II SA/Go 171/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska - Wawrzon, Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik, Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Monika Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 października 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi [...] na Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie Przywrócenie terminu do wniesienia odwołania Uchylono zaskarżone postanowienie Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Z., po ponownym rozpoznaniu wniosku D.R. ustalił warunki zabudowy na działce [...], obręb [...], przy ul. [...] dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń biurowych, położonych w suterenie budynku, na restaurację wraz z zapleczem technicznym i biura oraz na zmianie sposobu użytkowania istniejących garaży na lokal usługowy i biura. Odpis tej decyzji został doręczony, będącej stroną postępowania administracyjnego, Wojewódzkiej Radzie Koordynacyjnej Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej w Z. w dniu [...]. Odbiór decyzji potwierdziła własnoręcznym podpisem na zwrotnym dowodzie doręczenia pracownica Rady A.K.. W dniu [...] roku bezpośrednio w siedzibie Urzędu Miasta w Z. złożone zostało odwołanie Rady Koordynacyjnej [...] w którym wskazano, iż odpis decyzji strona otrzymała w dniu [...]roku. Przekazując odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako organu II instancji, pismem z dnia [...] roku, organ I instancji podniósł, iż wniesienie odwołania w dniu [...] roku wskazuje, iż zostało ono złożone po terminie. Odpis tego pisma doręczony został Radzie Koordynacyjnej w dniu [...] roku. Pismem z dnia [...] roku ( data wpływu do SKO - [...] roku ) Rada Koordynacyjna [...] wniosła o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji z dnia [...] roku. W uzasadnieniu wniosku Rada wywodziła, że w dniu [...] roku z oświadczenia pracownika A.K. powzięła wiadomość, iż zaskarżona odwołaniem decyzja faktycznie została jej doręczona nie w dniu 22, ale 21 listopada [...] roku. Wskazany pracownik jest jedyną osobą uprawnioną do odbioru poczty kierowanej do Rady. Pracownik ten w sposób niezamierzony i niezawiniony ustalił datę wpływu decyzji do strony na dzień 22 listopada zamiast 21 listopada [...] roku. Wnioskująca o przywrócenie terminu podnosiła, iż jest stowarzyszeniem opartym na pracy społecznej członków. Członkowie organu uprawnionego do reprezentacji Rady nie urzędują codziennie w jej siedzibie. Nie przebywali tam w dniu [...] roku i nie mieli możliwości odbioru poczty wobec czego nie można im przypisać winy w błędnym ustaleniu daty otrzymania decyzji, a w konsekwencji i uchybienia o jeden dzień terminowi do złożenia odwołania. Członkowie organu uprawnionego do reprezentacji Rady mogli się bowiem w zakresie daty otrzymania decyzji oprzeć jedynie na informacji uzyskanej od wskazanego pracownika. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z., uwzględniając wniosek Rady Koordynacyjnej [...], przywróciło jej termin do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż we wniosku zostało uprawdopodobnione, że przekroczenie terminu do złożenia odwołania nastąpiło "nie z winy" organu składającego odwołanie. Kolegium uznało, iż wykonywanie obowiązków w organizacjach społecznych przez ich członków społecznie lub w nieregularnych godzinach urzędowania może doprowadzić do przekazywania nieprecyzyjnych informacji pomiędzy członkami organu a pracownikami obsługi. Powołując się na wynikającą z przepisu art. 8 Kpa zasadę, obligującą organy administracji do prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa, organ II instancji uznał, iż nieznaczne, bo jednodniowe przekroczenie terminu do złożenia odwołania bez umyślnej winy strony nie może jej zamykać drogi do złożenia odwołania. Wskazana zasada powoduje, iż uzasadnionym jest by tak ważny dla stron problem rozpatrzył ponownie organ niezależny od tego, który wydał decyzję administracyjną. W dniu 17 stycznia 2007 roku skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na wskazane postanowienie złożyła, reprezentowana przez pełnomocnika, D.R. domagając się uchylenia zaskarżonego aktu i zarzucając, iż SKO przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia dopuściło się rażącego naruszenia prawa poprzez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego, niewłaściwą interpretację przesłanek dopuszczających przywrócenie terminu wskazanych w przepisie art. 58 Kpa oraz błędną wykładnię przepisów prawa procesowego mających zastosowanie w sprawie. W uzasadnieniu skarżąca wywodziła, iż z wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania wynika, że uchybienie to nastąpiło z winy pracownika Rady Koordynacyjnej [...] ( A.K. ) w którego kompetencjach leży między innymi odbiór korespondencji Rady. Przepis art. 58 Kpa dopuszcza możliwość przywrócenia terminu jedynie w przypadku, gdy jego uchybienie nastąpiło wskutek okoliczności niezawinionych. W przedmiotowej sprawie uchybienie terminu do złożenia odwołania nastąpiło na skutek zawinionego działania pracownika strony co ta strona sama zresztą wyraźnie przyznała. Zdaniem skarżącej D. R., w przypadku stwierdzenia, iż uchybienie terminu zostało spowodowane przez etatowego pracownika strony, to taka okoliczność nie może prowadzić do uznania, iż uchybienie terminu nastąpiło w warunkach braku winy strony. Dla rozstrzygnięcia o możliwości przywrócenia terminu nie ma przy tym znaczenia ani struktura organizacyjna, ani forma prawna strony, ani też okoliczność pełnienia przez osoby uprawnione do reprezentacji strony swych obowiązków zawodowo czy społecznie. Skarżąca powoływała się również na jednolitą linię orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach podobnego typu, zgodnie z którą zaniedbania pracownika odpowiedzialnego za sprawy napływającej korespondencji w stosunku do osób trzecich obciążają pracodawcę tegoż pracownika ( wyrok NSA z dnia 9 marca 2000 roku I SA/Gd 1288/99 ) a nieprawidłowości organizacyjne jednostki oraz zaniedbania jej pracowników w żadnym razie nie stanowią o braku winy strony w dopełnieniu wymogów procesowych ( wyrok NSA z dnia 20 września 2001 roku IV SA1340/99 ). Podkreślała też, iż kryterium braku winy strony jako przesłanki przywrócenia uchybionego terminu wiąże się z obowiązkiem zachowania szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej, zatem przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Podnosiła również, iż w sprawie niniejszej błędne działania pracownika strony nie były wywołane jakimiś szczególnymi okolicznościami znoszącymi jego winę w zaistniałym zdarzeniu, ale wynikały z niedbalstwa. Tego typu sytuacja nie może więc być – wbrew stanowisku Kolegium - podstawą do przyjęcia braku winy strony w niedochowaniu terminu do złożenia odwołania. Zdaniem skarżącej, nie można też podzielić stanowiska organu, iż przywrócenie terminu było dopuszczalne z uwagi na wyrażoną w art. 8 Kpa zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów administracji. Po pierwsze bowiem jest to przepis zawierający skierowany do organów administracyjnych nakaz unikania nadużywania prawa i nie może być stosowany w sytuacji gdy to nie organ, ale sama strona dopuściła się zawinionego zaniechania. Po drugie pierwszeństwo powinna mieć norma wyinterpretowana z art. 6 Kpa, obligująca organy do działania na podstawie przepisów prawa. Związanie organów przepisami prawa jest bowiem naczelną zasadą wynikającą z Kpa i nie mogą być one przez organy naginane na potrzeby prowadzonego postępowania, jak w niniejszej sprawie w której doszło do nadinterpretacji przepisu art. 58 § 1 Kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. domagało się jej odrzucenia. W uzasadnieniu wywodziło, iż skarżąca nie jest stroną w niniejszej sprawie. W przedmiotowym postępowaniu przymiot strony i uprawnienie do wniesienia skargi przysługuje jedynie Wojewódzkiej Radzie Koordynacyjnej [...]. Postępowanie dotyczące przywrócenia terminu ma bowiem charakter wpadkowy i było prowadzone na wniosek Rady Koordynacyjnej . Skoro skarżąca nie posiada statusu strony nie jest legitymowana do zaskarżenia postanowienia. Prawo zażalenia przysługuje tylko od postanowienia odmawiającego przywrócenia terminu. W tej sytuacji osoby zainteresowane nie mają możliwości obrony swego interesu. Odnosząc się do wniosku o odrzucenie skargi skarżąca w piśmie procesowym z dnia [...] roku wywodziła, iż stanowisko organu nie znajduje oparcia w przepisie art. 50 § 1 ppsa. Wskazywała, że opiera się na ono na błędnym odniesieniu do pojęcia strony z art. 28 Kpa. Skarżąca swą legitymację do wniesienia skargi wywodzi z przepisu art. 50 § 1 ppsa, zgodnie z którym uprawnionym do jej wniesienia jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Interes prawny skarżącej sprowadza się w tym przypadku do realizacji uprawnień wynikających z decyzji ustalającej warunki zabudowy, a taką możliwość skarżąca uzyska w przypadku uwzględnienia skargi. O istocie legitymacji skargowej decyduje uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. O istnieniu legitymacji nie decyduje zatem zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, ale interes prawny którego istotę stanowi żądanie oceny przez sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Nadto przepis art. 50 ppsa w żaden sposób nie ogranicza pojęcia