II SA/Go 165/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 28 października 2015 r., Nr XVIII/98/15 w sprawie nadania Statutu Sołectwu [...] stwierdza nieważność § 7 w zakresie użytego w nim zwrotu " w szczególności", § 7 pkt 4, § 8 pkt 5, przepisów rozdziału 4 " Wybory Sołtysa, Rady Sołeckiej", przepisów rozdziału 5 " Odwołanie Sołtysa, członków Rady Sołeckiej" zaskarżonej uchwały. 28 października 2015 r. Rada Gminy podjęła - na podstawie art. 5c ust. 6, art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i 3 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm., dalej: u.s.g.) - uchwałę nr XVIII/98/15 w sprawie nadania Statutu Sołectwa [...]. Prokurator Rejonowy wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. zaskarżając ją w części obejmującej: - § 7 w zakresie fragmentu: "w szczególności", jako podjęty z istotnym naruszeniem art. 35 i 36 ust 1 u.s.g. w zw. z art. 7 Konstytucji RP; - § 7 pkt 4 w zakresie, w jakim przepis ten przyznaje kompetencje w zakresie wyboru sołtysa i rady sołeckiej zebraniu wiejskiemu, a także § 15 ust. 1 oraz § 17 ust. 1 w zakresie w jakim przepisy te odnoszą się do zebrania wiejskiego, jako organu elekcyjnego, jako podjętych z istotnym naruszeniem art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g.; - § 8 pkt 5 w zakresie, w jakim przepis ten nakłada na sołtysa obowiązek uczestnictwa w sesjach Rady Gminy, jako podjęty z rażącym naruszeniem art. 37a u.s.g. oraz art. 7 Konstytucji; Stawiając powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w § 7 zaskarżonej uchwały Rada Gminy dokonała określenia kompetencji zebrania wiejskiego posługując się zwrotem: "w szczególności". Uprawnienie rady gminy do definiowania zadań zebrania wiejskiego wynika z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., na podstawie którego rada gminy zobowiązana jest określić w statucie jednostki pomocniczej organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, którym obok sołtysa jest zebranie wiejskie. Rada zobowiązana była do precyzyjnej realizacji normy kompetencyjnej a kompetencje organu jednostki pomocniczej powinny być szczegółowo i wyraźnie wymienione w statucie sołectwa. Użycie zwrotu "w szczególności" w odniesieniu do zadań tego organu stwarza szerokie pole do interpretacji zakresu tych zadań. Ponadto Prokurator zakwestionował zapis zawarty § 7 pkt 4 zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim przepis ten przyznaje zebraniu wiejskiemu kompetencje wyboru i odwołanie sołtysa oraz rady sołeckiej, co narusza przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. Konsekwencją wskazanych powyżej zapisów, było przyjęcie przez Radę Gminy zapisów zawartych w § 15 ust. 1 i § 17 ust. 1 uchwały normujących kompetencje zebrania wiejskiego związane z wyborem sołtysa oraz rady sołeckiej. Dalej Prokurator wskazał, że jak wynika z zapisu zawartego w § 8 pkt 5 statutu do obowiązków sołtysa należy uczestniczenie w sesjach Rady Gminy. Oznacza to, że Rada Gminy nałożyła na sołtysa obowiązek uczestnictwa w sesjach rady miejskiej. Zgodnie art. 37a u.s.g. przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy (sołtys) może, ale nie musi uczestniczyć w pracach rady gminy. Ma on bowiem uprawnienie, a nie obowiązek uczestniczenia w pracach rady gminy - w sesjach rady i w pracach jej wewnętrznych organów. Odpowiadając na skargę Wójt Gminy wyjaśnił, że 28 lutego 2019 r. Rada Gminy przyjęła uchwałę nr VI/37/19 w sprawie zmiany Statutu Sołectwa [...], uwzględniając w pełni skargę Prokuratora. W piśmie procesowym z [...] kwietnia 2019 r. Prokurator Okręgowy oświadczył, że popiera skargę i modyfikuje zakres zaskarżenia w ten sposób, że wnosi o stwierdzenie nieważności § 7 w zakresie fragmentu "w szczególności", § 7 pkt 4, § 8 ust. 5, Rozdziału 4 (obejmującego § 15 do § 17) oraz Rozdziału 5 (§ 18 do § 21) zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g. w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej pozostawała uchwała Rady Gminy z 28 października 2015 r. nr XVIII/98/15 w sprawie nadania Statutu Sołectwa [...]. Podstawę prawną uchwały stanowiły między innymi przepisy art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g. organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W świetle natomiast art. 35 ust. 3 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Użycie przez ustawodawcę w powyższym przepisie zwrotu "w szczególności" oznacza, że poza wskazanymi obligatoryjnymi regulacjami, statut jednostki pomocniczej gminy, jakim jest sołectwo, może zawierać regulacje dodatkowe. Z powyższego nie można jednak wywieść uprawnienia gminy do określenia kompetencji sołectwa również w formie katalogu otwartego. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, z którym Sąd orzekający w niniejszej sprawie się zgadza, że zadania sołectwa, sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa, jego organów i aparatu pomocniczego. Wynika to wprost z przywołanego wyżej art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zadaniami organów sołectwa. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. (por. wyroki WSA w Krakowie z 5 kwietnia 2018 r., III SA/Kr 1451/17 i WSA w Łodzi z 20 marca 2019 r., III SA/Łd 27/19; baza orzeczeń CBOIS). Wobec powyższego, w ocenie Sądu użycie przez Radę Gminy zwrotu "w szczególności" przy określaniu kompetencji zebrania wiejskiego (§ 7) stanowi istotne naruszenie prawa. Tym samym zarzut Prokuratora w powyższym zakresie należy uznać za uzasadniony. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi dotyczącego § 7 pkt 4 zaskarżonej uchwały, w świetle którego do kompetencji zebrania wiejskiego należy wybieranie i odwolywanie sołtysa i rady soleckiej, wskazać trzeba, że zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym w sołectwie, natomiast sołtys – organem wykonawczym, którego działalność wspomaga rada sołecka. Zgodnie natomiast z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. W aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru oraz do odwoływania sołtysa czy też rady sołeckiej. Z treści art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Zebranie wiejskie jest zaś bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo iż skład obu tych gremiów pokrywa się. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Gdyby bowiem ustawodawca zechciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie to stosowany zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne. U.s.g. nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą (por. wyroki WSA w Opolu: z 15 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 225/09; z 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 592/06; WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 1429/16, baza orzeczeń CBOIS). Wobec tego zarzuty Prokuratora należało uznać za zasadne. Konsekwencją zaś uznania zapisu § 7 pkt 4 za niezgodny z prawem było stwierdzenie nieważności całego Rozdziału 4 zaskarżonej uchwały zatytułowanego "Wybory Sołtysa, Rady Sołeckiej", obejmującego § 15 do § 17, w tym także przepisów dotyczących dalszego przebiegu procesu wyboru sołtysa i rady sołeckiej. W ocenie Sądu, konieczne było wyeliminowanie wszystkich postanowień statutu regulujących tryb wyboru ww. organów, nawet tych, które nie dotyczyły kompetencji zebrania wiejskiego w tym zakresie, ponieważ nie mogłyby one samodzielnie i efektywnie funkcjonować w obrocie prawnym, gdyż prawidłowa rekonstrukcja norm na podstawie pozostałych przepisów (po wyeliminowaniu wyżej wskazanych) byłaby niemożliwa. Konsekwencją uznania zapisu § 7 pkt 4 za niezgodny z prawem było także stwierdzenie nieważności Rozdziału 5 zaskarżonej uchwały zatytułowanego "Odwołanie Sołtysa, członków Rady Sołeckiej". Odnosząc się do zarzutu istotnego naruszenia prawa poprzez nałożenie w § 8 pkt 5 uchwały na sołtysa obowiązku brania udziału w sesjach Rady Gminy, Sąd wskazuje, że przepis art. 37a u.s.g. przewiduje, iż przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, natomiast nie ma on takiego obowiązku. Zobligowanie sołtysa do uczestniczenia w sesjach Rady Gminy istotnie narusza wskazany przepis art. 37a u.s.g., a tym samym czyni zarzut Prokuratora zasadnym. Odnosząc się na zakończenie do kwestii podjęcia przez Radę Gminy uchwały z 28 lutego 2019 r., nr VI/37/19 w sprawie zmiany Statutu Sołectwa [...], należy wskazać, że zmiana uchwały przez radę gminy oznacza nadanie nowego brzmienia określonego przepisu uchwały ze skutkiem od daty uchwalenia (ex nunc), podczas gdy stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. W świetle powyższej argumentacji zmiana zaskarżonej uchwały nie wpływa na celowość oceny jej legalności. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, Sąd uwzględnił skargę i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części wskazanej w sentencji wyroku.