II SA/Go 165/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi "N" Sp.j. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. 1. Decyzją z dnia [...] września 2017r. znak [...] Prezydent Miasta ustalił odszkodowanie w wysokości 118 202 zł na rzecz "N" spółka jawna (dalej również spółka lub skarżąca) za nieruchomość zabudowaną oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 0,0309 ha, położonej w [...], przejętej na własność miasta, przeznaczoną pod pas drogowy na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r.ozezwoleniu na realizację inwestycjidrogowej. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła spółka wnosząc o uchylenie decyzji. Organowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa procesowego i materialnego oraz dokonanie błędnych ustaleń faktycznych to jest: – art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.; dalej u.g.n.), w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), przez błędną ich wykładnięi niewłaściwe zastosowanie, które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy przez organ I Instancji, zgodnie z którym nieruchomości przyjęte w operacie szacunkowym sporządzonym przez K.M. i J.G. z dnia [...] maja 2017r, spełniają warunek nieruchomości podobnych przyjętych do porównania, gdy tymczasem, jedną z podstawowych cech nieruchomości podobnej - wskazanych w art. 4 pkt 16 u.g.n. - jest porównywalność ze względu na położenie nieruchomości, co oznacza, że ustawodawca nakazał odwoływać się przede wszystkim do rynku lokalnego; – art. 128 ust. 1, art. 130 ust. 1 i art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1496; zwanej dalej specustawą drogową) przez naruszenie zasad ustalania wysokości odszkodowania, a w szczególności poprzez przyjęcie, że odszkodowanie ustalone przez wycenę nieruchomości sporządzonej przez K.M. i J.G. odpowiada wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości; – naruszenie art. 77 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.) przez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, a w szczególności ustalenie ze operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] maja 2017 r. przez K.M. i J.G. jest prawidłowy i nie został skutecznie podważony; – naruszenie art. 77 k.p.a. oraz 80 k.p.a. przez dokonanie dowolnej oceny materiału poprzez zaniechanie ustalenia, czy obiekt znajdujący się na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni 0,0309 ha, położonej w [...] wpisany jest do gminnej ewidencji zabytków lub rejestru zabytków; – art. 80 k.p.a. wskutek nie przeprowadzenia przez organ kontroli pod względem zgodności z przepisami prawa - procesu wyceny nieruchomości zabudowanej oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni 0,0309 ha, położonej w [...], w szczególności procesu doboru przez rzeczoznawców majątkowych nieruchomości przyjętych do porównań, w tym pominięcie faktu nieprzedstawienia przez rzeczoznawców w operatach - analizy cech nieruchomości wybranych do porównania, a także wpływu tych cech na poziom cen ww. nieruchomości, a w konsekwencji poprzestaniu jedynie na stwierdzeniu, że operat szacunkowy przyjęty jako dowód w sprawie jest wiarygodny i przejrzysty, nie zawiera braków czy pomyłek, gdy tymczasem tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę do ustalenia należnego odszkodowania za wywłaszczane nieruchomości; – naruszenie art. 77 i 78 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie; – naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2017 r., jakie fakty organ uznał za udowodnione, a jakie nie; – naruszenie art. 107 § 3k.p.a. poprzez ogólnikowe odniesienia się do zarzutów stawianych przez skarżącego wycenie rzeczoznawcy majątkowego; – naruszenie art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 oraz 8 k.p.a., przez niepodjęcie czynności mających na celu dokładnie ustalenie stanu faktycznego w sprawie i nie powołania biegłego posiadającego wiadomości specjalne z dziedziny budownictwa na okoliczność ustalenia stanu nieruchomości oraz określenia ewentualnego kosztu jej rozbiórki. 