II SA/Go 167/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 maja 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia [...] r., nr [...] w sprawie przyjęcia Statutu Województwa [...] I. stwierdza nieważność § 17 ust. 1 w zakresie użytego w nim zwrotu "pisemny", § 17 ust. 2 i ust. 3, załącznika zaskarżonej uchwały stanowiącego "Statut Województwa [...]", II. zasądza od Województwa na rzecz Wojewody kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sejmik Województwa (dalej w skrócie: "organ") w dniu [...] września 2013 r., działając na podstawie art. 18 pkt 1 lit. a w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r., poz. 596 ze zm., dalej w skrócie: "u.s.w"), podjął uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia Statutu Województwa [...] (Dz. Urz. województwa z 2013 r., poz. 1992 ze zm.). W § 17 Statutu organ uchwalił, że sesje nadzwyczajne zwołuje Przewodniczący Sejmiku na pisemny wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu Sejmiku. Sesja nadzwyczajna powinna się odbyć w terminie nie przekraczającym 7 dni od daty złożenia wniosku (ust. 1). Wniosek o zwołanie sesji nadzwyczajnej można zgłosić w sprawach szczególnie ważnych dla Województwa, które wymagają niezwłocznego rozstrzygnięcia (ust. 2). Przewodniczący Sejmiku nadaje niezwłocznie bieg wnioskowi o zwołanie sesji nadzwyczajnej, zawierającemu porządek obrad i projekty uchwał wymagające pilnego podjęcia (ust. 3). Pismem z dnia [...] lutego 2023 r. Wojewoda (dalej w skrócie: "skarżący"), powołując się na dyspozycję na art. 82c ust. 1 u.s.w. i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na wskazaną powyżej uchwałę, zaskarżając ją w części dotyczącej § 17 ust. 1, ust. 2 i ust. 3. Zarzucając organowi podjęcie § 17 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 przedmiotowej uchwały z istotnym naruszeniem art. 21 ust. 7 u.s.w., skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 17 ust. 1 co do słowa "pisemny", § 17 ust. 2 oraz § 17 ust. 3 ww. uchwały. Skarżący wniósł także o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Jednocześnie działając na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. wniósł o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Uzasadniając skargę skarżący wskazał, że postanowienia § 17 ust. 2 i ust. 3 uchwały, że wniosek o zwołanie sesji nadzwyczajnej można zgłosić w sprawach szczególnie ważnych dla Województwa, które wymagają niezwłocznego rozstrzygnięcia oraz że Przewodniczący Sejmiku nadaje niezwłocznie bieg wnioskowi o zwołanie sesji nadzwyczajnej, zawierającemu porządek obrad i projekty uchwał wymagające pilnego podjęcia, w sposób rażący naruszają prawo. Przepisy te - zdaniem skarżącego - w sposób nieuprawniony i niezgodny z regulacją ustawową rozszerzają kompetencje Przewodniczącego Sejmiku, przyznając mu uprawnienie do samodzielnego i subiektywnego decydowania czy wniosek o zwołanie sesji nadzwyczajnej, pomimo że został złożony przez co najmniej 1/4 ustawowego składu sejmiku województwa i zawiera porządek obrad i projekty uchwał, jakie mają być ewentualnie podjęte na nadzwyczajnej sesji sejmiku, został złożony w sprawie szczególnie ważnej dla województwa, która wymaga niezwłocznego rozstrzygnięcia oraz pilnego podjęcia uchwały w tym zakresie. Skarżący podkreślił, że przewodniczący sejmiku, w przypadku wpłynięcia wniosku o zwołanie nadzwyczajnej sesji sejmiku złożonego przez co najmniej 1/4 ustawowego składu sejmiku województwa i zawierającego porządek obrad i projekty uchwał, jakie mają być ewentualnie podjęte na nadzwyczajnej sesji, ma ustawowy obowiązek zwołania sesji sejmiku na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku. Zwołanie sesji sejmiku przez przewodniczącego w takim wypadku ma wyłącznie charakter organizacyjno-techniczny, mający na celu przekazanie radnym informacji o miejscu, terminie i programie sesji, i nie pozostawia mu w tym wypadku żadnej uznaniowości poza określeniem konkretnego dnia sesji nadzwyczajnej. Skarżący wskazał ponadto, że organ w § 17 ust. 1 uchwały przewidział, że sesje nadzwyczajne zwołuje Przewodniczący Sejmiku na pisemny wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu Sejmiku. Tymczasem przepisy nie określają w jakiej formie ma być złożony wniosek o zwołanie sesji nadzwyczajnej. W ocenie skarżącego wniosek taki może zostać złożony na kilka sposobów: na piśmie, ustnie do protokołu przyjętego przez pracownika kancelarii sejmiku czy też w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2023 r., poz. 57) doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. Zdaniem skarżącego brak jest podstaw prawnych do zawężenia możliwości złożenia wniosku o zwołanie sesji nadzwyczajnej jedynie na piśmie. Ustawodawca przewidział jedynie, że wniosek o zwołanie sesji nadzwyczajnej ma pochodzić od co najmniej 1/4 ustawowego składu sejmiku województwa, nie ograniczył natomiast formy w jakiej może zostać on złożony. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że zapisy § 17 ust. 1, 2 i 3 Statutu Województwa uzupełniają i doprecyzowują przepis art. 21 ust. 7 u.s.w. W ocenie organu całkowicie bezzasadny jest zarzut skarżącego, iż użycie w § 17 ust. 1 Statutu słowa "pisemny" jest rażąco sprzeczny z art. 21 ust. 7 u.s.w. Skoro przepis art. 21 ust. 7 nie precyzuje formy, w jakiej składany jest wniosek, Sejmik w Statucie mógł dokonać sprecyzowania i ustalić, iż powinien on mieć formę pisemną (oczywiście mógł ustalić, że właściwą formą będzie również dokument elektroniczny, ustne złożenie wniosku do protokołu - ale takich ustaleń nie poczynił, co nie czyni tego zapisu sprzecznym z art. 21 ust. 7 u.s.w.). Podobnie - w ocenie organu - bezzasadne są zarzuty skarżącego dotyczące rażącej niezgodności §17 ust. 2 i 3 Statutu z art. 21 ust. 7 u.s.w. W przypadku tych zapisów mamy do czynienia z uzupełnieniem i rozwinięciem zapisów ustawowych. Organ zaznaczył, że intencją sesji nadzwyczajnych jest rozstrzygnie o sprawach pilnych, które nie mogą "poczekać" do sesji zwyczajnej, stąd brak tu sprzeczności tego zapisu z u.s.w. To samo dotyczy dołączania do wniosku projektów uchwał wymagających pilnego podjęcia. Skoro sprawa jest pilna i mają być na sesji podjęte uchwały - doprecyzowanie, iż do wniosku należy dołączyć projekty uchwał (w tych pilnych sprawach) jest wyłącznie konsekwencją specyfiki sesji nadzwyczajnej. Zresztą art. 21 ust. 7 u.s.w. odsyła do art. 21 ust. 1 ww. ustawy, który z kolei stanowi, iż należy przedłożyć projekty uchwał. Brak tu zatem sprzeczności tego zapisu z postanowieniami u.s.w. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2022 r., poz. 2492). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 82 ust. 1 u.s.w., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do u.s.w., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy samorządu województwa. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 82 ust. 5 u.s.w.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Przyjmuje się także, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem - co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 283; dalej w skrócie: "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie Zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej w skrócie "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206). Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Należy wskazać, że w przypadku statutów owe "granice" zostały wyznaczone w sposób bardziej ogólny (generalny, nie-kazuistyczny), niż w przypadku "klasycznych" upoważnień (delegacji) ustawowych dla pozostałych aktów prawa miejscowego (o charakterze wykonawczym). W drodze aktu prawa miejscowego nie można zatem ani rozszerzać, ani ograniczać uprawnień i obowiązków adresatów danego aktu prawa miejscowego wynikających wprost z ustawy. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Sejmiku Województwa z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w sprawie przyjęcia Statutu Województwa. Z wniosków i zarzutów skargi oraz jej uzasadnienia wynika, że przedmiotem zaskarżenia została objęta tylko część uchwały. Zatem w takim zakresie uchwała została poddana kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego wydanym na podstawie upoważnienia określonego w art. 169 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U., nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz w art. 18 pkt 1 lit. a w zw. z art. 7 ust. 1 u.s.w. Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.s.w. ustrój województwa jako jednostki samorządu terytorialnego określa statut województwa uchwalony po uzgodnieniu z Prezesem Rady Ministrów. Statut i jego zmiany podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym (ust. 2). W myśl art. 169 ust. 4 Konstytucji RP organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego określają ustrój wewnętrzny tych jednostek "w granicach ustaw". Upoważnienie do kształtowania treści statutu gminy (województwa) jest generalne, a nie kazuistyczne, co wyrażą się tym, że ustrój gminy (województwa) kształtuje jej statut. Z powołanych powyżej przepisów wynika zasada samodzielności gminy (województwa) w zakresie kształtowania struktury organizacyjnej swoich organów, tak by w maksymalny sposób wypełniła ona swoje zadania (wyrok NSA z 8.02.2005 r., OSK 1122/04, OwSS 2006, nr 1, poz. 9). W efekcie, jak zauważa się w doktrynie, statut daje się określić jako specyficznego rodzaju akt samoistny. Owa samoistność statutu przejawia się kompetencją samorządu do swobodnego, ale w granicach ustaw, stanowienia o swoim ustroju. Jednak statut