II SA/Go 16/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Sędzia WSA Ireneusz Fornalik, Protokolant Ewa Siudek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 06 lipca 2005 przy udziale sprawy ze skargi J.R. na Komendant Wojewódzki Policji z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie Równoważnik pieniężny za brak lokalu Uchylono zaskarżoną decyzję w części II SA/Go 16/05 UZASADNIENIE Komendant Wojewódzki Policji w G. decyzją nr [...] z dnia [...]., po rozpatrzeniu odwołania J. R. od decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w Z. z dnia [...]]r. wstrzymującej wypłatę równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego, art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji, w związku z § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, zwanego dalej "rozporządzeniem" uchylił decyzję organu I instancji w całości, a ponadto orzekł o odmowie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu oraz o uchyleniu decyzji nr [...] Komendanta Rejonowego Policji w Z. z dnia [...]r. przyznającej J. R. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji Komendant Wojewódzki Policji podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, zgodnie z którym J. R. bezzasadnie odmówił przyjęcia, odpowiadającego normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym, lokalu mieszkalnego położonego w Z. przy ul. [...] o powierzchni mieszkalnej 31,04 m i ogólnej 48,11 m". Komendant Wojewódzki Policji uznał, iż wysokie koszty utrzymania lokalu, zły rozkład pomieszczeń oraz niezadowalający standard mieszkania, nie mogą stanowić uzasadnienia do odmowy jego przyjęcia. W ocenie organu II instancji zajście okoliczności wymienionej w § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia jest samoistną przesłanką do utraty prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Równoważnik jest świadczeniem zastępczym w przypadku, gdy policjant nie otrzyma lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w tej sytuacji należy przyjąć za właściwe, przy wskazanych w notatce służbowej z dnia [...]r. argumentach, uznanie przez organ I instancji za bezzasadną odmowę przyjęcia lokalu. Odwołujący się sam uznał, iż jego potrzeby mieszkaniowe są zaspokojone i zadowala się równoważnikiem pieniężnym, którego funkcja jest oczywista. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy uznał, iż zaszły przesłanki wydania rozstrzygnięcia skutkującego pozbawieniem J. R. równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Ponadto organ odwoławczy przyjął, że Komendant Powiatowy Policji błędnie powołał się na postanowienie art. 162 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz § 6 rozporządzenia. Powołane przepisy nie dają podstawy prawnej do rozstrzygnięcia jakie podjął organ I instancji. Powoływany art. 162 § 1 pkt 2 kpa nie ma w sprawie zastosowania, gdyż faktycznie nie przestał istnieć przedmiot rozstrzygnięcia, ani też nie nastąpił warunek rozwiązujący. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł J. R., zarzucając nieważność zarówno decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji, jak i decyzji Komendanta Powiatowego Policji. Zdaniem skarżącego, przed ich wydaniem zaniechano przeprowadzenia postępowania administracyjnego, a nadto uchylenie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Z. z dnia [...]r. nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, co spowodowało pozbawienie strony prawa do obrony. W jego ocenie decyzje wydane w postępowaniu administracyjnym zostały podjęte z rażącym naruszeniem prawa, co - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa - kwalifikuje je do stwierdzenia ich nieważności. W uzasadnieniu skargi J. R. wskazał, że organ administracyjny pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził żadnego postępowania ograniczając się jedynie do wydania decyzji o wstrzymaniu z dniem [...]r. wypłaty równoważnika pieniężnego. Według skarżącego naruszono następujące przepisy kpa normujące przebieg postępowania administracyjnego: art. 61 § 4 (nie zawiadamiając strony o wszczęciu postępowania), art. 67 § 1 (nie sporządzając protokołu w związku z odmową przyjęcia lokalu mieszkalnego) oraz art. 85 § 1 (nie przeprowadzając z udziałem skarżącego oględzin proponowanego mieszkania). Ponadto, zdaniem autora skargi, nie zapewniono mu jako stronie czynnego udziału w postępowaniu, a w szczególności uniemożliwiono mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów przed zakończeniem postępowania (art. 10 kpa), jak również nie poinformowano go o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (art. 9 kpa). W ocenie skarżącego uchylenie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji nie objętej