strony w sposób przedstawiony przez SKO. Skarżąca wskazywała także, iż Kolegium doręczyło jej skarżone postanowienie, tym samym wyznaczając krąg uprawnionych do wniesienia skargi. Na rozprawie w dniu 4 października 2007roku pełnomocnik skarżącej podtrzymał dotychczasowe stanowisko , a pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi z uwagi na brak przymiotu strony przez skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga okazała się uzasadniona bowiem zaskarżone nią postanowienie zapadło z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2002, Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powołana jako ppsa ). Zgodnie z przepisem art. 59 § 1 Kpa o przywróceniu terminu rozstrzyga w drodze postanowienia organ właściwy do załatwienia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej. Jeżeli są spełnione przesłanki, wskazane w przepisie art. 58 Kpa wówczas właściwy organ wydaje postanowienie o przywróceniu terminu. Na postanowienie takie nie służy zażalenie. Jeżeli natomiast organ administracji publicznej stwierdzi, że powyższe przesłanki przywrócenia terminu nie zostały zachowane, wówczas wydaje postanowienie o odmowie przywrócenia terminu. Postanowienie takie jest zaskarżalne w drodze zażalenia. Odrębności w zakresie organu właściwego do przywrócenia terminu i zaskarżalności orzeczeń w tym przedmiocie wskazuje przepis art. 59 § 2 Kpa. Zgodnie z tym przepisem, o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Wydaje zatem w tym zakresie postanowienie o przywróceniu terminu lub o odmowie przywrócenia terminu. Postanowienie takie nie podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia jest bowiem ostateczne. Ze względu na fakt, że kończy ono postępowanie, stronie służy na nie skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego ( art. 3 § 2 pkt 2 ppsa ). Postanowienie w przedmiocie przywrócenia lub odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji wydawane jest w sprawie administracyjnej. Powinno być skierowane zatem do wszystkich podmiotów, które w takim postępowaniu administracyjnym mają przymiot stron ( art. 28 Kpa ) i do których skierowana była decyzja. Ma ono faktycznie charakter incydentalny (wpadkowy) w stosunku do przedmiotu sprawy administracyjnej postępowania o którym rozstrzyga decyzja administracyjna. W jego ramach rozstrzygana jest bowiem przez organ administracyjny kwestia uboczna w stosunku do przedmiotu sprawy administracyjnej, ale mająca wpływ na inne czynności procesowe i warunkujące rozpoznanie sprawy przez organ II instancji. Rozstrzygnięcie w tym "incydentalnym" przedmiocie następuje nadal w ramach tej samej sprawy administracyjnej. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw do różnicowania kręgu stron postępowania w danej sprawie administracyjnej i kręgu stron postępowania wpadkowego, wywołanego koniecznością załatwienia kwestii incydentalnej (wniosku o przywrócenie terminu ) powstałej w ramach danej sprawy. Tym samym uznać należy, iż również strona postępowania administracyjnego, inna niż strona wnioskująca o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, jest legitymowana do złożenia skargi na ostateczne postanowienie organu odwoławczego podjęte w kwestii odmowy lub przywrócenia terminu do wniesienia odwołania ( zażalenia ). O ile bowiem z przepisu § 1 art. 59 Kpa wynika, że zażalenie przysługuje tylko na odmowę przywrócenia terminu i nie jest dopuszczalne w przypadku uwzględnienia wniosku, co w przypadku wielości stron w sprawie faktycznie pozbawia pozostałe strony, tzn. inne niż strona wnioskująca o przywrócenie terminu, możliwości obrony swojego interesu i kontroli zasadności przywrócenia terminu, to z przepisu art. 59 § 2 Kpa takiego ograniczenia wyprowadzać nie można. Zgodzić się zatem należy ze stroną skarżącą, iż przysługuje jej legitymacja skargowa ( art. 50 ppsa ) do zakwestionowania przed sądem administracyjnym legalności postanowienia o przywróceniu innej stronie terminu do wniesienia odwołania. Skarżąca ma bowiem w złożeniu skargi interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jej indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania ma oczywisty wpływ na kwestie uzyskania waloru ostateczności przez decyzję z dnia [...] roku, na mocy której skarżąca uzyskała ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Wskazać przy tym należy, iż sam organ uznał skarżącą za stronę postępowania wpadkowego, doręczając jej odpis postanowienia o przywróceniu terminu z pouczeniem o możliwości złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Odnosząc się natomiast do kwestii merytorycznej zasadności zaskarżonego aktu to uznać należało, iż wywody skargi zasługiwały na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 58 Kpa w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy ( § 1 ). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§2). Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne ( § 3). W świetle wskazanego przepisu przesłanki przywrócenia przez organ terminu są następujące: a) uprawdopodobnienie przez wnoszącego prośbę (zainteresowanego), że uchybienie nastąpiło bez jego winy. b) wniesienie prośby o przywrócenie terminu. c) jednoczesne z wniesieniem prośby dokonanie czynności, dla której przewidziany był uchybiony termin. d) wniesienie prośby o przywrócenie terminu i dokonanie czynności, dla której przewidziany był uchybiony termin, w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia. W rozpatrywanej sprawie bezspornie zostały spełnione przez wnioskującą o przywrócenie terminu Wojewódzką Radę Koordynacyjną [...] przesłanki z pkt b i c. Kolegium rozważało i uznało za spełnioną przesłanką z pkt a. Natomiast z treści postanowienia nie wynika by przedmiotem jego oceny była kwestia czy wniosek o przywrócenie terminu zgłoszony został w terminie 7 dni od ustania przyczyny uchybienia. Wskazany 7-dniowy termin jest nieprzywracalny. Datą od której należy liczyć ten termin jest data uzyskania przez osobę zainteresowaną wiadomości o zdarzeniu powodującym rozpoczęcie biegu terminu. Jeśli zatem strona nie wiedziała o uchybieniu terminu, to termin do złożenia prośby o jego przywrócenie liczy się od uzyskania przez nią wiadomości o tym, że odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu ( vide: wyrok NSA z dnia 1 marca 2000 r., l SA/Lu 1524/98, LEX nr 42915). We wniosku o przywrócenie terminu wskazano, iż wnioskodawca w dniu [...] roku powziął wiadomość, iż decyzja doręczona mu została już w dniu [...] roku, a w konsekwencji, iż jego odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu. Tymczasem pismo organu l instancji z dnia [...] roku, przekazujące odwołanie do SKO z informacją o złożeniu go z uchybieniem terminu, przesłane do wiadomości stronom, wpłynęło do Rady Koordynacyjnej już [...] roku ( dowód doręczenia przy piśmie na k – 120 akt administracyjnych ) i z tym dniem uzyskała ona wiedzę o fakcie uchybienia terminu do złożenia odwołania. Wskazanych okoliczności w kontekście spełnienia przesłanki z pkt d SKO nie rozważało, skupiając się na kwestii oceny czy uchybienie terminu do złożenia odwołania było zawinione. Stanowisko organu w tej kwestii nie może być aprobowane, a wywodom skargi w tym zakresie nie można odmówić słuszności. Kryterium braku winy jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się więc z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności procesowej nie jest zatem dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. W konsekwencji to na stronie ciąży obowiązek uwiarygodnienia, poprzez przedstawienie stosownej argumentacji, że dochowała ona należytej staranności, jednakże dopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od osoby zainteresowanego. O braku winy w uchybieniu terminu można mówić jedynie wtedy, gdy strona nie mogła usunąć przeszkody nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. W wyroku z dnia 20 września 2001 roku w sprawie IV SA 1340/99 LEX nr 54141 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uznanie braku winy jednostki organizacyjnej do wniesienia środka odwoławczego w ustawowym terminie, wymaga wykazania braku winy osoby legitymowanej do podejmowania czynności prawnej w jej imieniu. W żadnym razie o braku winy w dopełnieniu wymogów procesowych nie mogą stanowić nieprawidłowości organizacyjne tej jednostki oraz zaniedbania jej pracowników. W okolicznościach sprawy nie można – wbrew stanowisku SKO - mówić o braku winy osób uprawnionych do podejmowania czynności procesowych w imieniu Rady Koordynacyjnej. Odpowiedzialność za niedbalstwo pracownika w przekazaniu pisma wyznaczającego bieg terminu do dokonania czynności procesowej - złożenia odwołania spada na osoby kierujące działalnością Rady, gdyż to ich zadaniem jest tak dobrać personel, by znalazły się tam osoby dbające w dostatecznym stopniu o interesy zatrudniającej go instytucji. Uzasadnionych podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania nie można też wywodzić z zasady wyrażonej w art. 8 Kpa. Mając na uwadze wskazane okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa orzekł o uchyleniu zaskarżonego aktu . Na podstawie przepisu art. 152 ppsa stwierdzono, iż zaskarżony akt nie podlega wykonaniu . W przedmiocie kosztów Sąd nie orzekał ze względu na brak wniosku strony skarżącej, reprezentowanej przez fachowego pełnomocnika .