2. Decyzją Wojewoda z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta znak [...] z dnia [...] września 2017 r. W pierwszej części uzasadnienia Wojewoda przytoczył przepisy ustawy szczególnych zasadachprzygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, które zdaniem organu miały zastosowanie w sprawie oraz przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami,które dotyczą kwestii ustalania odszkodowań. Dalej Wojewoda podał, że Prezydent Miasta postanowieniem znak [...] z dnia [...].03.2017 r. postanowił powołać rzeczoznawców majątkowych J.G. i K.M. na biegłe w sprawie wydania opinii w formie operatu szacunkowego, określającej wartość nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 0,0309 ha, położonej w [...] (KW nr [...]). W przedmiotowej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Gminy o statusie miejskim nieruchomości zabudowanej oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 0,0309 ha stanowił operat szacunkowy sporządzony [...] maja 2017 r. przez rzeczoznawczynie majątkowe J.G. i K.M., określający wartość rynkową w/w nieruchomości na kwotę 118 202,00 zł. Zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia miasta wraz ze zmianą działka o numerze ewidencyjnym [...] (z której po podziale powstała wyceniana działka nr [...]) oznaczona jest symbolem 2.UU - teren zabudowy usługowej, handlu i usług (protokół z badania ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta - załączony do operatu z dnia [...].05.2017 r., w operacie omyłkowo zapisano w pkt 4 nr działki zamiast [...] jest [...]). Wyceniona nieruchomość stanowiła teren zabudowany obiektami o funkcji usługowo - mieszkalnej, przy czym stan techniczny nie pozwala na dalsze ich użytkowanie (kwalifikują się do rozbiórki). Biegłe po przeanalizowaniu rynku lokalnego, a następnie regionalnego, nie znalazły transakcji kupna - sprzedaży nieruchomości o porównywalnej lokalizacji i stanie technicznym. Sprzedawane obiekty o funkcji usługowo - mieszkaniowej położone na terenach miast zazwyczaj znacznie różniły się stanem technicznym - zwykle są to obiekty użytkowane, w dobrym lub zadowalającym stanie technicznym. Z kolei obiekty kwalifikujące się do rozbiórki to zwykle obiekty poprodukcyjne, nie mogące stanowić bazy porównawczej zarówno pod względem lokalizacji, jak i wielkości i funkcjonalności. W tej sytuacji, z uwagi na brak możliwości określenia wartości rynkowej nieruchomości jako całości oszacowano odrębnie wartość gruntu i wartość naniesień. Wyceniany grunt przeznaczony jest w planie na cele usługowo - handlowe, w związku z tym przeanalizowano w pierwszej kolejności grunty o takim przeznaczeniu. Do określenia wartości rynkowej nieruchomości rzeczoznawczynie majątkowe zastosowały podejście porównawcze, metodę porównywania parami - polegającą na porównywaniu nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Ze względu na rzadkość występowania nieruchomości identycznych wprowadzono poprawki w celu wyeliminowania lub złagodzenia występujących różnic. Wartość skorygowano się ze względu na cechy różniące te nieruchomości i określono z uwzględnieniem zmian poziomu cen wskutek upływu czasu. Cechami ujętymi przy wycenie były: położenie i lokalizacja (waga 40%), powierzchnia działki (20%), uzbrojenie (20%), dojazd (10%) i zagospodarowanie (10%). Jako jednostkę porównawczą przyjęto 1 m2 powierzchni działki gruntu. Przyjęcie zastosowanego podejścia i metody uzasadniono tym, że w wyniku analizy rynku uzyskano odpowiednią ilość i jakość zebranych informacji dotyczących transakcji kupna-sprzedaży nieruchomości podobnych do wycenianej, ponieważ nie były one identyczne jak nieruchomość wyceniana, występujące różnice skorygowano stosując odpowiednie poprawki w tabelach porównawczych. Po określeniu wartości współczynników korygujących z uwzględnieniem cech rynkowych obliczono wartość rynkową 1 m2 gruntu działki nr [...], która wyniosła 382,53 zł. Zatem wartość rynkowa nieruchomości wynosi 309 m 2 x 382,53 zł/m2 = 118 201,77 zł, po zaokrągleniu - 118 802,00 zł. Wojewoda wskazał, że w celu dokonania oceny operatu szacunkowego należało mieć na uwadze przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.) - zwanego dalej rozporządzeniem oraz przytoczył przepisy tego rozporządzenia mające zastosowanie w sprawie. Zdaniem organu odwoławczego analiza sporządzonego operatu nie wykazała istnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu z opinii biegłych zawiera on bowiem wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. W operacie z dnia [...] maja 2017 