II SA/Go 170/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi D.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: K.p.a.), art. 78 ust. 2 pkt 1, art. 140 ust. 1 oraz art. 140mb ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2020 r., poz. 110, dalej: p.r.d.) nałożył na D.B. karę pieniężną w wysokości 600 zł za naruszenie obowiązku zawiadomienia starosty w przewidzianym terminie o nabyciu pojazdu marki [...], nr rej. [...], nr identyfikacyjny [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu 30 lipca 2020 r. zostało złożone zawiadomienie o nabyciu ww. pojazdu. Do wniosku załączono kopię dokumentu przenoszącego prawo własności z dnia [...] lutego 2020 r. Oznacza to, że termin zawiadomienia o zbyciu pojazdu został przekroczony o 126 dni. Następnie organ przytoczył treść art. 140mb p.r.d., zgodnie z którym kto: 1) będąc właścicielem pojazdu sprowadzonego z terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej wbrew przepisowi art. 71 ust. 7 nie rejestruje pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, 2) będąc właścicielem pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wbrew przepisowi art. 78 ust. 2 pkt 1 nie zawiadamia starosty o nabyciu lub zbyciu pojazdu - podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 do 1000 zł. W myśl art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Zgodnie z art. 140n ust. 4 ustalając wysokość kary pieniężnej uwzględnia się zakres naruszenia, powtarzalność naruszeń oraz korzyści finansowe uzyskane z tytułu naruszenia ustawy. Organ wskazał, że dla osiągniecia celu transparentności orzekania w zakresie wysokości kar za niedopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 pkt 1, wprowadzona została praktyka orzekania, z godnie z którą określonej liczbie dni przekroczenia obowiązku przyporządkowano odpowiednią wysokość kary pieniężnej. I tak dla przekroczonej liczby dni od 91 do 180 dni wysokość kary wynosi 600 zł. W toku postępowania ustalono, że zakres naruszenia prawa wynosi 126 dni. Analizując pozostałe przesłanki z art. 140n ust. 4 p.r.d. organ stwierdził, że powtarzalność naruszenia prawa w badanym przypadku nie miała miejsca w roku bieżącym oraz strona nie odniosła korzyści finansowej z tytułu niewykonania obowiązku zgłoszenia w terminie o zbyciu pojazdu. Od powyższej decyzji D.B. wniósł odwołanie. Skarżący zarzucił, że decyzja organu I instancji jest wadliwa, bowiem nie uwzględnia okoliczności, że przekroczenie terminu zgłoszenia nabycia pojazdu nastąpiło z powody siły wyższej, tj. pojawienia się epidemii Covid -19, która spowodowała konieczność dostosowania się do zaleceń władz publicznych i samorządowych, czego skutkiem było wprowadzenie ograniczeń w funkcjonowaniu wydziału komunikacji oraz pojawienie się ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid -19 wydłużającej do 180 dni termin obowiązku zawiadomienia o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Skarżący powołał się na przepis art. 189e K.p.a., zgodnie z którym w przypadku gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu. Ponadto organ powinien kierować się wynikającą z art. 8 § 1 K.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Zdaniem skarżącego, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, terminy formalnie nie zostały przekroczone. Dodał, że w dniu 15 marca 2020 r. na stronie internetowej Urzędu Miasta pojawił się komunikat o wyłączeniu z obsługi klientów Wydziału Komunikacji, z wyjątkiem rejestracji pojazdów ciężarowych. Informacja ta praktycznie spowodowała przerwanie/skrócenie ustawowego terminu oraz zawieszenie wykonania omawianego obowiązku. Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie przyjęte poprzez organ I instancji kryteria ustalania wysokości kary administracyjnej są jasne, precyzyjne oraz transparentne, a także sprawiedliwe, ponieważ stosowane są jednakowo do wszystkich spraw z danego zakresu. Tym samym Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prowadził postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, kierując się zasadą proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zdaniem Kolegium przyjęcie przez organ I instancji założenia, że od upływu określonej liczby dni po przekroczeniu ustawowego terminu do dokonania zgłoszenia staroście nabycia lub zbycia pojazdu, zależy wysokość kary administracyjnej jest słuszne. Organ odwoławczy zaznaczył, że z akt sprawy wynika, ze zawiadomienie o nabyciu pojazdu skarżący złożył 126 dni po upływie 30 – dniowego terminu liczonego od dnia 25 lutego 2020 r., co uzasadnia ustalenie kary w wysokości 600 zł. W ocenie Kolegium w decyzji organu I instancji prawidłowo również odniesiono się do pozostałych przesłanek wymierzania kary, tj. przesłanki