II SA/Go 154/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi K.M. i J.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących K.M. i J.M. solidarnie kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadnienie. Decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku D.N., Prezydent Miast ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku handlowo – usługowo – gastronomicznego wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr ewid. [...] przy ul. [...]. Decyzja wydana została na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U. z 2015 r. poz. 199) oraz art. 104 kpa. Odnośnie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego organ stwierdził, że planowania inwestycja obejmuje rozbudowę budynku handlowo – usługowo – gastronomicznego w kierunku wschodnim (od strony ogrodu), o powierzchni do 30 m2, przebudowę z rozbudową istniejącej infrastruktury technicznej oraz zagospodarowanie terenu. Dalej organ określił linię zabudowy oraz wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki nr [...], który nie może przekraczać 7,1 %, natomiast z istniejącą zabudową wskaźnik ten nie może przekraczać 22 %, co stanowi średnią wielkość w obszarze analizowanym. Organ określił szerokość elewacji frontowej budynku handlowo – usługowo – gastronomicznego oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku handlowo – usługowo – gastronomicznego wskazując, że planowana inwestycja nie wpłynie na ich zmianę, ponieważ nie będzie realizowana od strony frontu działki, nadto określił geometrię dachu. Następnie organ wskazał na uwarunkowania dotyczące warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, na warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, warunki dotyczące wymagań ochrony osób trzecich oraz warunki ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych. W uzasadnieniu organ podniósł, że D.N. zwrócił się z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku handlowo – usługowego – gastronomicznego wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr ewid. [...] przy ul. [...]. Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. strona uzupełniła wniosek o następujące dane: planowana rozbudowa o wielkości 6 x 5 m (tj. 30 m2), po rozbudowie łączna powierzchnia zabudowy - 90 m2, wysokość dla planowanej rozbudowy od 3 do 4 m do okapu, geometria dachu dla planowanej rozbudowy – dach jednospadowy jako przedłużenie połaci dachu o nachyleniu do 10%, kontynuacja funkcji handlowo – usługowo – gastronomicznej. Organ wskazał, że w toku postępowania wypowiedzieli się właściciele nieruchomości sąsiednich – K.M. i J.M. oraz W.B., podnosząc że obiekt na działce nr ewid. [...] stanowi uciążliwość dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości, ponieważ ze względu na prowadzoną tam działalność (pijalnia piwa) zakłócana jest cisza nocna oraz zaśmiecane są sąsiednie nieruchomości, a jego rozbudowa pogorszy warunki zamieszkania. Dalej organ wskazał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie przy łącznym spełnieniu wszystkich warunków zawartych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analiza i ocena stanu faktycznego oraz prawnego warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wykazała, że wnioskowany teren może być przeznaczony pod realizację przedmiotowej inwestycji. Postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy jest pierwszym etapem inwestycyjnym, którego istotą jest przesądzenie o możliwości realizacji inwestycji. Decyzja w tym przedmiocie nie upoważnia do rozpoczęcia robót budowlanych, ani nie rozstrzyga rozwiązań techniczno – budowlanych. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzona została zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego terenu na którym planuje się realizację inwestycji. Przedsięwzięcie spełnia wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 ustawy. Organ powołał się na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r., w którym organ ten wskazał, że w stosunku do przedmiotowego obiektu na działce nr ewid. [...] nie było i nie jest prowadzone postępowanie w sprawie zmiany sposobu jego użytkowania. Dodał, że przeprowadził kontrolę obiektu – wiaty częściowo zabudowanej ścianami zewnętrznymi murowanymi z cegły i drewna na terenie działki nr [...]