r. wyjaśniono sposób ustalenia wartości wycenianej działki, omówiono wagi cech nieruchomości, zamieszczono informacje umożliwiające prześledzenie procesu szacowania nieruchomości. Biegłe w operacie w sposób wyczerpujący scharakteryzowały cechy identyfikujące nieruchomości, co pozwoliło na weryfikację dokonanych obliczeń. Cechy indywidualizujące sporną działkę zostały opisane precyzyjnie (pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. biegłe złożyły wyjaśnienia do operatu, w tym odnośnie zapisu cechy położenie i lokalizacja), co pozwala stwierdzić, że wyliczona skorygowana cena średnia jest poprawna. Wyliczenia są zupełne i nie zawierają pomyłek czy braków, które dyskwalifikowałyby operat szacunkowy jako dowód w sprawie. W końcowej części uzasadnienia Wojewoda odniósł się do poszczególnych zarzutów zawartych w odwołaniu uznając je za bezzasadne. Wskazał między innymi, że w istocie podnoszone zarzuty dotyczą prawidłowości operatu z dnia [...] lipca 2017 r., który jako opinia biegłych w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Ponadto biegłe dodatkowo pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. udzieliły wyjaśnień w zakresie wiadomości specjalnych zgłoszonych przez stronę dotyczących min. braku spełnienia kryterium podobieństwa nieruchomości przyjętych do porównań czy też nienaliczenia trendu czasowego. Nadto wyjaśnił, że ocena poprawności sporządzonego operatu szacunkowego może być dokonana w granicach obowiązującego prawa, natomiast ocena wykraczająca poza granice prawne, obejmująca zakres metodologiczny i merytoryczny, zawierający wiedzę specjalistyczną z zakresu szacowania nieruchomości, może być dokonana wyłącznie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Rzeczoznawczynie w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. (pkt 5 i 6 pisma) wyjaśniły, że z treści decyzji zezwalającej na realizację inwestycji oraz załącznika mapowego wynika, że obiekt jest przewidziany do rozbiórki, a w operacie szacunkowym z dnia [...] lipca 2017 r. (pkt 5 - analiza rynku) wskazały, iż "wartość budynku kwalifikującego się do rozbiórki odpowiada wartości uzyskanych materiałów porozbiórkowych pomniejszonej o koszy rozbiórki. W przypadku budynków o wieku zbliżonym do wycenianego większość materiałów porozbiórkowych nie nadaje się dom ponownego użycia, odzyskuje się jedynie drewno opaloweizłom, rozdrobniony gruz. Natomiast koszty prac rozbiórkowych są bardzo wysokie i znacznie przewyższają wartość uzyskanych materiałów porozbiórkowych. Niemniej jednak na rynku funkcjonują firmy, które podejmują się likwidacji obiektów w zamian za materiały porozbiórkowe. W takim przypadku można przyjąć, że likwidacja obiektów nie będzie generowała wartości ujemnej, a przy zbyciu w zamian za rozbiórkę wartość byłaby równa zeru". W przedmiotowej sprawie, na każdym jej etapie strony postępowania miały możliwość zapoznawania się z aktami sprawy, w tym z operatem z [...] maja 2017 r. i oraz z obszernym wyjaśnieniem z dn. [...] sierpnia 2017 r. składanym przez rzeczoznawczynie majątkowe.Operat szacunkowy sporządzony przez powołane postanowieniem przez organ I instancji - rzeczoznawczynie majątkowe J.G. i K.M., określający wartość rynkową działki nr [...], został zdaniem Wojewody sporządzony prawidłowo, spełnia wymogi rozporządzenia i przepisów u.g.n., w związku z czym stanowił podstawę do wydania przez Prezydenta decyzji ustalającej odszkodowanie z dnia [...] września 2017 r.Oceny tej nie może podważyć kontr operat z dnia [...] sierpnia 2017r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Z.M. na zlecenie byłego właściciela, który jest dowodem o charakterze prywatnym i ma jedynie charakter opinii biegłego. Zdaniem Wojewody w kontroperacie zastosowano podejście porównawcze - metodę porównywania parami, ale zbiór nieruchomości podobnych stanowiących podstawę tej wyceny był bardzo ograniczony - liczył sześć transakcji, w tym jedną (poz. 1 w tabeli - załącznik nr 7 do omawianego operatu) ma powierzchnię 1,3553 ha tj. kilkadziesiąt razy większą niż wyceniana działka nr [...]