powtarzalności naruszeń oraz przesłanki uzyskania korzyści finansowej uzyskanej z niedopełnienia obowiązku zgłoszenia w terminie zbycia pojazdu. W ocenie Kolegium wymierzona skarżącemu kara w wysokości 600 zł, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, znajduje prawne uzasadnienie. Odnosząc się do zarzutu niezastosowania w sprawie przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid - 19 i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (DZ.U. 2020 poz. 1824) wprowadzających dłuższy termin na dokonanie zgłoszenia zbycia pojazdu, Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 31i ust. 1 tej ustawy w okresie od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw do dnia 31 grudnia 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 568): 1) wydłuża się do 180 dni terminy określone w art. 71 ust. 7 i art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d.; 2) art.140mb ustawy, o której mowa w pkt 1, stosuje się z uwzględnieniem terminu określonego w pkt 1. Stosownie do treści ust. 2 przepisy ust. 1 stosuje się: 1) do pojazdu, niebędącego nowym pojazdem, sprowadzonego z terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej nie później niż 30 dni przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw; 2) do pojazdu zarejestrowanego nabytego lub zbytego nie później niż 30 dni przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw. Organ wskazał, że ponieważ ww. ustawa zmieniająca ustawę z dnia 2 marca 2020 r. weszła w życie z dniem 31 marca 2020 r. oznacza to, że wydłużony do 180 dni termin na zgłoszenie nabycia pojazdu ma zastosowanie do pojazdu, którego nabycie nastąpiło najwcześniej w dniu 1 marca 2020 r. W rozpatrywanej sprawie nabycie nastąpiło w dniu [...] lutego, wobec czego zastosowanie ma 30- dniowy termin zgłoszenia. Odnosząc się do zarzutu niezastosowania w sprawie art. 189e K.p.a., organ stwierdził, że po myśli art.140mb p.r.d. do przedmiotowych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej co oznacza, że przepisy K.p.a. o administracyjnych karach nie mają zastosowania. Ustosunkowując się do kolejnego zarzutu odwołania Kolegium wskazało, że zgłoszenie nabycia pojazdu mogło nastąpić za pośrednictwem platformy ePUAP lub za pośrednictwem poczty. Od powyższej decyzji D.B. wniósł skargę. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów: - art. 8 K.p.a., art. 7a K.p.a., art. 11 K.p.a., art. 189f 1 pkt 1 K.p.a. - poprzez jego niezastosowanie, - art. 140mb pkt 2 p.r.d. poprzez jego błędne zastosowanie. W uzasadnieniu skargi skarżący powielił argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 180 z późn. zm.). Przepis ten zezwala wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, w okresie obowiązywania stanu epidemii z powodu COVID - 19, na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeśli przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. O skierowaniu sprawy do rozpoznania w trybie powołanego wyżej przepisu strony zostały zawiadomione. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stan faktyczny w rozpatrywanej sprawie ustalony został prawidłowo. Bezspornie w dniu 30 lipca 2020 r. skarżący złożył w Wydziale Komunikacji Urzędu Miejskiego zawiadomienie o nabyciu pojazdu marki [...] nr rej. [...], którego nabycie nastąpiło na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] lutego 2020 r. Zgłaszając fakt nabycia pojazdu w ww. terminie skarżący przekroczył 30 - dniowy termin złożenia stosownego zawiadomienia wynikający z przytoczonego na wstępie art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. Przekroczenie terminu na złożenie zawiadomienia o nabyciu pojazdu sankcjonowane jest administracyjną karą pieniężną w wysokości od 200 zł do 1000 zł, o czym stanowi art. 140mb p.r.d. Ustalając konkretną wysokość kary w danej sprawie organ administracyjny powinien uwzględnić przesłanki o których mowa w art. 140n ust. 4 p.r.d., a zatem - czas trwania naruszenia, powtarzalność naruszeń oraz korzyści finansowe uzyskane przez stronę z tytułu naruszenia przepisu ustawy. Stosownie do treści art. 140n ust. 6 p.r.d. do kar pieniężnych, o których mowa w art. 140m-140mb, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Nieuzasadnione są argumenty organu, który stwierdził, że na skutek odesłania zawartego w art. 140n ust. 6 p.r.d. do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej, nie było możliwe zastosowanie art. 189a §1 i § 2 oraz art. 189f §1 K.p.a. Stanowisko to jest błędne. Wprowadzając dział IVa K.p.a. ustawodawca przewidział następującą konstrukcję prawną - przepisy tego działu mają zastosowanie do wszystkich, zdefiniowanych wyżej administracyjnych kar pieniężnych, o ile brak jest konkretnych regulacji w