nie może wprowadzać regulacji sprzecznych z ustawą. Samorząd terytorialny może regulować w statucie wszystkie zagadnienia dotyczące swego ustroju, pod warunkiem że nie jest to sprzeczne z przepisami ustawowymi. W sytuacji, gdy treść uchwalonego przez jednostkę samorządu terytorialnego statutu będzie sprzeczna z ustawą - statut dotknięty będzie wadą skutkującą jego nieważnością (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 144). Zgodnie z przepisem art. 21 ust. 1 u.s.w., sejmik województwa obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego sejmiku w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Z kolei z art. 21 ust. 7 u.s.w. wynika, że na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu sejmiku województwa przewodniczący sejmiku obowiązany jest zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku. Wniosek o zwołanie sesji powinien spełniać wymogi określone w ust. 1. W § 17 ust. 1 zaskarżonego Statutu organ uchwalił, że sesje nadzwyczajne zwołuje Przewodniczący Sejmiku na pisemny wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu Sejmiku. Sesja nadzwyczajna powinna się odbyć w terminie nie przekraczającym 7 dni od daty złożenia wniosku. Przepisy u.s.w. nie określają - jak słusznie wskazał skarżący - w jakiej formie ma być złożony wniosek o zwołanie sesji nadzwyczajnej. Rację ma skarżący, że wniosek o zwołanie sesji nadzwyczajnej może zostać złożony na kilka sposobów: na piśmie, ustnie do protokołu przyjętego przez pracownika kancelarii sejmiku czy też w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2023 r., poz. 57) doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. W konsekwencji słuszne jest stanowisko skarżącego, że postanowienia zaskarżonej uchwały w sposób nieuprawniony zawężają możliwość złożenia wniosku o zwołanie sesji nadzwyczajnej jedynie na piśmie, bowiem ustawodawca przewidział jedynie, że wniosek o zwołanie sesji nadzwyczajnej ma pochodzić od co najmniej 1/4 ustawowego składu sejmiku województwa, nie ograniczył natomiast formy w jakiej może zostać on złożony, a zatem w sposób istotny naruszają art. 21 ust. 7 u.s.w. Sąd stwierdził zatem nieważność § 17 ust. 1 w zakresie użytego w nim zwrotu "pisemny". W ocenie Sądu także regulacja postanowień art. 17 ust. 2 i ust. 3 narusza prawo w stopniu istotnym. Pierwszy z tych przepisów stanowi, iż wniosek o zwołanie sesji nadzwyczajnej można zgłosić w sprawach szczególnie ważnych dla Województwa, które wymagają niezwłocznego rozstrzygnięcia, drugi natomiast, że Przewodniczący Sejmiku nadaje niezwłocznie bieg wnioskowi o zwołanie sesji nadzwyczajnej, zawierającemu porządek obrad i projekty uchwał wymagające pilnego podjęcia. Mając na uwadze treść art. 21 ust. 7 u.s.w. przyznać należy rację skarżącemu, że w przypadku wpłynięcia wniosku o zwołanie nadzwyczajnej sesji sejmiku, złożonego przez co najmniej 1/4 ustawowego składu sejmiku województwa zawierającego porządek obrad i projekty uchwał, jakie mają być ewentualnie podjęte na nadzwyczajnej sesji, przewodniczący sejmiku ma ustawowy obowiązek zwołania sesji sejmiku na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku. Należy wskazać, że zgodnie z art. 20 ust. 3 u.s.w., zadaniem przewodniczącego sejmiku województwa jest wyłącznie organizowanie pracy sejmiku oraz prowadzenie obrad sejmiku. Przewodniczący sejmiku przekazuje zatem radnym informację o miejscu, terminie i programie sesji. Przyznać więc należy rację skarżącemu, że § 17 ust. 2 i ust. 3 zaskarżonej uchwały rozszerza katalog uprawnień Przewodniczącego Sejmiku w sposób wykraczający poza przyznaną delegację ustawową, przyznając mu uprawnienie do samodzielnego i subiektywnego decydowania czy wniosek o zwołanie sesji nadzwyczajnej (pomimo że został złożony przez co najmniej 1/4 ustawowego składu sejmiku województwa i zawiera porządek obrad i projekty uchwał, jakie mają być ewentualnie podjęte na nadzwyczajnej sesji sejmiku) został złożony w sprawie szczególnie ważnej dla województwa, która wymaga niezwłocznego rozstrzygnięcia oraz pilnego podjęcia uchwały w tym zakresie. Podsumowując, Sąd podzielił zastrzeżenia skarżącego co do uregulowania zawartego w § 17 ust. 1 w zakresie użytego w nim zwrotu "pisemny" oraz § 17 ust. 2 i ust. 3, uznając, że charakter stwierdzonych naruszeń uzasadnia stwierdzenie nieważności powyższych przepisów (art. 147 § 1 p.p.s.a.). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a., obejmujących zwrot od Województwa na rzecz Wojewody wynagrodzenia pełnomocnika w kwoce 480 zł równoważnego minimalnej stawce za czynności radcy prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z treścią cyt. art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożył skarżący, a organ nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy.