ewidencji gruntów prawdopodobnie w 1974 r., lecz nie zostało wprowadzone do rejestru, gdyż zgodnie z przepisem § 24 ust. 1 obowiązującego wówczas zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. nr 11, poz. 98) właściciel o to nie zawnioskował i odnosiło się ono tylko do numeru KW i ogólnej powierzchni gospodarstwa bez podania numerów działek wchodzących w skład tego gospodarstwa. W ocenie organu z tych samych powodów brak jest podstaw do zaewidencjonowania zmian wynikających z przedłożonego dokumentu na podstawie § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Ponadto organ stwierdził, że dokument ten informuje o stanie prawnym nieruchomości, który stał się już nieaktualny, bowiem nastąpiły dalsze zmiany własnościowe (nieruchomość została zasiedziana), co odzwierciedla aktualny stan księgi wieczystej dotyczącej nieruchomości (postanowienie Sądu Rejonowego Wydział I Cywilny sygn. akt I Ns 74/04 z [...] listopada 2005 r. oraz postanowienie Sądu Okręgowego V Wydziału Odwoławczego sygn. akt V Ca 510/04 z 21 stycznia 2005 r.). Jednocześnie Starosta stwierdził, że strony niesłusznie kwestionują wpis do operatu ewidencji gruntów dotyczący M.W. i J.R., który wynikał z protokołu ustalenia stanu władania gruntami z dnia [...] września 1963 r. sporządzonego przez geodetę L.O.. Ustalenia tego protokołu potwierdziła między innymi J.C.. Organ podkreślił, iż aktualny stan prawny wynikający z operatu i ewidencji gruntów i budynku, a dotyczący przedmiotowych działek w [...] jest rezultatem wpisów, a te oparte są na zgromadzonych dokumentach, które z mocy prawa stanowią podstawę tych wpisów. Cytowane postanowienie państwowego Biura Notarialnego z dnia [...] grudnia 1973 r. z przyczyn wyżej opisanych, nie mogło stanowić podstawy wpisu. Tym bardziej nie jest to możliwe po dokonanych zmianach własnościowych przedmiotowych gruntów. Wojewoda decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania J. i K.C. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wprowadzenie do ewidencji gruntów i budynków danych z postanowienia Biura Notarialnego z dnia [...] grudnia 1973 r. o założenie księgi wieczystej KW [...] doprowadziłoby nie do aktualizacji ewidencji gruntów, lecz do jej dezaktualizacji. W konsekwencji doszłoby do podważenia stanów prawnych zapisanych w księdze wieczystej jak również Sądu Rejonowego i Sądu Okręgowego, co jest niedopuszczalne. Organ II instancji podniósł, iż skarżący mieli możliwość przedstawienia swojego stanowiska i przedłożenia posiadanych dokumentów podczas postępowania przed sądami cywilnymi. J.C. i K.C. złożyli skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając: - naruszenie przepisów § 66 ust. 1 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P.69.11.98) poprzez nie dokonanie zmiany wynikającej z nadesłanego przez Biuro Notarialne z dnia [...] grudnia 1973 r. postanowienia o założeniu księgi wieczystej nr [...] dla gospodarstwa rolnego z zabudowaniami o obszarze 37.3300 ha, w której dokonana zmiany osób właścicieli co do całej jednostki – jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie; - naruszenie przepisu § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r., nr 38, poz. 454) poprzez odmowę dokonania wpisu do rejestru gruntów i budynków obrębu [...], zgodnie z wnioskiem K.C. i J.C. z dnia [...] listopada 2005 r. - naruszenie przepisu § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budowancitwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r., nr 38, poz. 454) poprzez nieuwzględnienie dokumentów potwierdzających nabycie gospodarstwa rolnego przez J. i B.C., które zostały Urzędowi Powiatowemu dostarczone, a które wpływała na stan aktualności i poprawności wpisów. W konkluzji skargi, jej autorzy wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2007 r., poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2006 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Starosta podkreślił, iż zgodnie z przepisami § 44 pkt 2 oraz § 46 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, jest zobowiązany do aktualizacji nowymi danymi rejestru gruntów poprzez wprowadzenie do rejestru nowych stanów prawnych niezależnie od zapisów, które funkcjonowały w ewidencji gruntów wcześniej. Organ administracji nie jest uprawniony do weryfikowania prawidłowości czy też legalności dokonywanych uprzednio wpisów w ewidencji gruntów w oparciu o prawomocne decyzje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy zauważyć, iż stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Przedmiotowa skarga dotyczy postępowania z zakresu ewidencji gruntów i budynków. Należy zatem przedstawić cechy charakterystyczne tegoż rejestru urzędowego, gdyż ma to istotne znaczenie dla merytorycznej oceny zasadności zarzutów przedstawionych w skardze przez J.C. oraz K.C.. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst. jedn.: Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm. – dalej zwanej PrGeod), podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie (art. 22 ust. 1 PrGeod). W myśl art. 23 PrGeod, właściwe organy, sądy i kancelarie notarialne przesyłają staroście odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz odpisy aktów notarialnych, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji, orzeczenia lub sporządzenia aktu notarialnego. W literaturze panuje zgoda poglądów co do tego, iż ewidencja gruntów i budynków jest w zasadzie rejestrem o charakterze informacyjnym, obejmującym wpis danych faktycznych, pozbawionym przez ustawodawcę domniemania zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym (E.Gniewek, w: System Prawa Prywatnego. T. 4 Prawo Rzeczowe pod red. E.Gniewka Warszawa 2005 s. 71). Wskazuje się jednocześnie na odmienną funkcję, jaką w odróżnieniu od ewidencji gruntów i budynków pełni w systemie prawa rejestr ksiąg wieczystych, których główną funkcją jest zapewnienie bezpieczeństwa obrotu nieruchomościami, poprzez ujawnienie stanu prawnego nieruchomości, przy domniemaniu zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym (E.Gniewek, w: System Prawa ...op. cit., s. 71). Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst. jedn.: Dz. U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1361 ze zm. – zwanej dalej KWU) księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ust. 1 KWU) oraz domniemywa się, że prawo wykreślone nie istnieje (art. 3 ust. 2 KWU). Z kolei art. 4 KWU stanowi, iż przeciwko domniemaniu prawa wynikającemu z wpisu w księdze wieczystej nie można powoływać się na domniemanie prawa wynikające z posiadania. Również w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, iż ewidencja gruntu ma znaczenie jedynie informacyjno-techniczne, odzwierciedlające określony bezspornie stan faktyczny i prawny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 1999 r., II SA 17/99, LEX nr 46214). Nie można w postępowaniu o zmianę danych w ewidencji gruntów samodzielnie ustalać i rozstrzygać o prawidłowości tytułów własności (aktów notarialnych, aktów własności ziemi, prawomocnych orzeczeń sądowych, ostatecznych decyzji administracyjnych), które były podstawą dokonania wpisów w ewidencji (wyrok NSA z 23 stycznia 1998 r., II SA 1283/9, LEX nr 41273). Organy administracji publicznej prowadząc ewidencję gruntów rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez organy orzekające. Wymaga zatem podkreślenia, iż organy nie mogą samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień do gruntu. Stąd też co jest bardzo istotne z punktu widzenia przedmiotu skargi J. i K.C., poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków nie można dochodzić swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością. Przenosząc powyższe uwagi na kanwę prawidłowo ustalonego stanu faktycznego należy stwierdzić, iż bezzasadne są zarzuty naruszenia przez organ przepisów wskazanych w skardze. Zdaniem J. i K.C. doszło do naruszenia przepisu § 66 ust. 1 zarządzenia z dnia 20 lutego 1969 r. Ministra Rolnictwa i Gospodarki w sprawie ewidencji gruntów (Monitor Polski z 1969 r., Nr 11, poz. 98), poprzez nie dokonanie zmiany wynikającej z nadesłanego przez Państwowe Biuro Notarialne z dnia [...] grudnia 1973 r. postanowienia o założeniu księgi wieczystej nr [...] dla gospodarstwa rolnego z zabudowaniami o obszarze 37.3300 ha, w której jako właścicieli – na podstawie prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu przez Sąd Powiatowy nabycia spadku z dnia [...] września 1958 r. – wpisano J.C. oraz B.C. na prawach wspólności ustawowej. Przepis ten nie mógł być jednak naruszony przez organy administracji już z tej tylko przyczyny, iż przepis ten nie obowiązywał w systemie prawa w czasie wydawania decyzji przez organ I i II instancji. Przepis § 66 ust. 1 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1969 r. Ministra Rolnictwa i Gospodarki w sprawie ewidencji gruntów został wprowadzony do porządku prawnego z dniem 25 marca 1969 r., na podstawie art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 3 i art. 11 ust. 4 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32), a został uchylony z dniem 15 stycznia 1997 r. na mocy § 65 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 17 grudnia 1996 r. Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 158, poz. 813 ze zm.), które zostało wydane na podstawie art. 26 ust. 2 pkt 1 PrGeod. Wskazana ustawa weszła w życiem z dniem 1 lipca 1989 r. Organ administracyjny I instancji stosuje przepisy prawa materialnego, obowiązujące w dniu wydania decyzji. Przepisy te decydują również o tym, czy i w jakim zakresie organ ten powinien ewentualnie stosować przepisy dawniejsze (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1999 r., IV SA 2079/97, Lex nr 48737). Analogicznie organ II instancji powinien oceniać sprawy według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania przez ten organ decyzji odwoławczej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2003 r., II SA 2057/01, Lex nr 121774). Nie może budzić najmniejszych wątpliwości, iż w dniu orzekania przez organ i i II instancji ([...] grudzień 2006 r., [...] stycznia 2007 r.), § 66 ust. 1 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1969 r. Ministra Rolnictwa i Gospodarki w sprawie ewidencji gruntów, już nie obowiązywał i brak przepisu intertemporalnego, który nakazywałby jego stosowanie w tym okresie. Jednocześnie należy wskazać, iż regulacja zawarta w tym przepisie jest podobna do obecnie obowiązującej w § 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 – dalej jako rozporządzenie). Nieuzasadnione są również zarzuty skarżących odnośnie naruszenia przez organy przepisów § 46 i 44 pkt 2 rozporządzenia. Zdaniem Sądu, analiza wskazanych przepisów jednoznacznie prowadzi do wniosku, iż organy postąpiły zgodnie z prawem, odmawiając dokonania wpisu do rejestru ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] postanowienia Państwowego Biura Notarialnego z dnia [...] grudnia 1973 r. na okoliczność, że właścicielami działek o numerach ewidencyjnych [...] są J.C. i B.C.. Zgodnie z § 44 pkt 2 rozporządzenia, do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Powyższy przepis należy ściśle rozpatrywać w kontekście przepisu § 46 rozporządzenia, który określa dokumenty na podstawie których dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji (z urzędu lub na wniosek). W myśl § 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z prawomocnych orzeczeń sadowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych. W rozpoznawanej sprawie mamy właśnie do czynienia z wpisem danych do ewidencji gruntów i budynków na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych. Organy administracyjne trafnie uznały, że aktualny stan prawny odnośnie własności działek nr [...] wynika z prawomocnych orzeczeń sądowych (postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] listopada 2004 r., sygn. akt: I Ns 74/04, postanowienie Sądu Okręgowego z dnia [...] stycznia 2005 r., sygn. akt: V Ca 510/04). Orzeczenia te stwierdzają, iż własność nieruchomości rolnej położonej w [...] składającej się z działek 1[...] (KW nr [...]) nabyli przez zasiedzenie po ½ części z dniem [...] stycznia 1985 r. J.R. i i M.W.. Dlatego też organy administracji miały nie tylko prawo, ale i obowiązek odmówić dokonania wpisu zgodnego z żądaniem skarżących w oparciu o postanowienie Państwowego Biura Notarialnego z dnia [...] grudnia 1973 r., gdyż przedstawia ono nieaktualny stan prawny. Organy muszą respektować prawomocne orzeczenia sądowe, co wynika przede wszystkim z przytoczonego powyżej przepisu § 46 ust. 2 rozporządzenia, ale również taki obowiązek znajduje potwierdzenie w treści przepisu art. 365 k.p.c., który stanowi iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Należy zatem ponownie wskazać skarżącym, iż postępowanie z zakresu ewidencji gruntów i budynków nie służy do wykazywania praw podmiotowych np. prawa własności, a jedynie ma na celu wprowadzenie aktualnych danych do ewidencji gruntów i budynków, które wynikają z dokumentów o których mowa § 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Wynika to z charakteru rejestru ewidencji gruntów i budynków, co przedstawiono powyżej. Na marginesie rozważań można jedynie wskazać, iż ewentualne wzruszenie przez J.C. i K.C. stanu prawnego wynikającego z prawomocnych orzeczeń sądowych stwierdzających nabycie przez zasiedzenie przez J.R. i M.W. własności spornych działek, za pomocą stosownych środków prawnych przed sądami powszechnymi, mogłoby otworzyć drogę skarżącym do zmiany wpisu w ewidencji gruntów i budynków. Skoro organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny, dokonały prawidłowej wykładni właściwych przepisów prawa, skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało oddalić.