. W operacie tym pominięto (w tym w opisie nieruchomości) okoliczność, że budynek jest objęty ochroną konserwatorską, co strona zarzucała opinii biegłych z dnia [...] maja 2017 r. Kontroperat nie zawiera również opisu nieruchomości przyjętych do porównań, co uniemożliwia ich weryfikację pod względem przyjętych cech rynkowych (za wyjątkiem cechy - powierzchnia działki). Zastrzeżenia budzi zapis w pkt 1.1. kontr operatu dotyczący przedmiotu wyceny, który nie jest zgodny właściwym zakresem wyceny (pkt 1.2*) i przedmiotem wywłaszczenia. Zdaniem Wojewody jeżeli skarżąca uznała, że przedłożona na zlecenie organu I instancji wycena jest nieprawidłowa winna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego.Ponadto zgodnie z art. 157 ust. 2 u.g.n., sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w powołanym przepisie. Zakwestionowanie prawidłowości sporządzenia operatu może nastąpić poprzez zlecenie jego oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.). Jednakże z powyższego uprawnienia nie skorzystała strona skarżąca, a organ nie znalazł podstaw do jego zastosowania. 3. Decyzja Wojewody została zaskarżona przez "N" spółka jawna do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego – art. 134 ust. 1, art. 150 ust. 1 i 2 oraz art, 151 ust, 1 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5 oraz art, 18 ust. 1 specustawy drogowej przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na ustaleniu wysokości odszkodowania w kwocie 118.202,00 zł z tytułu przejęcia nieruchomości skarżącego pod pas drogowy na własność Gminy o statusie miejskim, pomimo że organ ten nie dysponował wystarczającymi informacjami, podstawami dla prawidłowego określenia wartości rynkowej nieruchomości; – art. 134 ust 1, art. 150 ust 1 i 2 oraz art. 151 ust 1 u.g.n. w zw. z art. 12 ust 5 oraz art. 18 ust. 1 specustawy drogowej przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu wysokości odszkodowania w kwocie 118.202,00 zł poprzez przyjęcie ze odszkodowanie ustalone poprzez wycenę nieruchomości sporządzonej przez K.M. i J.G. odpowiada wartości rynkowej nieruchomości skarżącego z tytułu przejęcia nieruchomości skarżącego pod mas drogowy na własność Gminy o statusie miejskim; – art. 130 ust. 1 zd 1 u.g.n., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu odszkodowania metodą porównawczą w zakresie przyjęcia, iż nieruchomości przyjęte do porównania zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym przez K.M. i J.G. z dnia [...] maju 2017 r. spełniają warunek nieruchomości podobnych przyjętych do porównania w zakresie stany, przeznaczenia i wartości, przy czym jedna z przyjętych nieruchomości ma miejsce położenia poza rynkiem lokalnym (nieruchomość nr 1), natomiast pozostałe nieruchomości nr 2 i 3, są niezabudowane, tym samym nie przystają w żaden sposób do stanu, przeznaczenia zabudowanej nieruchomości skarżącej spółki; – art. 130 ust. 1 zd. 1, art. 4 pkt 16 u.g.n., w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przez błędną ich wykładnię i niniejszej sprawy przez organ II Instancji, zgodnie z którym nieruchomości przyjęte w operacie szacunkowym sporządzonym przez K.M. i J.G. z dnia [...] maja 2017 r. spełniają warunek nieruchomości podobnych przyjętych do porównania, gdy tymczasem, jedną z podstawowych cech nieruchomości podobnej - wskazanych w art. 4 pkt 16 u.g.n. - jest porównywalność ze względu na położenie nieruchomości, co oznacza, że ustawodawca nakazał odwoływać się przede wszystkim do rynku lokalnego tj. nieruchomości podobnych w [...], przy czym nieruchomość nr 1 przyjęta do porównania znajduje się w [...], nie zaś w obrębie rynku lokalnego położenia spornej nieruchomości; – art. 130 ust. 1 zd. 1, art. 4 pkt 17 u.g.n., w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia .w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy przez organ II Instancji, zgodnie z którym nieruchomości przyjęte w operacie szacunkowym sporządzonym przez K.M. i J.G. z dnia [...] maja 2017 r. spełniają warunek nieruchomości podobnych przyjętych do porównania przy porównywalnym stanie technicznym, gdy tymczasem w treści art. 4 pkt 17 u.g.n. - bezpośrednio wskazane jest odniesienie do stany techniczno - użytkowego oraz stanu zagospodarowania nieruchomości, przy czym analiza opisu przyjętych nieruchomości do porównania, wskazuje że każda z porównywanych nieruchomości nie była zabudowana, zaś sporna nieruchomość była zabudowana; – art. 153 ust. 1 zd. 2 u.g.n., poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie i brak skorygowania ceny