II SA/Go 16/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant Ewa Siudek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2008r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2006r. uchyla zaskarżoną decyzję. Wnioskiem z dnia [...] r. J.B. zwrócił się do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z siedzibą w S. o przyznanie płatności bezpośrednich dla gruntów rolnych na rok 2006 (znak sprawy [...]). Producent rolny zadeklarował działki ewidencyjne rolne położone w Gminie O., obrębie ewidencyjnym B. nr działek [...] oraz obrębie ewidencyjnym O. nr działek [...] , oznaczone identyfikatorami A, B, C, D, E, F, G, H o łącznej całkowitej powierzchni wynoszącej 95,87 ha. W dniu 16 czerwca 2006r. J.B. dokonał zmian we wniosku obszarowym zgłaszając nowe działki położone w obrębie ewidencyjnym P. tj. działki nr ewid. [...], które zostały oznaczone jako l, J, K, L, M, N, O, P, R, S, T, U, W, Z, AA, AB, AC, AD. Jednocześnie producent rolny wniósł zarówno o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, jak i płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dla działek A-H). Zgłosił także zmiany w zakresie roślin uprawnych z jednolitych płatności bezpośrednich na uzupełniające płatności obszarowe o łącznej powierzchni 43,60 ha oraz skorygował powierzchnie upraw dla działek C, D. Decyzją z dnia [...] Kierownik Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. przyznał J. S. płatność bezpośrednią do gruntów rolnych na 2006 r. w łącznej kwocie 40,165,92 zł., na którą składa się: Jednolita Płatność Obszarowa w wysokości 26.486,96 zł. oraz Uzupełniająca Płatność Obszarowa w wysokości 13.678,96 zł., w tym środki unijne 2154,87 zł, krajowe 11524,09. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż skarżący zadeklarował działki rolne o łącznej powierzchni 95,87 ha, objęte uzupełniającą płatnością obszarową. W zmianie do wniosku z dnia 16.06.2006 r. J.B. wykazał inne uprawy dla działek rolnych oznaczonych we wniosku jako A, B, E, F, G, H, zastępując płatność UPO płatnością JPO, a dla działek C, D skorygował powierzchnię upraw w ramach tej samej płatności. Uwzględniając powyższe zmiany, zgodnie z przepisem art. 68 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, organ pierwszej instancji ustalił następujące powierzchnie w ramach poszczególnych płatności JPO - 95,87 ha, UPO - 43,64 ha. Nie została natomiast przez organ uznana dokonana 16 czerwca 2006 r. zmiana pierwotnego wniosku, w zakresie zgłoszenia nowych działek nieuwzględnionych w pierwotnym wniosku, oznaczonych jako l, J, K, L, M, N, O, P, R, S, T, U, W, Z, AA, AB, AC, AD w ramach płatności UPO, na łączną powierzchnię 43,61 ha. W ocenie organu uwzględnieniu tej części zmienionego wniosku sprzeciwia się treść art. 15 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Jednocześnie organ l instancji wskazał, iż stawka jednolitej płatności obszarowej do 1 ha uprawy w 2006r. wynosiła 276,28 zł, a uzupełniającej płatności obszarowej 331,45 zł oraz podał sposób wyliczenia płatności. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący argumentował, iż zmiana pierwotnego wniosku zgłoszona 16 czerwca 2006r., związana była z przekazaniem wnioskowanych gruntów na skutek wykupu w ramach przetargu. Decyzją [...] Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 5a ust. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 1994 r. Nr 1, poz. 2 z późn.zm.), art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U z 2004 r. Nr 6, poz. 40 z późn.zm.) oraz art. 15 ust. 1 i 2, art. 68 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował przepis art. 15 ww. rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, zgodnie z którym wnioskodawca miał prawo złożyć zmiany do wniosku (z dalszymi ograniczeniami nie mającymi zastosowania w sprawie) do dnia 31 maja. Po tym terminie możliwe jest jedynie złożenie zmiany dotyczącej zadeklarowanych wcześniej działek, o ile spełnia warunki określone w art. 68 ust. 2 ww. rozporządzenia Komisji, tj. gdy wnioskodawca poinformował właściwy organ na piśmie, że wniosek jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, o ile nie został on powiadomiony o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz nie został poinformowany o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku. Organ drugiej instancji zaznaczył, iż na formularzu zmiany, dokonywanej w powyższym trybie, nie można dodawać nowych działek ewidencyjnych/rolnych ani zwiększać powierzchni deklarowanej. Nie dopuszcza się także zmiany rośliny uprawnej z koperty JPO (jednolita płatność bezpośrednia) na kopertę UPO (uzupełniająca płatność obszarowa). Ograniczenia te, w ocenie organu drugiej instancji, mają pełne zastosowanie w sprawie J. B., zatem zmiany złożone po 31 maja 2006 r., a polegające na dodaniu nowych działek rolnych, nie mogły być uwzględnione w płatności za rok 2006. Zarzuty odwołania organ uznał za bezzasadne i podkreślił, iż producent rolny własnoręcznie podpisuje na ostatniej stronie wniosku oświadczenie, że znane mu są zasady przyznawania dopłat do gruntów rolnych. Płatności bezpośrednie nie są elementem nowym, a strona w latach poprzednich składała już wnioski. J.B. pismem z dnia 28 maja 2007 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, którą określił jako wydaną "w sprawie odmowy przyznania płatności ONW". Skarżący podniósł, że w złożonej 16 czerwca 2006 r. zmianie do wniosku dopisał działki nr: [...] o łącznej powierzchni 43,61 ha (zakupione z początkiem czerwca 2006r.) do których starał się zarówno o płatność bezpośrednią, jak i o płatność ONW. Równocześnie wskazał, iż o przyznanie płatności bezpośredniej wystąpił w swym pierwszym wniosku z 25 kwietnia 2006 r., dlatego w późniejszym wniosku zaznaczył "zmianę do wniosku". Natomiast o płatność ONW w pierwotnym wniosku nie występował, lecz wystąpił po raz pierwszy we wniosku z 16 czerwca. J.B. podkreślił, iż nie ma takiej możliwości aby w jednym wniosku zaznaczyć, jednocześnie zamiar złożenia "zmiany do wniosku" dotyczącego płatności bezpośredniej oraz "wniosku" w zakresie płatności ONW. Z tych powodów skarżący kwotę wynikającą z nieterminowego złożenia wniosku (16 czerwca 2006 r.). Odpowiadając na skargę Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Z. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie w związku z niejednoznacznym sformułowaniem skargi co do przedmiotu zaskarżenia, organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niezaskarżenie w drodze odwołania w toku instancji decyzji dotyczącej odmowy przyznania płatności z tytułu prowadzenia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Organ podkreślił, iż płatności bezpośrednie, w skład których wchodzą płatności JPO i UPO, podlegają odrębnym regulacjom prawnym od płatności ONW, a nadto sprawa płatności ONW dla skarżącego nie była przedmiotem postępowania przed organem II Instancji, zatem nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. W wykonaniu wezwań Sądu, pismami z 17,18 lipca, 14 sierpnia oraz 15 października 2007 r., skarżący uzupełnił skargę precyzując, iż dotyczy żądania zapłaty wraz z odsetkami: 1. płatności bezpośredniej za 2006 r., w zakresie spornej powierzchni 43,16 ha zawartej we wniosku z 16 czerwca 2006 r. oraz 2. płatności ONW do wniosku złożonego 16 czerwca 2006 r. - pismo Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. nr [...] odmawiające przyznania dopłaty z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Zarządzeniem z dnia 16 października 2007 r. Przewodniczący Wydziału l tutejszego Sądu rozdzielił powyższe skargi wniesione w piśmie z dnia 23 maja 2007 r. w ten sposób, że pod dotychczasową sygn. akt l SA/Go 713/07 (obecnie II SA/Go 16/08) pozostawił skargę na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 23 kwietnia 2007 r. w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, natomiast sprawę ze skargi J. S.ego w przedmiocie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, wpisano do repertorium pod nową sygnaturą akt l SAB/Go 2/07 (obecnie II SA/Go 88/08 ). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny, w zakresie swojej właściwości, ocenia zatem zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.). Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad, skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, iż Polska wstępując do Unii Europejskiej z dniem 1 maja 2004r. zobowiązała się przyjąć zasady obowiązujące w państwach członkowskich Wspólnoty. W świetle art. 33 traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE) jednym z priorytetów Unii Europejskiej jest prowadzenie Wspólnej Polityki Rolnej. System płatności bezpośrednich jest wyrazem wsparcia finansowego rolników i ma na celu zapewnienie wspólnej organizacji rynków rolnych i rozwoju terenów wiejskich. W związku z członkostwem Polski w Unii Europejskiej bezpośrednio stosuje się akty normatywne wydawane przez organy Unii Europejskiej, co wynika z art. 249 akapit 2 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą w związku z art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004r, Nr 90, poz. 864). Wyjaśnienie stanu prawnego rozpocząć należy od stwierdzenia, że trafnie organy Agencji podkreśliły odrębność instytucji płatności bezpośrednich i płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Materia płatności bezpośrednich prawem wewnętrznym niemal w całości regulowana była (w okolicznościach rozpoznawanej sprawy) ustawą z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, póz. 40). W obrębie tej ustawy zawarto także unormowania dotyczące terminów do składania wniosków. Pomoc finansowa na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwana "płatnością ONW", prawem wewnętrznym regulowana jest ramowo ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.). Rozwiązania szczegółowe, w tym dotyczące terminów, zawarto w wykonawczym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, póz. 667 ze zm.). Postępowania w przedmiocie przyznania obu rodzajów płatności łączy jedynie to, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 marca 2004 r. w sprawie wniosków o przyznanie płatności oraz szczegółowych warunków przyznania płatności (Dz. U. Nr 52, póz. 523 ze zm.) wnioski o ich przyznanie składa się na wspólnym formularzu. Ze wstępnych przepisów, a nawet tytułów wymienionych aktów prawnych, wynikają nadto istotne różnice co do źródeł pozyskiwania środków pieniężnych przeznaczonych na finansowanie płatności bezpośrednich i ONW. Odrębność instytucji płatności bezpośrednich i płatności ONW wyłącza możliwość przyjęcia, by wniosek podmiotu ubiegającego się wcześniej jedynie o przyznanie płatności bezpośrednich, dotyczący zmiany w zakresie tych płatności oraz dodatkowo udzielenia płatności ONW, traktować jako obejmujący zmianę wniosku. Dlatego też w niniejszej sprawie wniosek J. B.ego z 16 czerwca 2006 r. stanowił równocześnie zmianę wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich, jak i nowy wniosek o przyznanie płatności ONW, nie mógł być więc interpretowany jedynie jako zmiana wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich. Jak zasadnie wskazał organ drugiej instancji postępowanie w sprawie przyznania płatności ONW jest postępowaniem odrębnym, które winno zostać zakończone wydaniem odrębnej decyzji administracyjnej. Jednocześnie należy podkreślić, iż w przedmiotowym postępowaniu przedmiot kontroli Sądu stanowi jedynie ostateczna decyzja administracyjna w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, natomiast zarzuty skarżącego związane ze zgłoszonym wnioskiem w zakresie płatności ONW, podlegają rozpoznaniu tutejszego Sądu w odrębnej sprawie o sygn. akt II SA/Go 88/08. Wobec sporu zaistniałego pomiędzy J. B. a organami Agencji, rola sądu administracyjnego przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w rozpoznawanej sprawie zasadne było nieuwzględnienie przy rozpoznawaniu wniosku skarżącego o przyznanie dopłat bezpośrednich do gruntów rolnych ( JPO i UPO) zmiany do wniosku złożonej w dniu 16 czerwca 2006 r. obejmującej zgłoszenie nowych działek ewidencyjnych oraz zmianę upraw. Na wstępie dalszych rozważań należy wskazać, iż w dniu 27 lutego 2007 r. weszła w życie ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz.U. Nr 35, poz. 217), która zgodnie z przepisem art. 1 określa zadania oraz właściwości organów i jednostek organizacyjnych w zakresie dotyczącym płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej oraz płatności cukrowej, określonych w rozporządzeniach Rady (WE) wymienionych w pkt 1 li. b - c oraz zasady i tryb przyznawania oraz wypłacania rolnikom wskazanych wyżej płatności, a także przeprowadzania kontroli - w zakresie nieokreślonym w przepisach Unii Europejskiej. Zgodnie z przepisem art. 59 ww. ustawy, z dniem 27 lutego 2007 r. utraciła moc dotychczasowa ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U z 2004 r. Nr 6, poz. 40 z późn.zm.), przywoływana dalej jako: "ustawa o płatnościach bezpośrednich". Jednocześnie w art. 53 ust. 1 ustawy nowej, ustawodawca zawarł przepis intertemporalny, zgodnie z którym, do postępowań w sprawach przyznania płatności lub płatności cukrowej, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia jej wejścia w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. Sąd zważył, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku skarżącego w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych z dnia 29 kwietnia 2006 r. i nie zostało zakończone decyzja ostateczna do dnia wejścia w życie ustawy nowej tj. do 27 lutego 2007 r. W tych okolicznościach, orzekając już w dacie obowiązywania ustawy nowej, organ odwoławczy winien w podstawie prawnej swej decyzji przywołać akt prawny obowiązujący w dacie orzekania (ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r.) w powiązaniu z właściwymi przepisami ustawy dotychczasowej. Z uwagi jednak na treść, cytowanego wyżej przepisu art. 53 ust. 1 ustawy nowej, prawidłowe było oparcie przez organ odwoławczy merytorycznego rozstrzygnięcia na przepisach uprzednio obowiązującej ustawy o dopłatach bezpośrednich, zatem powyższe uchybienie proceduralne pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z art. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich z dnia 18 grudnia 2003r, producentowi rolnemu przysługują płatności na będące w jego posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Warunkiem uzyskania płatności (jednolita płatność obszarowa oraz płatność uzupełniająca do powierzchni uprawy) jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego. W myśl przepisu art. 3 ust. 1 i 4 ww. ustawy, płatność przyznaje właściwy kierownik biura powiatowego Agencji, na wniosek producenta rolnego, który składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Zgodnie z art. 11 ust. 2 rozporządzenia Komisji (DE) z dnia 21 kwietnia 2004r. nr 796/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnych zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U.UE L. Nr 141, póz. 18), przywoływanego dalej jako: "rozporządzenie Komisji nr 796/2004", producent rolny może złożyć wniosek w terminie wyznaczonym przez Państwo Członkowskie, lecz nie później niż do 15 maja bieżącego roku. Kwestię dopuszczalności poprawek do pojedynczego wniosku reguluje przepis art. 15 powołanego rozporządzenia Komisji, zgodnie z którym po wygaśnięciu limitu czasu na złożenie pojedynczego wniosku, poszczególne działki rolne wraz z ewentualnie towarzyszącymi im uprawnieniami do płatności nie zadeklarowane w pojedynczym wniosku w celu otrzymania pomocy w ramach jakiegokolwiek systemu pomocy obszarowej, mogą być dodane do pojedynczego wniosku pod warunkiem że przestrzegane są wymogi w ramach stosownych programów pomocowych. Zmian dotyczących użytkowania ziem lub systemu pomocowego w odniesieniu do poszczególnych działek rolnych lub w odniesieniu do uprawnień do płatności zadeklarowanych w pojedynczym wniosku można dokonać na tych samych warunkach. W ust. 2 określono odpowiednio, iż zmiany dokonane zgodnie z ww. zasadami winny zostać notyfikowane właściwym władzom na piśmie najpóźniej do dnia 31 maja stosownego roku kalendarzowego, przy czym jeśli właściwe władze poinformowały rolnika o nieprawidłowościach w pojedynczym wniosku lub jeśli powiadomiły go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu i jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, poprawki zgodnie z ust. 1 nie będą zatwierdzone w odniesieniu do działek rolnych, w przypadku których wykryto nieprawidłowości (art. 15 ust. 3 ). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone zostało stanowisko, zgodnie z którym termin do składania wniosku o przyznanie płatności (zarówno bezpośrednich, jak i płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania) jest terminem prawa materialnego, zatem nie podlega on przywróceniu na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2006 r. sygn. akt II GSK 92/2006, Lex nr 273693). Pogląd taki podziela również Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie. Na podstawie ww. przepisów, należy bowiem zważyć, iż choć prawodawca wyraźnie tego nie stwierdził, upływ terminu do składania wniosku wywołuje skutek wygaśnięcia uprawnienia do przyznania płatności bezpośrednich. Po tym terminie jest jeszcze możliwa zmiana wniosku w określonych warunkach, nie później jednak niż do 31 maja roku, w którym złożono wniosek. Po tej ostatniej dacie uprawnienie do żądania przyznania płatności (roszczenie) już nie funkcjonuje, a więc wygasa. Istotna wskazówka co do tego, iż według prawodawcy upływ terminu wywołuje skutki w zakresie bytu uprawnienia do uzyskania płatności, a nie jedynie możności dokonania czynności o charakterze procesowym, wynika nadto z treści art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, dotyczącego skutków przekroczenia terminu złożenia wniosków oraz zmian do wniosków. Złożenie wniosku pomocowego po wyznaczonym terminie prowadzi do zmniejszenia o 1 % na każdy dzień roboczy kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik gdyby wniosek został złożony w terminie. Jeśli jednak opóźnienie będzie wynosiło ponad 25 dni kalendarzowych (termin ten upływa zatem z dniem 9 czerwca danego roku), wniosek nie zostanie przyjęty. Z kolei zgodnie z ust. 2 ww. artykułu, zgłoszenie poprawki do pojedynczego wniosku dokonane po ostatecznym terminie przewidzianym w art. 15 ust. 2 spowoduje zmniejszenie o 1 % na każdy dzień roboczy kwoty płatności odnoszącej się do faktycznego wykorzystania rozpatrywanych działek rolnych. Przy czym poprawki do pojedynczego wniosku będą uwzględnianie wyłącznie, jeśli zostaną dokonane przed ostatecznym terminem złożenia pojedynczego wniosku, jak określono w trzecim akapicie ust. 1. Tak więc upływ czasu, którego dotyczy regulacja określająca termin do składania wniosku (odpowiednio zmiany do wniosku), wywołuje skutki co do zakresu uprawnienia do przyznania płatności. Oznacza to wpływ na możność żądania stopniowo zmniejszającego się świadczenia, aż do całkowitego wygaśnięcia roszczenia. W przypadku złożenia wniosku po upływie terminu, o jakim mowa w art. 21 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia Komisji nr 796/2004 (zmiana wniosku ust. 2), faza pośrednia ograniczania roszczenia nie istnieje, a przekroczenie terminu powoduje niezwłoczne wygaśnięcie możności żądania przyznania płatności oraz odpowiadającego temu uprawnieniu producenta rolnego - obowiązku organu administracji publicznej. Zgodzić należy się również ze stanowiskiem organu, iż brak podstawy prawnej pozwalającej na nieuwzględnienie upływu terminu prawa materialnego (przedawnienia) i to zarówno o charakterze ogólnym jak i w obrębie regulacji dotyczących przedmiotowych płatności. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd zważył, iż zasadne jest stanowisko organów Agencji, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zgodnie z którym złożona przez J. S. w dniu 16 czerwca 2006 r. zmiana do wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w zakresie, w jakim objęła zgłoszenie nowych działek nr ewid. [...] oraz zwiększenie powierzchni deklarowanej, nie mogła być uwzględniona w płatnościach bezpośrednich przyznanych za rok 2006. Jednocześnie, w takim zakresie, z uwagi na fakt zgłoszenia zamiany do wniosku po upływie terminu ostatecznego (po dniu 9 czerwca 2006 r.) nie byłoby możliwe także przyznanie płatności ze zmniejszeniami, o których mowa w art. 21 rozporządzenia Komisji nr 796/2004. Jednakże w ocenie Sądu, zobligowanego do dokonania z urzędu wszechstronnej kontroli legalności zaskarżonego orzeczenia, niezależnie od zarzutów i wniosków skargi oraz powołanej podstawy prawnej (art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Z., wydał zaskarżoną decyzję przedwcześnie, z naruszeniem wynikającego z przepisów art. 7 i 77 § 1 oraz art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przeprowadzenia niezbędnego postępowania dowodowego oraz wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego co do podnoszonych w odwołaniu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie mógł bowiem organ odwoławczy zaniechać rozpatrzenia zarzutu podniesiony przez skarżącego w odwołaniu od decyzji Kierownika Powiatowego Biura ARiMR w S. z dnia 14 lutego 2007 r., a następnie powtórzonego w skardze do Sądu, iż sporne działki o łącznej powierzchni 43,61 ha, zgłoszone po raz pierwszy w zmianie do wniosku złożonej w dniu 16 czerwca 2006 r, zakupił on z początkiem czerwca 2006 r. (wykup w ramach przetargu). Wobec takiej treści odwołania, organ drugiej instancji winien wyjaśnić i rozważyć, czy w sprawie nie zachodziły przesłanki do przyznania skarżącemu co do spornych działek płatności jako uprawnienia pochodnego z tytułu "przejęcia gospodarstwa", w trybie przepisów art. 74 rozporządzenia Komisji nr 796/2004 oraz art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich z dnia 18 grudnia 2003 r., który stanowi, iż w przypadku, gdy w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji, o której mowa w art. 3 ust. 1, nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność przysługuje temu producentowi, jeżeli spełnia on warunki do jej przyznania i w terminie 14 dni od dnia przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego, złoży wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji o przyznanie płatności, której dotyczył pierwszy wniosek. Należało zatem, z uwzględnieniem treści przepisów art. 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych o raz ewidencji wniosków ( Dz.U. z 2004 r. nr 10, póz. 76 z późn.zm.) w szczególności ustalić: czy nastąpiło przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego w rozumieniu ww. przepisów, czy zbywca złożył wniosek o przyznanie płatności, czy przeniesienie posiadania nastąpiło przed wydaniem decyzji dla zbywcy oraz czy został zachowany termin do złożenia przez nabywcę wniosku do właściwego miejscowo organu i inne warunki szczególne określone przepisami wspólnotowymi. W dalszej kolejności rozważenia wymagało czy przy założeniu nabycia uprawnień do płatności z powyższego tytułu, organ winien orzec w tym zakresie łącznie z rozpoznaniem sprawy dopłat bezpośrednich co do działek zadeklarowanych w pierwotnym wniosku, czy też odrębną decyzją administracyjną. W ocenie Sądu wobec zaniechania przez organ wyjaśnienia sprawy w powyższym zakresie oraz przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, nie jest możliwe na obecnym etapie postępowania, dokonanie przez Sąd oceny, czy co do spornych dziatek skarżący nabył uprawnienia do przyznania za 2006 r. płatności bezpośrednich w związku z przeniesieniem posiadania gospodarstwa rolnego. Ponadto należy podkreślić, iż obowiązkiem organu odwoławczego jest nie tylko kontrola zgodności z prawem zaskarżonej odwołaniem decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz ponowne rozpoznanie sprawy merytorycznie w jej całokształcie, z uwzględnieniem zarzutów odwołania, czemu wyraz winien dać organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 w związku z art. 16 i art. 138 K.p.a. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wymogów tych nie spełnia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy obejmie kontrolą i rozstrzygnięciem kwestie, które zostały dotychczas pominięte, co w efekcie sprawiło, że stan faktyczny sprawy nie był należycie ustalony i uniemożliwił dokonanie pełnej oceny zgodności decyzji z prawem materialnym. Z przedstawionych powyżej względów należało uznać, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Zgodnie z przepisem art. 200 ww. ustawy, wobec braku wniosku skarżącego dotyczącego zwrotu kosztów postępowania, nie orzeczono w tym zakresie.