. Dokonane ustalenia potwierdziły zasadność skargi K.M. i J.M., jednak organ nadzoru budowlanego wstrzymał się z podejmowaniem dalszych czynności z uwagi na wyraźenie przez nowego współwłaściciela tejże nieruchomości woli rozbiórki przedmiotowego obiektu budowalnego. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że kontrola przeprowadzona w dniu [...] marca 2015 r. wykazała, że obiekt nie jest użytkowany, wobec czego organ stwierdził brak przesłanek do wszczęcia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Prezydent Miasta wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2015r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Na skutek odwołania K. i J.M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2015r. uchyliło decyzję I inst. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. SKO uznało, że postępowanie należy uzupełnić o ustalenia dotyczące zapotrzebowania w zakresie infrastruktury technicznej oraz funkcji terenu objęte wnioskiem, a w szczególności - jaka jest obecnie funkcja wnioskowanego terenu i czy rozbudowa budynku będzie się wiązała ze zmianą funkcji. Na wezwanie organu wnioskodawca dołączył umowy odnośnie zapotrzebowania w zakresie infrastruktury technicznej oraz przedłożył umowę najmu przedmiotowego lokalu. Dalej organ podniósł, że przedmiotem inwestycji jest rozbudowa budynku handlowo – usługowego, co zostało uszczegółowione w uzupełnieniu do wniosku jako rozbudowa budynku handlowo – usługowo – gastronomicznego (bez zmiany funkcji, tzn. o aktualnej funkcji handlowo – usługowo – gastronomicznej). Zgodnie z geodezyjną ewidencją budynków, budynek ten jest faktycznie budynkiem handlowo – usługowym. Działka sąsiednia nr ewid. [...], dostępna bezpośrednio z tej samej drogi publicznej -ul. [...], zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Według ewidencji gruntów wnioskowana działka nr [...] stanowi grunt zabudowany i zurbanizowany oznaczony symbolem B – "Tereny mieszkaniowe". Dane stanowią zasoby własne urzędu i są danymi ewidencyjnymi dotyczącymi m.in. użytków gruntowych i klas gleboznawczych. Zgodnie z ewidencją budynków działka nr [...] zabudowana jest dwoma budynkami: budynkiem mieszkalnym oraz budynkiem handlowo – usługowym, który jest przedmiotem decyzji. Załącznikiem do decyzji są wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Od powyższej decyzji K.M. i J.M. wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zaskarżonej decyzji strony zarzuciły naruszenie: - art. 6, 7, 8, 77 § 1 kpa poprzez nieustalenie stanu faktycznego w zakresie legalnej funkcji budynku, będącego przedmiotem decyzji oraz prowadzonej działalności gospodarczej sprzecznej z funkcją handlową budynku i w konsekwencji utrwalenie stanu niezgodnego z przepisami prawa, - art. 107 § 3 kpa poprzez nieuwzględnienie w uzasadnieniu podnoszonej kwestii samowolnej zmiany sposobu użytkowania z dotychczasowej funkcji handlowej na funkcję usługowo – handlowo – gastronomiczną, - art. 54 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy poprzez brak zapisów dotyczących zagospodarowania terenu, w szczególności terenu ogrodu w celu zabezpieczenia interesów osób trzecich oraz błędne ustalenia dotyczące infrastruktury technicznej, - art. 71 ustawy Prawo budowlane poprzez brak ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu z dotychczasowej legalnej funkcji handlowej na funkcję handlowo – usługowo – gastronomiczną, - naruszenie przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ.U. z 2015 r. poz. 1422) poprzez utrwalenie w decyzji stanu niezgodnego z prawem. W uzasadnieniu odwołujący się podnieśli, że pomimo ponownego rozpoznania sprawy organ nadal nie wyjaśnił wątpliwości związanych z funkcją danego terenu. Organ nie wykazał, że przed złożeniem wniosku została przeprowadzona procedura związana ze zmianą sposobu użytkowania danego obiektu z funkcji handlowej na funkcję handlowo – usługowo – gastronomiczną. Skarżący wskazali, że dany budynek powstał jako budynek handlowy, jego funkcja użytkowa nigdy nie została