przepisach odrębnych. Jednocześnie ustawodawca wyraźnie wskazał, jakie kwestie muszą zostać uregulowane w przepisach odrębnych, żeby wyłączone zostało stosowania działu IVa K.p.a. Wynika to z art. 189a § 2 K.p.a., zgodnie z którym "w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się." Oznacza to, że uregulowanie jednej z powyższych kwestii w przepisach odrębnych wyłącza stosowanie działu IVa K.p.a. Wprowadzenie tego działu nowelizacją przepisów K.p.a., która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., miało na celu uporządkowanie i ujednolicenie zasad dotyczących administracyjnych kar pieniężnych. Ustawodawca dostrzegł (co było zresztą wielokrotnie przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych), że na gruncie różnych ustaw materialnych administracyjne kary pieniężne były regulowane odmiennie i liczne trudności interpretacyjne powodowała możliwość zastosowania wobec nich instytucji prawnych takich jak ulgi w spłacie, przedawnienie lub odsetki, szczególnie, że zobowiązania publicznoprawne regulowane są zarówno na gruncie Ordynacji podatkowej, jak i ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.). Nie w każdym jednak przypadku stosowanie przepisów tych ustaw było możliwe, co powodowało, że "podobne" administracyjne kary pieniężne wywoływały odmienne skutki prawne, chociażby w zakresie przedawnienia. Tego rodzaju rozbieżności eliminuje wprowadzenie działu IVa K.p.a. Dla ustalenia czy dział ten ma zastosowanie w odniesieniu do danej administracyjnej kary pieniężnej konieczne jest zatem stwierdzenie, czy konkretne rozwiązanie prawne wymienione enumeratywnie i rozłącznie w art. 189a § 2 pkt 1-6 K.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych. Norma z art. 140n ust. 6 p.r.d. odsyła do odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji podatkowej. Dział III Ordynacji podatkowej nie reguluje odstąpienia od nałożenia zobowiązania podatkowego (lub odpowiednio administracyjnej kary pieniężnej) oraz udzielenia pouczenia. Dział ten reguluje natomiast ulgi w spłacie zobowiązań, terminy przedawnienia zobowiązań i odsetki. Oznacza to, że w zakresie odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i pouczenia, mają zastosowanie przepisy działu IVa K.p.a., natomiast w odniesieniu do terminów przedawnienia nakładania i egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej oraz udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej, odpowiednio stosowane będą przepisy Ordynacji podatkowej. Istotą odpowiedzialności administracyjnej jest jej zobiektywizowanie, a więc co do zasady jest nakładana w przypadku spełnienia przesłanek określonych w odpowiednim przepisie prawa oraz jest niezależna od okoliczności jej towarzyszących, w tym przede wszystkim zawinienia strony. To właśnie z tego powodu ustawodawca przewidział określone rozwiązania prawne pozwalające na odstąpienie od wymierzenia kary, ulgi w jej spłacie a także przypadki, w których kara nie może już być wymierzona lub egzekwowana. Większość administracyjnych kar pieniężnych ma charakter obligatoryjny, a ewentualne miarkowanie możliwe jest w granicach wyznaczonych przepisami ustawy. Wbrew twierdzeniom organu, ustawodawca przewidział możliwość odstąpienia od wymierzenia przedmiotowej kary, a podstawę tą stanowią przepisy działu IVa K.p.a. Rozpatrując sprawę organ powinien ocenić, czy w sprawie zaszły przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. W tym względzie organ powinien dokonać analizy podnoszonych przez stronę okoliczności związanych ze szczególną sytuacją jaka miała miejsce w omawianym okresie, mającą związek z ogłoszonym na terenie kraju stanem epidemii Covid - 19. W szczególności bliższej analizy wymaga kwestia ograniczenia obsługi klientów Wydziału Komunikacji wprowadzona komunikatem z dnia [...] marca 2020 r. - od 16 marca 2020 r. Organ powinien rozważyć, czy szczególna sytuacja w jakiej w tym czasie pracował Urząd Miasta oraz związane z tym utrudnienia dla klientów, nadto pozostałe okoliczności stanu faktycznego danej sprawy, nie uzasadniają zastosowanie ulgi o której mowa w art. 189f §1 K.p.a. Powyższej, podnoszonej przez skarżącego okoliczności związanej z ogłoszeniem stanu epidemii, organ nie rozpatrzył pod kątem zastosowania ulgi, o której mowa w art. 189f § 1 K.p.a., uznając że przepis ten nie ma w sprawie zastosowania. Jak wyżej wskazano stanowisko organu w tym zakresie jest błędne i stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na błędnym zastosowaniu przepisu art. 140n ust. 6 p.r.d. w zw. z art. 189a § 2 pkt 2 K.p.a. i w zw. z 189f § 1 K.p.a. Motywy rozstrzygnięcia w tym zakresie powinny być zawarte w uzasadnieniu decyzji. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.