odwołaniem decyzji Komendanta Rejonowego w Z. z dnia [...]r. przyznającej równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego jest niedopuszczalne, gdyż w jednej decyzji organ administracyjny drugiej instancji wypowiedział się odnośnie odwołania i jednocześnie wdrożył nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji określony w art. 163 kpa tj. uchylił prawomocną decyzję. Wydanie takiej decyzji przez organ II instancji nie jest możliwe, gdyż pozbawia stronę możliwości odwołania i narusza właściwości organów do wydawania takich rozstrzygnięć. Według J. R. podstawy do uznania, iż bezzasadnie odmówił przyjęcia proponowanego lokalu, nie może stanowić "luźna rozmowa z pracownikiem KPP w Z.". Skarżący zaznaczył, iż nie przeprowadzono w jego obecności oględzin proponowanego lokalu, nie okazano żadnych dokumentów dotyczących jego położenia, metrażu, stanu technicznego, jak również nie przedstawiono podstawowych informacji na temat proponowanego mieszkania. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zaznaczono, że brak jest uzasadnienia dla podnoszonych przez autora skargi zarzutów w przedmiocie zaniechania postępowania administracyjnego, "gdyż dla rozstrzygnięcia sprawy czynności przeprowadzone przez organ I instancji były wystarczające do podjęcia decyzji dotyczącej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby'". Według organu pisemne oświadczenie skarżącego z dnia [...]r. było wystarczające do uznania, że odmawia on przyjęcia zaproponowanego lokalu. W ocenie organu I instancji, uznanej także przez organ II instancji, podniesione przez J. R. powody odmowy przyjęcia (wysoki koszt utrzymania, zły rozkład pomieszczeń, niski standard lokalu, wykonanie remontu zajmowanego mieszkania, kwestia opieki nad dzieckiem) nie mogą stanowić uzasadnienia do odmowy przyjęcia zaproponowanego lokalu mieszkalnego. Według Komendanta Wojewódzkiego Policji, postawa skarżącego świadczyła o tym, iż nie zależy mu na realizacji przysługującego mu prawa do lokalu. Organ I instancji nie stwarzał trudności w obejrzeniu lokalu, a Skarżący nie wyraził chęci jego obejrzenia. W tym stanie rzeczy nie było uzasadnienia do dalszej wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując na mocy przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem należało uznać, że doszło ze strony organu odwoławczego do naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, warunkującego częściowe uchylenie zaskarżonej decyzji oraz częściowe stwierdzenie jej nieważności. W pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że słusznie uznał Komendant Wojewódzki Policji, iż w sprawie nie mógł mieć zastosowania, jako podstawa rozstrzygnięcia, przepis art. 162 § 1 pkt 2 kpa oraz przepis § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2002r. Nr 100, poz. 918). Jednocześnie błędnie przyjął organ odwoławczy za podstawę swojego orzeczenia przepis art. 163 kpa. Komendant Wojewódzki Policji rozpoznając odwołanie od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Z., w przedmiocie wstrzymania wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, mógł podjąć tylko takie rozstrzygnięcie jakie przewiduje przepis art. 138 kpa. W tym miejscu zwrócić należy uwagę na stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w uchwale z dnia 15 grudnia 1984r., zgodnie z którym decyzja wydana na podstawie art. 163 kpa jest decyzją wydaną w pierwszej instancji (publ. OSNC 1985 nr 10, poz. 143). Tak więc Komendant Wojewódzki Policji podejmując swe rozstrzygnięcie w trybie art. 163 kpc naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania. Odnosząc się z kolei do samej treści decyzji, trzeba stwierdzić, że błędnym było orzekanie przez organ o "odmowie przyznania równoważnika pieniężnego'" skoro w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja Komendanta Rejonowego Policji w Z. z dnia [...]r. o przyznaniu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, która mogłaby być wzruszona tylko w trybie przewidzianym w zdaniu drugim art. 16 § 1 kpa. W okolicznościach konkretnej sprawy w istocie problematycznym stało się zagadnienie wpływu "bezzasadnej odmowy przyjęcia lokalu mieszkalnego" na istniejące już uprawnienie policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zgodnie bowiem z treścią § 6 cyt. rozporządzenia przesłanki warunkujące wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do przedmiotowego równoważnika określono poprzez odesłanie do przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia, który to przepis nie obejmuje okoliczności "bezzasadnej odmowy przyjęcia lokalu mieszkalnego". W takim stanie sprawy należało zatem rozważyć, czy mimo braku wyraźnej regulacji, podstawą do cofnięcia