nieruchomości zawartej w operacie szacunkowym z dnia [...] maja 2017 r., przy czym zaistniały cechy różniące nieruchomości objęte analizą porównawczą z nieruchomością skarżącego, na korzyść wartości nieruchomości, chociażby w zakresie zabudowania tej nieruchomości, co nie zostało uwzględnione w analizie porównawczej; 2) naruszenie przepisów postępowania: – art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zebranie, rozpatrzenie oraz dokonanie przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regule wszechstronnej oceny dowodów poprzez zaniechanie dokonania oceny zgodności wydanego w sprawie operatu szacunkowego sporządzonego przez K.M. i J.G. z dnia [...] maja 2017 r, z przepisami prawa materialnego, w szczególności z art. 130 § 1 zd. 1, art. 134 ust. 1, art. 150 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 12 ust 5 oraz art. 18 ust. 1 specustawy drogowej oraz art. 4 pkt 16 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości,wobec braku odniesienia się wszechstronnego do składanych przez skarżącego zastrzeżeń do operatu w toku postępowania administracyjnego; – art. 77 § 1 oraz art. 80 § 1 k.p.a., wskutek nie przeprowadzenia przez organ kontroli pod względem zgodności z przepisami prawa - procesu wyceny nieruchomości zabudowanej oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni 0,0309 ha, położonej w [...], w szczególności procesu doboru przez rzeczoznawców majątkowych nieruchomości przyjętych do porównań, w tym pominięcie faktu nieprzedstawienia przez rzeczoznawców w operatach - analizy cech nieruchomości wybranych do porównania, a także wpływu tych cech na poziom cen ww. nieruchomości, a w konsekwencji poprzestaniu jedynie na stwierdzeniu, że operat szacunkowy przyjęty jako dowód w sprawie jest wiarygodny i przejrzysty, nie zawiera braków czy pomyłek, gdy tymczasem tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę do ustalenia należnego odszkodowania za wywłaszczane nieruchomości; – art. 80 § 1, art. 84 § 1 k.p.a. oraz art. 7 i 8 k.p.a. - poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów wyrażającą się w ustaleniu stanu faktycznego w oparciu o nie podjęcie czynności mających na celu dokładnie ustalenie stanu faktycznego w sprawie i nie powołania biegłego posiadającego wiadomości specjalne z dziedziny budownictwa na okoliczność ustalenia stanu nieruchomości oraz określenia ewentualnego kosztu rozbiórki, znajdującego się na nieruchomości budynku, tym samym nieuwzględnienia, iż wywłaszczana nieruchomości była zabudowana, w stosunku do nieruchomości przyjętych do porównania, przy czym organ dysponował już wydanym w sprawie prywatnym operatem szacunkowym Z.M., a zgodnie z którym kwota odszkodowania istotnie różniła się od kwoty otrzymanej przez skarżącego. Z powołaniem się na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...].09.2017 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi; o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazane zarzuty zostały szczegółowo rozwinięte. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W obszernym uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz odniósł się do poszczególnych zarzutów zawartych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. 5. Przedmiotem kontroli sądowej była decyzja ustalająca odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną. Wobec faktu, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło w wyniku wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, materialnoprawne kwestie ustalania wysokości odszkodowania są normowane w szczególności przez przepisy specustawy drogowej oraz poprzez odesłanie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 12 ust. 4a specustawy drogowej decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z dniem, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W myśl art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Z ostatniego z powołanych przepisów (art. 18 specustawy drogowej) wynika, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Stosownie do treści art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje autor operatu, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. 