II SA/Go 161/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 maja 2024 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] r. nr [...]. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez M. M. (dalej skarżąca, strona) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., którą po rozpatrzeniu odwołania w/w od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza [...] przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] dnia [...] r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia w formie świadczenia pielęgnacyjnego utrzymano decyzję organu I instancji w mocy. Zaskarżoną decyzję wydano w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: W dniu [...] r. M. M. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną, matką E. M. urodzoną [...] r. Zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] r. E. M. została uznana za osobę trwale niepełnosprawną w stopniu znacznym na czas nieokreślony, a niepełnosprawność istnieje od [...] roku życia. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że strona do [...] roku wykonywała pracę zawodową. Zgodnie z oświadczeniem strony przyczyną zaprzestania podejmowania zatrudnienia było urodzenie i wychowywanie dzieci. W okresie od [...] r. do [...] r. i w okresie od [...] r. do [...] r. strona pobierała świadczenie rodzicielskie w związku z urodzeniem dzieci. Organ I instancji przeprowadzając postępowanie wyjaśniające ustalił także, że E. M. jest wdową. Ma [...] dzieci. Strona jest jej córką. Druga córka M. T. nie pracuje zawodowo, wraz z mężem prowadzi gospodarstwo rolne, które jest jedynym źródłem dochodów rodziny. Nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności sprawuje opiekę nad niepełnosprawną siostrą małżonka. Trzecia córka M. M. pracuje zawodowo i pobiera rentę chorobową na siebie, prowadzi gospodarstwo domowe z partnerem i córką, na którą partner pobiera świadczenie pielęgnacyjne, jest opiekunem prawnym ubezwłasnowolnionej córki. Syn M. M. wykonuje pracę zawodową, prowadzi wspólnie z żoną i dwojgiem dzieci wspólne gospodarstwo domowe i również nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Syn M. M. sam prowadzi gospodarstwo domowe, pracuje zawodowo, co uniemożliwia mu sprawowanie opieki nad matką i nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności. Syn M. M. prowadzi własną działalność gospodarczą wraz z partnerką i wychowuje troje dzieci, a z uwagi na odległość od miejsca zamieszkania oraz złą sytuację finansową nie może sprawować opieki nad matką. E. M. z uwagi na liczne schorzenia ma jak już wskazano orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności i wymaga opieki innej osoby, a jej obowiązek spoczywa na dzieciach. Organ I instancji odmawiając decyzją z dnia [...] r. przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego podniósł, że brak jest w omawianej sprawie związku przyczynowo-skutkowego między rezygnacją, bądź niepodejmowaniem zatrudnienia przez stronę, a sprawowaną opieką nad matką. Z przesłuchania strony wynika, że rezygnacja z zatrudnienia była związana z urodzeniem i wychowywaniem dzieci, a nie potrzebą sprawowania opieki nad matką. Strona oświadczyła, że opiekę nad matką sprawuje od [...] roku, tymczasem z pracy zarobkowej zrezygnowała w roku [...], tj. rok wcześniej przed wskazaną datą rozpoczęcia opieki nad matką. Od powyższej decyzji, z zachowaniem ustawowego terminu, odwołanie złożyła strona, wnosząc o ponowne rozpatrzenie wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazało, że materialnoprawną podstawę skarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 i ust. 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 z późn. zm. - dalej: "u.ś.r.". W rozpoznawanej sprawie za bezsporne Kolegium uznało, że strona mieszka wraz ze swoją matką posiadającą orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności oraz swoją rodziną, w tym dwójką małych dzieci oraz, że sprawuje opiekę nad matką. Pozostałe dzieci nie mieszkają razem z matką strony. Z poczynionych ustaleń przez organ l instancji, wynika, że pozostałe dzieci nie mogą ani osobiście, ani finansowo pomów w opiece nad niepełnosprawną matką. Kolegium wyjaśniło, że obowiązkiem organu było ustalenie czy w okolicznościach sprawy istnieje związek przyczynowy między niepodejmowaniem przez wnioskodawczynię zatrudnienia lub pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Celem uregulowania z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. W związku z powyższym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Za prawidłowe Kolegium uznało stanowisko organu I instancji, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie było zasadne z uwagi na brak istnienia związku przyczynowo- skutkowego między sprawowaniem przez stronę opieki nad matką a rezygnacją z zatrudnienia. Opiekę tą strona sprawuje od [...] roku, tymczasem z pracy zarobkowej zrezygnowała w roku [...] czyli rok wcześniej przed wskazaną datą rozpoczęcia opieki nad matką. Związku tego