II SA/Go 168/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 maja 2022 r. sprawy ze skargi P. sp. z o. o. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej P. sp. z o. o. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503, określanej dalej jako u.p.z.p.) oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, określanej dalej jako k.p.a.), Starosta odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działki nr [...], położonej w [...]. Inwestorem powyższego przedsięwzięcia jest P. sp. z o. o. 2. Stan sprawy przedstawia się następująco: pismem z dnia [...] lipca 2021 r. Burmistrz zwrócił się z wnioskiem o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji. Organ wskazał, że na działce nr [...] znajdują się użytki: RIIIb 0,08 ha, RIVa 1,4 ha, RIVb 1,93 ha, RV 1,19 ha, ŁIV 0,29 ha, LsIV 0,17 ha, Lzr-ŁIV 0,10 ha, N 0,13 ha, a na działce [...] użytki: RIIIb 0,7792 ha, RIVa 2,3179 ha, RIVb 0,5995 ha i RV 0,2795 ha (z zakresu opracowania wyłączono kontury stanowiące użytki chronione klasy III o powierzchni 0,8592 ha). Zdaniem Starosty działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym, do którego można odnosić art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1326 ze zm., określanej dalej jako u.o.g.r.l.), stąd stosowany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym termin "teren inwestycji" powinien być rozumiany jako cała działka ewidencyjna lub zespół działek. Dlatego ustalenie warunków zabudowy jedynie dla części działki, jak ma to miejsce w niniejszym projekcie decyzji, stanowi rozwiązanie szczególne, zarezerwowane dla nietypowych stanów faktyczno-prawnych, jak ustalenie warunków zabudowy dla części działki nieobjętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Inna interpretacja prowadziłaby do obejścia przepisów dotyczących ochrony gruntów rolnych. Z tych też powodów odmówiono uzgodnienia. 3. P. sp. z o. o. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. : - art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez błędne uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana dla określonej (oznaczonej geodezyjnie) "działki", a nie dla określonego "terenu" oraz potraktowanie tych pojęć jako tożsamych; - art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę; - art. 7 ust. 1 i 2 u.g.r.l. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. przez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, na których zostanie posadowiona planowana inwestycja skarżącej na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany, co w sposób jasny wynika ze znajdującej się w aktach kopii mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego; - art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przez odmowę wydania wnioskodawcy działającemu jak właściciel (dzierżawcy) warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej i niewymagającego zgody na przeznaczenia na cele nie rolne co doprowadziło do naruszenia prawa własności; 2) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: - art. 7a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść skarżącego, mimo braku spornych interesów stron i osób trzecich i możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego; - art. 8 k.p.a. przez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania, mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, - art. 6 k.p.a. przez pominięcie w swoich rozważaniach takich aktów prawnych, jak Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE, jak i również ustawy o odnawialnych źródłach energii, - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez uznanie, że pojęcie "teren" i "działka" wskazane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy traktować jako pojęcia tożsame oraz można je stosować zamiennie, w sytuacji gdy ustawodawca wprowadził rozróżnienie tych pojęć. 4. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy, podtrzymując stanowisko Starosty, zwrócił uwagę na fakt, że postanowienie wydawane przez organ I instancji w tej sprawie, w trybie art. 106 k.p.a. i na podstawie przepisu art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest rozstrzygnięciem wpadkowym w toczącym się postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (przedmiotem tego uzgodnienia jest bowiem projekt decyzji o warunkach zabudowy). Dalej Kolegium przytoczyło treść art. 53 ust. 4 pkt 6, art. 53 ust. 5 oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i wskazało, że powyższe uzgodnienie jest odmienną instytucją od zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. W myśl tego przepisu przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, przy czym - a stosownie do art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l., przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, wymagającego zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak wymogu uzyskania takiej zgody w konkretnym przypadku jest jednym z warunków uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium podkreśliło, że część gruntów rolnych terenu inwestycyjnego w tej sprawie – działek [...] klasy IIIb o łącznej powierzchni 0,8592 ha, zalicza się do chronionych ustawowo gruntów rolnych w myśl przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. W konsekwencji tego, nie jest prawnie możliwym wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla działki na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż wprost o tym stanowi przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l. Kolegium podzieliło tu stanowisko organu I instancji, że przez teren, o którym mowa art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizacje inwestycji, nawet jeśli grunt na tym fragmencie nie jest objęty ochroną. Dalej Kolegium podniosło, że do gruntów terenu inwestycyjnego, nie ma zastosowania wyłączenie obowiązku uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III. Już tylko ta okoliczność powoduje niemożność zastosowania wyjątku (odstępstwa) od wymogu uzyskania zgody właściwego ministra na inne niż rolnicze czy leśne przeznaczenie gruntów rolnych (klasy III), przewidzianego przepisem art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. W ocenie Kolegium, zamierzonej przez wnioskodawcę inwestycji nie da się pogodzić z dotychczasowym rolnym przeznaczeniem gruntów inwestycyjnych, tj. podlegającej ustawowej ochronie jako grunty o wysokiej klasie gleb (RIIIb), stanowiąc użytki rolne o konturze powierzchni przekraczającej 0,5 ha, gdyż ich przydatność w produkcji rolnej z uwagi na wysokiej klasy gleby, jest równie wysoka. Organ współdziałający nie mógłby uzgodnić otrzymanego w tej sprawie projektu decyzji o warunkach zabudowy, bo stałoby to w oczywistej sprzeczności z dyspozycją przepisu art. 6 u.o.g.r.l. 