6. Kwestią sporną w sprawie nie są podstawy prawne oraz przyczyny wywłaszczenia tylko wartość nieruchomości wyznaczająca wielkość odszkodowania. Spór dotyczy zatem wyceny i – w kontekście zarzutów odwołania, a następnie skargi, prawidłowości operatu sporządzonego na zlecenie organu i oceny tej prawidłowości przez organy w odniesieniu do zasad postępowania dowodowego. Jednym z głównych zarzutów spółki dotyczących operatu i jego wyceny są kwestie związane z wiedzą specjalistyczną (doborem nieruchomości porównawczych, rynkiem lokalnym, stanem technicznym). W tej mierze wskazać należy, podzielając stanowisko Wojewody, że dobór nieruchomości porównawczych oraz ocena i wybór innych parametrów lub cech rynkowych albo technicznych, mających wpływ na zróżnicowanie cen transakcyjnych, należy do rzeczoznawcy majątkowego. Czynności, których dokonuje rzeczoznawca majątkowy, polegające na wycenie nieruchomości wymagają wiedzy specjalistycznej, której organ administracyjny nie posiada. Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jedynie dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać np. czy został sporządzony przez osobę uprawnioną, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek bądź innych braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Operat szacunkowy jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego dokonywana przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2016 r., I OSK 2938/14, CBOSA). Sąd administracyjny również nie ocenia merytorycznie operatu szacunkowego, wchodząc w zakres wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego, a jedynie kontroluje, czy zachowane zostały wszystkie przepisy prawa mające zastosowanie w danej sprawie 7. Sąd w pełni podziela stanowisko organów, że będący podstawą ustaleń operat został sporządzony prawidłowo, a wybór nieruchomości szczegółowo uzasadniono. Przy doborze nieruchomości zastosowano współczynniki korygujące, które uwzględniają różnice między nieruchomościami. Nie ma bowiem w obrocie nieruchomości identycznych. W operacie w sposób klarowny i przekonywujący biegłe uzasadniły dobór nieruchomości, wybrane cechy wpływające na wartość, wyjaśnił jakimi przesłankami kierował się, badając nieruchomości. Wskazać należy, że z przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wynika, że wycena rozpoczyna się od analizy rynku transakcji nieruchomości drogowych i tylko brak wystarczających danych w tym zakresie umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu cen z transakcji nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Rzeczoznawczynie nieruchomości porównawcze dobrały posługując się wiarygodnymi danymi z rynku lokalnego i rynku regionalnego, nie wychodząc poza obszar dozwolony prawnie. Istotne jest podkreślenie, że metodyka wyceny i zakres analizy zostały uzasadnione. Rzeczoznawczynie majątkowe stwierdziły bowiem, że na terenie miasta było zbyt mało transakcji podobnych i dlatego analizę rozszerzono na okres dłuższy niż dwuletni i na inne miasta. Analizą objęto rynek niezabudowanych nieruchomości gruntowych - transakcje sprzedaży na rynku pierwotnym i wtórnym prawa własności. Analizą objęto grunty przeznaczone pod zabudowę usługową i mieszkaniowo - usługową na terenie miasta oraz innych miast województwa. Przedmiotem analizy objęto transakcje zaistniałe na badanym rynku w latach 2014-2017. Do przeprowadzenia analiz porównawczych wybrano 11 nieruchomości wraz z informacjami o cenach sprzedaży oraz o atrybutach nieruchomości. Jak wskazały rzeczoznawczynie w analizowanym okresie nie stwierdzono jednolitego trendu czasowego na badanym obszarze. Nie stwierdzono również wyraźnych trendów spadkowych ani wzrostowych. Z uwagi na ustabilizowany poziom cen odstąpiono od ich aktualizacji ze względu na upływ czasu. Odnosząc się do zarzutów sprowadzających się do niereprezentacyjności transakcji porównawczych należy wskazać, że biegłe analizowały również transakcje kupna-sprzedaży prawa własności gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi. Stwierdziły, że na rynku lokalnym transakcje dotyczące tego typu gruntów występują bardzo rzadko, dotyczą zazwyczaj terenów położonych w strefie peryferyjnej i nie spełniają wymogów podobieństwa do nieruchomości wycenianej, a poziom cen jest znacznie niższy. Dlatego też przedmiotem porównania były sprzedaże gruntów przeznaczonych pod zabudowę usługową i mieszkaniowo – usługową, co jest z pewnością korzystniejsze dla strony