nie mogą się organy się domyślać, winien on mieć charakter bezpośredni. Skargę na powyższą decyzję złożyła M. M. wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. W uzasadnieniu wskazała, że sprawuje opiekę nad matką, która jest niezbędna z uwagi na jej ogólny stan zdrowia. W dalszej części uzasadnienia skargi wskazała na czym ta opieka polega. Podniosła, że matka posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sprawowana opieka uniemożliwia jej podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. W złożonej odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 dalej "p.u.s.a."), sąd administracyjny przeprowadza kontrolę pod względem zgodności z prawem aktów wydawanych przez organy administracji publicznej. Z przepisu art. 1 p.u.s.a. wynika, że sądowoadministracyjna kontrola administracji publicznej zawsze powinna uwzględniać trzy aspekty, a mianowicie: 1) ocenę zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym; b) ocenę dochowania wymaganej procedury; c) ocenę respektowania reguł kompetencji. Kontrola ta polega więc na wszechstronnym zbadaniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, a sąd powinien poddać szczególnie gruntownej ocenie i analizie te wszystkie aspekty sprawy, w odniesieniu do których istnieją wątpliwości, a ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń strony. Należy również dodać, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."). W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny co do okoliczności istotnych do rozstrzygnięcia sprawy takich jak sprawowanie przez stronę opieki nad matką, która legitymuje się orzeczeniem o trwałej niepełnosprawności w stopniu znacznym na czas nieokreślony, która to niepełnosprawność istnieje od [...] roku życia, podobnie jak ustalenia dotyczące ilości posiadanych dzieci i braku z ich strony za wyjątkiem skarżącej możliwości sprawowanie opieki jest czytelny i w tym zakresie nie występują wątpliwości. Tytułem przypomnienia wskazać należy, że skarżąca zamieszkuje wspólnie z matką, którą opiekuje się od [...] roku i ma dwoje dzieci, a pracować zawodowo zaprzestała w [...] roku. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do ustalenia czy istniej związek przyczynowo- skutkowy między sprawowaną przez skarżącą opieką nad matką a nie podejmowaniem przez nią zatrudnienia. Mając na uwadze powyższe stwierdzenie niezbędnym jest przybliżenie stanu normatywnego w rozpoznawanej sprawie. Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r., pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 516/19). W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13). Podkreślić należy, że zakres opieki jakiej wymaga osoba niepełnosprawna jest determinowany jej stanem zdrowia, tymczasem w zaskarżonych decyzjach nie znalazły się ustalenia dotyczące stanu zdrowia matki skarżącej, a w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek dokumentacji medycznej w tym zakresie. Podkreślić należy, że w świetle art. 17 u.ś.r. ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i 1 a u.ś.r. komentowanego przepisu pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Przy czym, należy odróżnić pojęcie niepodejmowania i rezygnacji z zatrudnienia. Ten związek przyczynowo-skutkowy winien polegać na tym, że potencjalny świadczeniobiorca nie podejmuje zatrudnienia, musi bowiem się opiekować niepełnosprawnym. Drugi przypadek występuje w sytuacji, gdy potencjalny świadczeniobiorca rezygnuje z zatrudnienia, aby sprawować opiekę nad niepełnosprawnym, o którym stanowi art. 17 u.ś.r. (por. K. Małysa-Sulińska, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, LEX 2015). Przesłanka niepodejmowania zatrudnienia jest spełniona, jeżeli zostanie ustalone, że wyłączną przyczyną niepodejmowania zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Konieczne jest ponadto ustalenie, że osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia ma obiektywną możliwość ze względu na swój wiek, stan zdrowia i doświadczenie, podjęcia zatrudnienia, jednakże nie podejmuje go ze względu na konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną. Podkreślić należy, że ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być zawsze dokonywana jako aktualna, tj. odnosząca się do czasu, w którym skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia. Tymczasem, organ rozważył tylko (pobieżnie) przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, a pominął w rozważaniach przesłankę niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 października 2023 r., III SA/Kr 979/23), że celem regulacji zawartej w art. 17 u.