zmieniona na funkcję usługową. Dalej podnieśli, że zmiana osiedlowego sklepiku w lokal gastronomiczny ze sprzedażą alkoholu i konsumpcją poza lokalem, z organizacją imprez nie została przeprowadzona zgodnie z wymogami art. 70 ust. 5 ustawy Prawo budowalne. Nowa funkcja jest sprzeczna z istniejącą zabudową mieszkaniową jednorodzinną przy odległościach jakie istnieją na działkach. Zmiana funkcji na lokal usługowo – gastronomiczny zmienia m.in. warunki ochrony p.poż. i zmienia wymagania w zakresie zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego obszar analizowany wyznaczony został prawidłowo. Działka o numerze ewid. [...] zabudowana jest budynkiem handlowo – usługowo – gastronomicznym. Przedmiotowa nieruchomość położona jest w obszarze osiedla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, głównie bliźniaczej, graniczącego z zabudową mieszkaniową wielorodzinną. W granicach obszaru analizowanego znajdują się budynki usługowo – handlowe tj. na działkach nr ewid. [...]. Kolegium podzieliło stanowisko organu I inst., że planowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącego usługowego zainwestowania w obszarze analizowanym, wobec czego wystąpiły przesłanki pozwalające na określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji. Dalej organ wskazał, że istniejący budynek handlowo – usługowo – gastronomiczny na działce nr [...] zbliżony jest do granicy z działką nr ewid. [...] w odległości 2 m, a planowana inwestycja przewiduje jego rozbudowę w stronę ogrodu w linii istniejącego budynku. Jednak z uwagi na fakt, że w analizowanym terenie występuje zabudowa bezpośrednio zbliżona do granicy działek (wskazano numery ewidencyjne tych nieruchomości), dlatego organ I inst. dopuścił zabudowę w odległości 1,5 m i więcej od granicy z działką nr [...] lub bezpośrednio przy tej granicy, jednak bez otworów okiennych i drzwiowych w ścianie budynku zwróconej w stronę tej granicy. Organ wskazał, że sąsiednia działka nr ewid. [...] dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W tych okolicznościach Kolegium stwierdziło, że zamierzona inwestycja spełnia wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wskazane w decyzji wymagania, jakie powinien spełnić inwestor, chronią interesy osób trzecich na etapie ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Kolegium zasadnie organ I inst. uznał, że planowana inwestycja spełnia wymogi z art. 61 ust.1 u.p.z.p., dlatego możliwe było ustalenie warunków zabudowy dla istniejącego budynku handlowo – usługowo – gastronomicznego wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowania terenu. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że postępowanie wyjaśniające doprowadziło do ustalenia jaka jest obecnie funkcja wnioskowanego terenu. Ustalono, że rozbudowa istniejącego budynku na działce nr [...] nie będzie wiązała się ze zmianą funkcji w tym zakresie. Za poparte dowodami Kolegium uznało wnioski organu I instancji, które doprowadziły do ustalenia funkcji wnioskowanego terenu jako usługowo – handlowo – gastronomicznej i w konsekwencji ustalenia rozbudowy istniejącego budynku. W tym miejscu organ wskazał na decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] pażdziernika 1997r. zatwierdzającą projekt budowlany budynku – sklepu zlokalizowanego przy ul. [...] – dz. nr ewid. [...], z której to decyzji wynika funkcja handlowa przedmiotowej nieruchomości oraz na zaświadczenie tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2000 r. o zakończeniu budowy pawilonu handlowego (sklepu mięsno – wędliniarskiego) na działce nr [...]. Nadto organ wskazał na zawiadomienie z dnia [...] maja 2013r., z którego wynika, że na działce nr [...] posadowiony jest budynek handlowo –usługowy. Następnie organ stwierdził, że funkcja zabudowy (i zagospodarowania terenu) to sposób użytkowania obiektu budowlanego i sposób zagospodarowania terenu. W tym zakresie decyzja organu I instancji określa, że funkcja przyszłej inwestycji (jak również obecna funkcja) to budynek handlowo – usługowo – gastronomiczny. Organ podniósł, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wyjaśnia pojęcia - "zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego". Przepisy wskazanej ustawy są natomiast powiązane z ustawą Prawo budowlane. Art. 71 Prawa budowlanego określa znaczenie pojęcia – "zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego". Z treści wskazanego przepisu wynika, że sposób użytkowania obiektu budowlanego (i jego zmianę) określają wymienione w nim warunki. W związku z powyższym za uzasadnione organ uznał stanowisko, zgodnie z którym we wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku handlowo – usługowo – gastronomicznego powinno się wskazać rodzaje usług , które mają być świadczone w nowopowstałym obiekcie. Następnie organ wskazał, że ustalenia dotyczące infrastruktury technicznej dla planowanego przedsięwzięcia ustalone zostały prawidłowo. Organ podkreślił w tym miejscu, że zapisy umów najmu lokalu potwierdzają ustalenia organu I inst., że obecna funkcja lokalu na działce nr ewid. [...] to funkcja handlowo – usługowo – gastronomiczna, która będzie kontynuowana. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego K.M. i J.M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie: 1. art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ.U. z 2013 r. poz. 1409), 2. przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez utrwalenie w decyzji stanu niezgodnego z prawem w zakresie niespełnienia przez obiekt warunków p.poż. oraz naruszenie § 18 ust. 1 i 2 w zakresie zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych dla obiektów o wskazanej przez inwestora funkcji, 3. art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z. poprzez brak ustaleń i zapisów dotyczących zagospodarowania terenu, w szczególności terenu ogrodu, w celu zabezpieczenia interesów osób trzecich, 4. naruszenie art. 6, 7, 8, 77 § 1, 107 3, 138 § 1 pkt 2 i 2 kpa. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczyli argumentację tożsamą z podniesioną w odwołaniu od decyzji I inst. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga była zasadna. Na wstępie wskazać należy, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w przypadkach określonych w art. 145 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Stosownie do treści art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U. z 2015 r. poz. 199, dalej – u.p.z.p.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Po myśli art. 56 ustawy nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przytoczony przepis art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1). Treść przywołanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje na związany charakter decyzji o warunkach zabudowy, co oznacza, że jeżeli zamierzenie inwestycyjne czyni zadość warunkom wskazanym w art. 61 ustawy, organ winien ustalić warunki zabudowy. Odmowa ustalenia warunków zabudowy może nastąpić tylko wówczas, gdy inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek. Trzeba podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, ani nie narusza prawa własności i uprawnień zeń wynikających, przysługujących osobom trzecim, o czym wprost stanowi art. 63 ust. 2 ustawy. W oparciu o samą decyzję o warunkach zabudowy inwestor zyskuje jedynie uprawnienie do wykonania zamierzonego przedsięwzięcia, jednak uprawnienie to musi zostać skonkretyzowane na etapie uzyskania pozwolenia na budowę. Wtedy też dojdzie do konkretyzacji rozwiązań chroniących interesy osób trzecich. Przepis art. 61 ust. 1 ustawy stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. O spełnieniu warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy przesądza analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza przeprowadzana jest w obszarze, którego granice wokół działki budowlanej wyznacza właściwy organ na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotność frontu działki, objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 m ( § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 konstytuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W myśl tej zasady, planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, sąsiedniej zabudowy. Chodzi bowiem o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. W badanej sprawie obszar analizowany określono zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ wskazał, że planowana inwestycja, która ma polegać na rozbudowie budynku handlowo - usługowo – gastronomicznego na działce nr [...], spełnia warunek dobrego sąsiedztwa polegający na kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy, ponieważ działki nr [...], które dostępne są z tej samej drogi publicznej (ul. [...]) zabudowane są budynkami usługowo – handlowymi. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że ani z wyników analizy urbanistycznej, ani z treści decyzji nie wynika jaka konkretnie działalność, którą określono jako handlowo – usługową, prowadzona jest na w.w. działkach. Brak szczegółowych i konkretnych danych odnośnie rodzaju działalności prowadzonej na wskazanych nieruchomościach nie pozwala na jakąkolwiek weryfikację ustaleń organu w tym zakresie, a tym samym na ustalenie czy stan faktyczny sprawy rzeczywiście pozwala na przyjęcie, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. został spełniony. Braki materiału dowodowego oraz uzasadnienia decyzji w tym zakresie narażają organ na zarzut dowolności w podjęciu rozstrzygnięcia kończącego sprawę. Przypomnieć wypada, że przedmiotowa inwestycja polega rozbudowie istniejącego budynku, którego charakter określono w decyzji jako - usługowo – handlowo – gastronomiczny. Wobec takiego wskazania charakteru planowanej inwestycji tym bardziej koniecznym wydaje się konkretne określenie i opisanie rodzaju prowadzonej działalności na działkach sąsiednich, tak aby materiał dowodowy dawał bezsporne podstawy do przyjęcia, że pomimo zakresowo różnych profilów działalności gospodarczej, warunek kontynuacji funkcji został spełniony. Zasadniczym motywem uchylenia zaskarżonej decyzji jest określenie w decyzji funkcji budynku zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], który ma podlegać rozbudowie. Wydając rozstrzygnięcie organ administracyjny opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Z akt administracyjnych wynika, że przedmiotowy budynek posiada funkcję handlową ( vide: decyzja zatwierdzająca projekt budowlany, zaświadczenie o zakończeniu budowy), bądź też handlowo – usługową (vide: wypis z ewidencji gruntów). Materiał dowodowy nie daje natomiast podstaw do przyjęcia, że budynek może spełniać funkcję gastronomiczną. Należy podnieść, że w analizowanej sprawie określenie funkcji obiektu winno opierać się na decyzji zatwierdzającej projekt budowalny, a nie na faktycznym sposobie korzystania z obiektu. Jeżeli faktyczne wykorzystanie obiektu nie odpowiada jego przeznaczeniu wynikającemu z decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, organ nadzoru budowlanego winien przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, w trakcie którego zostanie ustalone, czy dany obiekt spełnia warunki techniczne wymagane dla zmienionego sposobu korzystania. Jeżeli natomiast właściciel dopiero zamierza wykorzystać obiekt w sposób, który różni się od przeznaczenia określonego w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, w takim przypadku, stosownie do treści art. 71 ustawy Prawo budowalne winien dokonać zgłoszenia w organie architektoniczno - budowlanym. Należy zgodzić się z organem, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi pierwszy etap postepowania dotyczącego realizacji inwestycji budowlanej. Decyzja w tym przedmiocie rozstrzyga zagadnienie – czy względy ładu przestrzennego nie stoją na przeszkodzie, temu aby na danym terenie została zrealizowana inwestycja objęta wnioskiem. W tym znaczeniu wskazuje się na związany charakter decyzji o warunkach zabudowy, bowiem jeżeli przepisy prawa nie stoją na przeszkodzie realizacji danej inwestycji, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Jednak trzeba zwrócić uwagę, że w zaskarżonej decyzji organ konsekwentnie przyjmuje, że budynek który podlegać ma rozbudowie pełni funkcję handlowo – usługowo – gastronomiczną, nie wyjaśniając jednocześnie na jakiej podstawie opiera ustalenia w tym zakresie. Pomimo powołania się na konkretne dowody w sprawie, z których jednoznacznie wynika funkcja handlowa i handlowo – usługowa obiektu, organ przyjął, ze obiekt pełni również funkcję gastronomiczną. Zasadne jest stanowisko, że podjęcie działalności gastronomicznej w obiekcie, który przeznaczony był na działalność handlowo – usługową (lub tylko – handlową), będzie stanowiło zmianę sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Konsekwentne stanowisko organu co do gastronomicznej funkcji danego obiektu ma znaczenie dla sprawy. Jak bowiem wyjaśniono, aby obiekt mógł pełnić funkcję gastronomiczną konieczne jest dokonanie zgłoszenia na podstawie art. 71 ustawy Prawo budowlane lub przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w tym przedmiocie, co jak wynika z akt sprawy nie miało miejsca. Ustalenia i wnioski organu co do funkcji obiektu mają bezpośredni wpływ na kwestię rozbudowy danego obiektu, gdyż tego dotyczy rozstrzygnięcie sprawy. Organ analizował sprawę przyjmując, że obiekt legalnie pełni funkcję usługowo – handlowo – gastronomiczną, a jego rozbudowa przeznaczona zostanie również na wskazane wyżej funkcje. Z przedstawionych wyżej względów, na obecnym etapie postępowania, ze stanowiskiem organu zgodzić się nie można. Trzeba zauważyć, że w administracyjnym toku instancji obowiązuje zasada dwuinstancyjności (art. 15 kpa), co oznacza organ odwoławczy do którego trafia sprawa na skutek wniesionego przez stronę środka odwoławczego rozpatruje sprawę ponownie w jej całokształcie, według stanu faktycznego i prawnego aktualnego na datę orzekania przez ten organ. Ponadto w oparciu o przepis art. 136 kpa, organ odwoławczy ma możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, gdy w toku postępowania taka potrzeba się ujawni. Organ odwoławczy ma ponadto obowiązek ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. Wskazać przyjdzie, że w toku postępowania (również w odwołaniu) skarżący konsekwentnie podnosili, że w przedmiotowym obiekcie prowadzona jest działalność gastronomiczna, urządzane są imprezy okolicznościowe oraz dokonuje się sprzedaży alkoholu, co oznacza że obiekt nie jest wykorzystywany zgodnie z jego przeznaczeniem. Podnosili również, że zmiana sposobu korzystania z obiektu nastąpiła w sposób samowolny, bez koniecznego w tym zakresie zgłoszenia. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Przede wszystkim organ nie wskazał i wyjaśnił na jakiej podstawie oparł ustalenia dotyczące gastronomicznej funkcji przedmiotowego obiektu budowalnego na działce nr [...]. Okoliczność powyższa, jak wyżej podniesiono, ze względu na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, ma dla sprawy fundamentalne znaczenie. Dopiero wskazanie konkretnych przesłanek i dowodów, w wyniku ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego, pozwoli na bezsporne ustalenia w omawianym zakresie. W obecnym stanie sprawy brak jest podstaw do zaaprobowania stanowiska organu. Kolegium winno również wnikliwe ustosunkować się do pozostałych zarzutów odwołania. Jak wyżej podniesiono, w sprawie należy ponadto uzupełnić wyniki analizy urbanistycznej poprzez dokładne określenie sposobu wykorzystania nieruchomości, wobec których przyjęto kontynuację funkcji, w rozumieniu art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. (dz. nr ewid. [...]). Niezasadny okazał się zarzut skargi dotyczący naruszenia § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych (...). W decyzji ustalającej warunki zabudowy organ nie ma obowiązku określania ilości miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji. Dopiero na etapie pozwolenia na budowę organ architektoniczno – budowlany, mając na uwadze przepis art. 5 ustawy Prawo budowlane, winien zapewnić rozwiązania, które zagwarantują prawidłowe korzystanie z obiektu budowlanego, w tym m.in. powinien przewidzieć odpowiednią ilość miejsc parkingowych. Stanowisko organu oraz przywołana w tym względzie argumentacja są prawidłowe. W tych okolicznościach sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, 77 § 3, 107 § 3 kpa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."c" p.p.s.a., w punkcie I sentencji wyroku, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono w punkcie II, a rozstrzygnięcie w tym zakresie oparto na art. 200 i 205 p.p.s.a.