i odpowiada charakterystyce rynkowej nieruchomości. Biegłe odniosły się również do stanu konserwatorskiego i technicznego nieruchomości wskazując, że wartość budynku kwalifikującego się do rozbiórki odpowiada wartości uzyskanych materiałów porozbiórkowych pomniejszonej o koszty rozbiórki i przyjmując, że likwidacja obiektów nie będzie generowała wartości ujemnej, a przy zbyciu w zamian za rozbiórkę wartość byłaby równa zeru. 8. Jeśli chodzi o kolejne kwestie i zarzuty operat został sporządzony i doręczony stronie, uwagi strony, w gruncie rzeczy stanowiące potem zasadnicze argumenty odwołania i skargi, zostały przez organ biegłym przedstawione. Biegłe odniosły się do nich w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. wyjaśniając bezzasadność zarzutów stawianych opinii. Organ dokonały oceny operatu w ramach przewidzianych art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. uwzględniając specjalistyczny charakter operatu. Podzielić należy bowiem pogląd organów, że zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji nie może być co do zasady wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, a zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, jeśli taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa. Organ drugiej instancji ustosunkował się do zarzutów odwołania w wystarczającym stopniu (art. 15 i 107 §3 k.p.a.). W decyzji wyraźnie zaznaczono, że operat – w zakresie podlegającym ocenie organu – jest prawidłowy i wskazał dlaczego. Wykazał, że prawidłowe są cechy identyfikujące nieruchomości oraz, że wyliczona i skorygowana cena średnia jest poprawna. Organ odniósł się również do kontroperatu przedstawionego przez stronę trafnie zawracając uwagę na jego prywatny charakter i przede wszystkim wykazując jego istotne wady. Mianowicie kontr operat odnosił się do mało reprezentatywnego zbioru tylko sześciu transakcji, w tym jednej o powierzchni kilkadziesiąt razy większej niż wyceniana działka nr [...]. W kontroperacie pominięto okoliczność, że budynek na tej działce jest objęty ochroną konserwatorską. Kontroperat nie zawiera również opisu nieruchomości przyjętych do porównań (za wyjątkiem powierzchni działki). Słusznie zatem został oceniony jako niepodważający ustaleń zawartych w operacie biegłych J.G. i K.M.. Należy również podzielić argument Wojewody, że spółka mogła zakwestionować operat poprzez zwrócenie się do organizacji rzeczoznawców o jego weryfikację i w tym trybie podnosić zarzuty dotyczące m. in. przyjętych cech nieruchomości, sposobu dokonania wyliczeń, merytorycznych wniosków rzeczoznawcy, itp. Zgodnie bowiem z art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego (w zakresie wiedzy specjalnej) dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. 9. W konsekwencji nietrafne są zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W postępowaniu organy dopuściły obligatoryjny dowód z opinii biegłego (operat), operat ten został sporządzony prawidłowo, zgodnie z metodyką wyceny, jest właściwie uzasadniony i nie zawiera błędów. Rzeczoznawczynie zawarły w operacie wszelkie wymagane przepisami prawa informacje na temat przedmiotu i zakresu wyceny, celu wyceny, podstawy prawnej jej dokonania, z uwzględnieniem źródeł informacji o nieruchomościach, opisał stan prawny nieruchomości. W operacie rzeczoznawczynie wskazały zastosowaną metodę wyceny, przeprowadził analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie wyceny, określił założenia przyjęte do wyceny, wybór i opis nieruchomości porównywalnych. Wynik wyceny został wyczerpująco uzasadniony. Również uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera niezbędne dla określenia wysokości odszkodowania elementy. Organ dokonał również wnikliwej oceny materiału dowodowego, w tym także oceny operatu szacunkowego w takim zakresie, na jaki zezwala art. 154 ust. 1 u.g.n., odniósł się również do zarzutów odwołania. To, że strony niezadowolone oczekiwałyby wyższego odszkodowania na bazie prywatnej i sporządzonej dla potrzeb strony opinii, bo do tego sprowadza się w istocie skarga, nie może być przesłanką uwzględnienia skargi. Wojewoda rozpoznał sprawę merytorycznie, czego dowodem są szczegółowe własne ustalenia faktyczne i prawne. Z powyższych względów skarga podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).