5. P. Sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na postanowienie Kolegium, w której zarzuciło: 1) naruszenie prawa procesowego, tj. a) art. 7a § 1 k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść skarżącego, mimo braku spornych interesów stron i osób trzecich i możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy; b) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, iż strona planuje uzyskać decyzję o warunkach zabudowy na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III, podczas gdy teren planowanego zamierzenia ogranicza się do terenu objętego gruntami rolnymi oznaczonymi symbolem klasy innym, niż występujący na działce RIIIb, c) art. 8 k.p.a. przez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; d) art. 6 k.p.a. przez pominięcie w swoich rozważaniach takich aktów prawnych, jak Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE, jak również ustawy o odnawialnych źródłach energii, e) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez uznanie, że pojęcie "teren" i "działka" wskazane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy traktować jako pojęcia tożsame oraz można je stosować zamiennie, w sytuacji gdy ustawodawca wprowadził rozróżnienie tych pojęć. 2) naruszenie prawa materialnego, tj. a) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez błędne uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana dla określonej (oznaczonej geodezyjnie) "działki", a nie dla określonego "terenu" oraz potraktowanie tych pojęć jako tożsamych; b) art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę; c) art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. przez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, na których zostanie posadowiona planowana inwestycja skarżącej na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany; d) art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przez odmowę wydania wnioskodawcy działającemu jak właściciel (dzierżawcy) warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej i niewymagającego zgody na przeznaczenia na cele nie rolne co doprowadziło do naruszenia prawa własności. W związku z postawionymi zarzutami strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz postanowienia organu I instancji i zobowiązanie organu administracji do wydania decyzji w terminie określonym przez Sąd, a także o zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. 6. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 7. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji (postanowienia), stwierdzenia jej nieważności bądź wydania jej z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), względnie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). 8. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale zasadniczo z przyczyn innych, niż w niej podniesione. Tryb postępowania uzgodnieniowego w sprawie regulują art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 64 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., stanowiąc że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uprzednim uzgodnieniu tej decyzji z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Stosownie do treści art. 7 ust. 1 i 2a u.o.g.r.l. przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1). Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 7 ust. 2 pkt 1), gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa – wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw środowiska lub upoważnionej przez niego osoby (art. 7 ust. 2 pkt 2), pozostałych gruntów leśnych – wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażonej po uzyskaniu opinii izby rolniczej (art. 7 ust. 2 pkt 5). Natomiast przepis art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. wprowadza wyjątek do obowiązku uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III przy łącznym spełnieniu wskazanych w tym przepisie warunków. Organy procedując w trybie uzgodnieniowym uznały, że nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, bo stanowiłoby to obejście przepisów u.o.g.r.l. w zakresie użytków chronionych klasy IIIb, co uzasadniało odmowę uzgodnienia. 9. Zdaniem sądu, i jest to przyczyna skutkująca koniecznością uchylenia obu decyzji, przyjęta przez organy ocena prawna, stanowiąca przesłankę odmowy uzgodnienia, nie mieści się w zakresie postępowania uzgodnieniowego, przynależąc wyłącznie do postępowania głównego, czyli postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W pełni podzielić należy wyrażony już wcześniej przez tutejszy Sąd pogląd, że powinność zajęcia przez organ uzgadniający stanowiska w sprawie dotyczy wyłącznie zgodności przedłożonej do uzgodnienia decyzji z wymaganiami wynikającymi z przepisów odrębnych. Organ uzgadniający nigdy nie może jednak zastępować organu wydającego decyzję co do istoty sprawy i nie może wkraczać w sferę nieobjętą jego właściwością (por. prawomocny wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 lutego 2021 r., II SA/Go 38/21). To nad czym procedowały organy w sprawie uzgodnienia, czyli prawna możliwość wydania decyzji dla części działki w zakresie gruntu nie objętego ochroną wynikającą z przepisów szczególnych, jest kwestią, która musi być rozstrzygnięta wiążąco wyłącznie w postępowaniu głównym, a nie postępowaniu uzgodnieniowym. Po pierwsze dlatego, że postępowanie uzgodnieniowe ma charakter szczególny w odniesieniu do postępowania głównego i kompetencje organów w tym postępowaniu nie mogą być wykładane rozszerzająco. Po drugie, że przyjęcie stanowiska prezentowanego przez organy prowadziłoby do niedozwolonego i nieaprobowanego z przyczyn systemowych dualizmu ocen i rozstrzygnięć w odniesieniu do tego samego zagadnienia z wszystkim tego konsekwencjami. Nie sposób przy tym twierdzić, że takiej kompetencji nie ma organ w postępowaniu głównym. Zatem nie może to być kwestia rozstrzygana w postępowaniu uzgodnieniowym (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 2020 r., II OSK 1867/20, CBOSA). 10. W konsekwencji należy uznać, że organy dopuściły się naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 19 k.p.a. i art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., art. 77, art. 80, 107 § 3 k.p.a. mającego wpływ na wynik sprawy co, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., prowadziło do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie związany zawartymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku wskazaniami zgodnie z art. 153 p.p.s.a. W tej sytuacji odnoszenie się do innych zarzutów skargi jest bezprzedmiotowe lub zbędne, jako że sporne kwestie powinny być rozstrzygane wyłącznie w postępowaniu głównym. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. i 209 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot uiszczonego wpisu od skargi.