II SA/Go 16/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi M.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia odwołania oddala skargę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku Firmy L spółka jawna, Wójt Gminy ustalił warunki zabudowy dla inwestycji projektowanej na działkach o numerach ewidencyjnych [...], obręb ewidencyjny nr [...], polegającej na przebudowie, rozbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania zakładu przetwórstwa ryb na budynek zamieszkania zbiorowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Od powyższej decyzji w dniu 16 października 2018 r. (data stempla pocztowego na kopercie) odwołanie wniósł, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – M. W., zwracając się jednocześnie o przywrócenie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. Jako uzasadnienie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania strona skarżąca wskazała okoliczność doręczenia przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy bez załączników nr 1 i 2 stanowiących analizę urbanistyczną w formie graficznej oraz formie tekstowej, a będących integralnymi elementami decyzji. Dalej we wniosku podniesiono, że skarżący po raz pierwszy zapoznał się z załącznikami do decyzji o warunkach zabudowy w siedzibie organu dniu 9 października 2018 r. Dopiero analiza treści załączników do decyzji o warunkach zabudowy doprowadziła skarżącego do wniosku, że decyzja w znacznym stopniu narusza przepisy prawa materialnego i prawa procesowego. Zdaniem strony skarżącej doręczenie decyzji bez załączników nr 1 i 2 stanowi naruszenie art. 109 § 1 oraz art. 10 kpa, bowiem organ nie wywiązał się z obowiązku zapewnienia uczestnikowi postępowania administracyjnego czynnego udziału w postępowaniu, przez co uczestnik bez winy uchybił termin do wniesienia odwołania. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło M. W. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania zakładu przetwórstwa ryb na budynek zamieszkania zbiorowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach o numerach ewidencyjnych [...], obręb ewidencyjny nr[...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że M. W. był jedną ze stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla w.w. inwestycji. Z potwierdzenia odbioru decyzji organu I inst. wynika, że została ona wysłana na wskazany przez skarżącego adres zamieszkania oraz doręczona skarżącemu osobiście w dniu 22 grudnia 2017 r. Jako bezsporną organ uznał okoliczność, że decyzja I inst. została doręczona skarżącemu prawidłowo, a zatem termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 5 stycznia 2018 r., a co za tym idzie odwołanie nadane w dniu 16 października 2018 r. wniesione zostało z uchybieniem terminu. Odnosząc się do argumentacji zawartej we wniosku o przywrócenie terminu do dokonania danej czynności prawnej organ wskazał, że w jego ocenie w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna przyczyna uzasadniająca uchybienie terminowi. Decyzja wysłana została na wskazany przez stronę adres i odebrana przez nią osobiście. Z akt sprawy wynika, że przed wydaniem przedmiotowej decyzji skarżący zapoznał się z aktami sprawy, w tym również z projektem zawierającym analizę urbanistyczną sporządzona w formie tekstowej oraz graficznej. Analiza urbanistyczna stanowiła element sprawy – projektu decyzji i strona była dwukrotnie informowana przez organ o możliwości zapoznania się z aktami sprawy obejmującym m.in. projekt decyzji, nie korzystając jednak z tego uprawnienia. Nadto organ podkreślił, że z treści decyzji Wójta Gminy o warunkach zabudowy wynika jednoznacznie, że integralną jej część stanowi załącznik graficzny i analiza urbanistyczna. Jeśli zatem skarżący otrzymał decyzję bez wymaganych załączników winien zwrócić się do organu o ich doręczenie. Zdaniem organu odwoławczego nawet w przypadku nie otrzymania tych załączników nie było przeszkód do wniesienia odwołania od decyzji, które w wypadku decyzji o warunkach zabudowy nie wymaga żadnego uzasadnienia i ewentualne uzupełnienie odwołania po zapoznaniu się z treścią załączników do decyzji. Z ostrożności procesowej Kolegium wskazało, że nawet przy przyjęciu że przyczyną uchybienia terminu, jak wywodzi strona, było doręczenie jej niekompletnej decyzji o warunkach zabudowy, a przyczyna ta ustała w dniu 9 października 2018 r. z momentem zapoznania się przez stronę z załącznikami do decyzji , to uwzględniając okoliczność złożenia wniosku o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od ustania przyczyny (16 października 2108 r.), to odwołujący się nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu. W ocenie organu skarżący dopuścił się co najmniej niedbalstwa nie wnosząc odwołania w terminie, jak również nie korzystając z możliwości zapoznania się z aktami sprawy w trakcie postępowania oraz po otrzymaniu decyzji. Od powyższego postanowienia M.W. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę zarzucając naruszenie: - art. 7, 77 § 1 i 80 kpa poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a przede wszystkim bezpodstawne pominięcie, że skarżący wskazał jakie konkretnie informacje zawarte w załączniku graficznym i analizie doprowadziły go do przekonania, że konieczne jest zaskarżenie wadliwej decyzji w sensie merytorycznym i praktycznym, nadto poprzez postawienie nieprawidłowej tezy, że protokół z dnia [...] października 2018 r. nie zawiera potwierdzenia, iż decyzja doręczona została bez wymaganych załączników, - art. 58 § 1 kpa poprzez jego błędną, zawężającą wykładnię oraz błędne zastosowanie do stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że skarżący nie wykazał braku winy, podczas gdy dopiero na podstawie treści załączników skarżący doszedł do przekonania o wadliwości decyzji I inst., - art. 109 kpa poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że brak doręczenia kompletnej decyzji nie miał wpływu na sytuację prawną skarżącego, w tym całkowite pominięcie zagadnienia skuteczności doręczenia decyzji niekompletnej, -art. 8 kpa poprzez sprzeniewierzenie się obowiązkowi pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej przez uniemożliwienie skarżącemu obrony swoich praw. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Z powyższego wynika, że zaskarżona do sądu decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena zgodności z prawem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania wniesionego przez M. W. od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania zakładu przetwórstwa ryb na budynek zamieszkania zbiorowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach o numerach ewidencyjnych [...], obręb ewidencyjny nr [...]. Zgodnie z art. 58 kpa w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin ( § 2 ). Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne ( § 3). Z treści przytoczonego przepisu wynika, że to na stronie postępowania spoczywa ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu. Organ powinien jedynie przedstawione przez nią okoliczności ocenić w świetle przesłanek z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Trudno jest bowiem wymagać od organu, aby prowadził postępowanie wyjaśniające przyczyny uchybienia terminu przez stronę. (por. wyrok II OSK 2029/16). Dla sprawy której przedmiotem jest przywrócenie uchybionego terminu do dokonania określonej czynności prawnej kluczowe znaczenie ma pojęcie - braku winy w uchybieniu terminu. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym o braku winy w niedopełnieniu czynności w terminie można mówić wyłącznie wtedy, gdy wywiązanie się z takiego obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Przyczyna uchybienia terminu musi zatem być niezależna od strony. O braku winy można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku było niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, takiej jak np. nagły atak zimy, przerwa w komunikacji, nagła choroba, powódź, pożar itp. Przywrócenie terminu jest niemożliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Ustawodawca nie uzależnia bowiem uprawnienia do przywrócenia terminu od stopnia zawinienia. Oznacza to, że każdy, nawet najlżejszy stopień zawinienia w uchybieniu terminu wyłącza możliwość zastosowania tej instytucji. Uniknięcie negatywnych skutków dokonania czynności postępowania po upływie ustawowego terminu zakreślonego do jej wykonania wymaga więc uprawdopodobnienia nie tylko braku winy umyślnej, ale także lżejszej jej postaci – niedbalstwa ( por. przykładowo wyrok IV SA/Gl 1207/17). Pojęcie braku winy w niedopełnieniu czynności procesowej w terminie obejmuje istnienie przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli siły wyższej (II OSK 2401/17). Rozpoznając skargę należało uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Wskazać należy, że z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania Kodeks postępowania administracyjnego wiąże ujemne dla strony skutki procesowe, gdyż odwołanie wniesione po upływie wymaganego 14 dniowego terminu jest bezskuteczne. W badanej sprawie okoliczność złożenia przez skarżącego odwołania od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2017 r. z uchybieniem terminu pozostaje w sprawie bezsporna. Nie jest również sporną kwestia, czy decyzja I inst. doręczona została skarżącemu wraz załącznikami nr 1 i 2 zawierającym analizę urbanistyczną w formie tekstowej oraz formie graficznej. W okolicznościach sprawy brak jest podstaw do podważenia twierdzeń strony w tym zakresie. Spór sprowadzał się do oceny skutków prawnych wadliwego doręczenia decyzji I inst. o warunkach zabudowy, która to wadliwość polegała na doręczeniu decyzji bez załączników w postaci analizy urbanistycznej w formie tekstowej oraz graficznej. Wyjaśnić przy tym należy, że w treści decyzji I inst. organ wskazał, że integralną jej część stanowi analiza urbanistyczna w formie załączników nr 1 i 2. W tej sytuacji konieczne było rozważenie, czy doręczenie stronie decyzji o warunkach zabudowy bez załączników będących analizą urbanistyczną stanowi okoliczność uzasadniającą uchybienie przez stronę terminu do wniesienia odwołania oraz jest podstawą do przywrócenia przez organ uchybionego terminu. Zdaniem Sądu stanowisko organu odwoławczego prezentowane w zaskarżonym postanowieniu o odmowie przywrócenia uchybionego terminu jest prawidłowe. Dokonując oceny argumentacji skarżącego nie można uznać, iż uprawdopodobnił on brak winy przy uchybieniu terminowi do złożenia odwołania. Podnoszony zarzut odnośnie braku możliwości zapoznania się z kompletną decyzją (wraz z załącznikami) nie może być uznany za wyłączający winę przy przekroczeniu terminu. W sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania zakładu przetwórstwa ryb na budynek zamieszkania zbiorowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną została doręczona skarżącemu w dniu 22 grudnia 2017 r. (data na potwierdzeniu odbioru) wraz z pouczeniem o sposobie i terminie jej zaskarżenia, zwlekanie ze złożeniem odwołania przez prawie dziesięć miesięcy od dnia otrzymania decyzji trafnie zostało ocenione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako brak staranności skarżącego we własnej sprawie. Powoływanie się przez skarżącego na to, że nie doręczono mu załączników do tej decyzji nie jest wystarczające do przyjęcia, iż nie ponosi on winy w uchybieniu terminu. Jak wyżej podniesiono o braku winy w uchybieniu terminu można mówić przede wszystkim wtedy, gdy strona nie została należycie pouczona o trybie zaskarżenia decyzji albo nie mogła usunąć przeszkody w dochowaniu terminu przy zachowaniu należytej staranności. Słusznie podniesiono w zaskarżonym postanowieniu, że skarżący miał zapewnione prawo czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem było ustalenie warunków zabudowy, a po doręczeniu decyzji I inst. mógł zwrócić się o doręczenie brakujących załączników, przysługiwało mu również prawo zapoznania się z aktami sprawy – po wydaniu decyzji, (z którego to prawa skorzystał w dniu 9 października 2018 r.). Zwrócić należy uwagę, że skarżący nie wskazał żadnych powodów, które uniemożliwiały mu podjęcie stosownych czynności procesowych we wcześniejszym terminie, czyli przed 9 października 2018 r., nie są zatem znane przyczyny tak znacznego uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wskazać zatem przyjdzie, że w okolicznościach sprawy, skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Skarżący rezygnując z wniesienia odwołania w terminie powinien liczyć się z konsekwencjami jakie się z tym wiążą. W tej sytuacji wniesienie odwołania z niespełna 10 - miesięcznym uchybieniem terminu trafnie zostało ocenione przez organ odwoławczy jako brak staranności skarżącego we własnej sprawie. W okolicznościach sprawy zaniedbania tego nie może usprawiedliwiać sam fakt, że skarżącemu nie doręczono załączników do decyzji o warunkach zabudowy. Podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7, 8, 77 § 1, art. 80 i art. 109 k.p.a., które sprowadzają się do tego, że organ niewłaściwie ustalił stan faktyczny sprawy, nie są trafne. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i w świetle tego materiału Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało wystarczające podstawy do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga została oddalona.