ś.r. jest udzielenie przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym zrekompensować utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/16). Zatem osoba ubiegająca się o przyznanie tego świadczenia albo, będąc zdolną do podjęcia pracy zarobkowej, rezygnuje z podjęcia takiej pracy, albo rezygnuje z faktycznie wykonywanej pracy zarobkowej. Niepodejmowanie lub rezygnacja z pracy zarobkowej ma jednak służyć opiece nad osobą niepełnosprawną. Istotą tego świadczenia jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenie pielęgnacyjne ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na znaczną niepełnosprawność. Tymczasem, w niniejszej sprawie brak jest ustaleń, które pozwalałyby stwierdzić, czy skarżąca nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na opiekę nad matką. Wbrew twierdzeniom organu nie poczyniono w toku postępowania wyjaśniającego, toczącego się zarówno przez organem I jak i II instancji, ustaleń w oparciu o które by można wypowiedzieć się co do istnienia lub też braku związku przyczynowo- skutkowego pomiędzy sprawowaną przez skarżącą opieką nad matką a brakiem podjęcia zatrudnienia. W szczególności brak jest ustaleń w zakresie czasu trwania tej opieki, a także w zakresie historii zatrudnienia skarżącej oraz możliwości podjęcia przez skarżącą zatrudnienia z uwagi na wiek, stan zdrowia oraz posiadane doświadczenie. Nie znajduje potwierdzenia podnoszone przez organ odwoławczy twierdzenie zawarte na stronie 5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, aby niezbędne fakty uprawniające do takiego stwierdzenia wynikały z przesłuchania stron. Zauważyć należy, że w oświadczeniach składanych przez dzieci E. M. w trybie art. 75 § 2 k.p.a. zawarto jedynie informacje mówiące o przyczynach sprawowania opieki dotyczących osoby, która takie oświadczenie składała. Nie są w nich poruszane okoliczności mówiące o przyczynach nie podjęcia zatrudnienia przez skarżącą. Również w Informacji udzielonej przez osobę ubiegającą się o świadczenie pielęgnacyjne brak jest informacji pozwalających wypowiedzieć się co do istnienia spornego związku przyczynowo- skutkowego. W oświadczeniu tym jest mowa o zakresie opieki sprawowanej nad schorowaną matką. Datą od której strona sprawuje opiekę nad matką. Nadto podano, że do [...] roku skarżąca pracowała za granicą. Podano również, w pkt IV. 5 powyższej Informacji, zatytułowanego przyczyny niepodejmowania zatrudnienia; rezygnacja z zatrudnienia: "urodzenie i wychowywanie dzieci" . Jednak z tak sformułowanej notatki nie wynika, czy oświadczenie to dotyczy [...] roku kiedy to strona zaprzestała pracy czy też okresu, w którym ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne. Organy winny zatem zadać konkretne pytania pozwalające ustalić faktyczne okoliczności braku zatrudnienia skarżącej istniejące na dzień wydania zaskarżonej decyzji. W oparciu o pozyskane tak informacje przy uwzględnieniu potrzeb wynikających z udzielonych przez nią odpowiedzi a dotyczących konieczności odwołania się do innych posiadanych w tym zakresie przez organ informacji winien on wypowiedzieć się co do istnienia związku przyczynowo- skutkowego między brakiem zatrudnienia strony a sprawowaniem przez nią opieki nad matką. W szczególności mogą być tutaj przydane dane dotyczące nie tylko wieku strony i posiadania przez nią dwójki dzieci, ale także jej wykształcenia, posiadanego wyuczonego zawodu, faktycznej możliwości podjęcia przez stronę pracy, czy dzieci z uwagi na wiek, rozwój wymagają stałej opieki, czy inne osoby mogą tą opiekę zapewnić pod nieobecność strony itp. Dopiero tak pogłębiona wiedza na temat strony może pozwolić na ustalenie faktycznych przyczyn braku podjęcia przez nią zatrudnienia, a tym samym wypowiedzieć się co do istnienia związku przyczynowo – skutkowego między brakiem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Tych ustaleń ze strony organów w niniejszej sprawie zabrakło, a tym samym należy przyjąć, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone przez organy z naruszeniem art. 7 , art. 77 § 1 k.p.a. Rolą organów będzie przeprowadzenie ponownie, we wskazanym zakresie, postępowania wyjaśniającego. Jednocześnie należy podkreślić, że zgodnie z art. 8 k.p.a. (zasadą pogłębiania zaufania) oraz art. 9 k.p.a. (zasadą informowania stron) organ obowiązany jest na każdym etapie postępowania informować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej prawa, czyli które okoliczności winna wykazać aby dane uprawnienie zostało jej przyznane, jak również o obowiązku przedstawienia dowodów na istnienie istotnych do rozstrzygnięcia faktów (np. w niniejszej sprawie przedłożenia przez stronę dowodów na poszukiwanie pracy, jeżeli takie starania podejmowała). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym skarga zasługuje na uwzględnienie. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a. orzeczono jak w wyroku. Ponownie rozpatrując sprawę organ mieć na uwadze wyżej poczynione rozważania, przeprowadzić uzupełniające postępowanie pozwalające ustalić czy zachodzi związek przyczynowo- skutkowy między sprawowaną przez skarżącą opieki nad matką, a brakiem zatrudnienia. Przeprowadzając powyższe postępowanie organ winien nadto uwzględnić uwagi dotyczące konieczności realizacji w pełnym zakresie zasad wynikających z art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a.