uprawnienia było wystąpienie okoliczności wymienionych w § 1 ust. 2 rozporządzenia. W ocenie Sądu wykładnia przepisów § 1, § 6, § 7 i § 9 omawianego rozporządzenia prowadzi do wniosku, że oprócz sytuacji przewidzianych expressis verbis w § 6, również następcze wystąpienie zdarzenia wymienionego w § 1 ust. 2 pkt 4 stanowić powinno podstawę do cofnięcia uprawnienia. Trudno bowiem przyjąć, aby właściwy organ, będąc uprawniony do nie przyznania policjantowi równoważnika pieniężnego, gdy odmówi on przyjęcia lokalu mieszkalnego, jednocześnie nie miał kompetencji do jego cofnięcia w razie późniejszego wystąpienia takiej sytuacji. Niemożność cofnięcia uprawnienia w omawianych okolicznościach stałaby w sprzeczności z istotą tego świadczenia, które w myśl art. 92 ustawy o Policji przysługuje policjantowi, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby. Niewątpliwie trzeba założyć, że fakt odmowy przyjęcia lokalu mieszkalnego decyduje nie tylko o odmowie przyznania równoważnika, ale jest też okolicznością mającą wpływ na jego istnienie. Zastrzec w tym miejscu należy, że rozważania powyższe zachowują aktualność tylko do czasu wejścia w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości w szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2005r. Nr 70, poz. 633). Wskutek dokonanej bowiem nowelizacji omawiane zagadnienie uregulowane zostało konkretnym przepisem. Przechodząc do dalszej oceny zaskarżonej decyzji, odnieść się trzeba również do jej podstawy faktycznej. Mianowicie w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej nie wskazano podstaw dowodowych w zakresie ustaleń dotyczących okoliczności odmowy przyjęcia zaproponowanego lokalu mieszkalnego. Z kolei strona w odwołaniu, kwestionując podstawę prawną decyzji, jednocześnie podniosła, że nieprawdziwe jest stwierdzenie organu, że "bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu, ze względu na złe rozmieszczenie pomieszczeń'' skoro skarżący lokalu nie widział i nie zostały mu przedstawione dokumenty dotyczące stanu technicznego, sanitarnego oraz warunków powierzchniowych. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę nie dostrzegł uchybień proceduralnych w postępowaniu organu l instancji, a w szczególności nie odniósł się do powyższego zarzutu. Tymczasem w świetle art. 67 § 1 kpa należało przyjąć, że sporządzenie notatki służbowej na okoliczność rozmowy ze skarżącym w sprawie mieszkania, z odstąpieniem od sporządzenia protokołu przesłuchania strony, powodowało, że okoliczności zawarte w notatce nie mogły być uznane za udowodnione. Stanowisko zgodnie z którym wszystkie czynności istotne dla sprawy muszą być utrwalone w formie protokołu, a nie adnotacji potwierdza teza druga wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 1982r. (pub!. ONSA 1982 nr 1, poz. 54). W takim stanie sprawy rzeczą organu odwoławczego było przeprowadzenie w trybie art. 136 kpa dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bądź rozważenie podjęcia rozstrzygnięcia zgodnie z art. ł38 § 2 kpa. Niedopuszczalnym było natomiast przyjęcie, że nastąpiła "bezzasadna odmowa przyjęcia lokalu mieszkalnego" skoro brak było w tym zakresie odpowiedniego materiału dowodowego. W konsekwencji takiego działania organów obu instancji w sprawie nie zostały wyjaśnione okoliczności istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia, a stronie nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu. Tym samym doszło do naruszenia takiego przepisów art. 7, 8, 9, 10, 75 § 1, 77 § 1, 80 kpa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skutkowało to częściowym uchyleniem zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. ;,a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej ppsa. Odnosząc się do rozstrzygnięcia objętego punktem trzecim zaskarżonej decyzji, stwierdzić należało, że wydane zostało w warunkach nieważności. Zaznaczyć trzeba, że w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygana sprawa wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą objętą decyzją organu I instancji. Zakres rozstrzygania sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest bowiem zakresem rozstrzygania sprawy decyzją organu I instancji. Zgodnie z art. 138 kpa organ odwoławczy w wyniku ponownego rozpoznania i rozstrzygania sprawy może orzekać tylko o mocy prawnej zaskarżonej decyzji. Tym samym decyzja organu odwoławczego dotycząca decyzji, która nie była przedmiotem odwołania, jest nieważna z przyczyny rażącego naruszenia prawa (art. 156 § pkt 2 kpa). Z tych względów orzeczono jak w pkt pierwszym wyroku, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ppsa. Ponadto na mocy art. 152 ppsa stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.