II SA/Go 171/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2013 r. sprawy ze skargi K.B. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Starosta Powiatu decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 71 ust. 1 i 2, art. 75 ust. 6, art. 80 ust. 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy( tekst jedn. Dz. U. z 2008r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), nazywana dalej "ustawa o promocji zatrudnienia (...)", K.B. z dniem [...] maja 2012 r. za osobę bezrobotną oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku. Organ wyjaśnił, iż w dniu rejestracji strona spełniała warunki uznania za osobę bezrobotną, natomiast nie spełniała warunków o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia (...), tj. w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji nie udokumentowała okresów 365 dni stanowiących podstawę przyznania prawa do zasiłku. K.B. wniósł odwołanie od decyzji Starosty wskazując, iż z przedłożonych przez niego dokumentów, w tym świadectwa pracy wystawionego przez PPHU "S" wynika, że stosunek pracy wiążący go z tą firmą, który ustał z dniem [...] września 2011 r. trwał dłużej niż 365 dni, a zatem przed upływem 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji. Podkreślił, iż uprzednio był zarejestrowany w Urzędzie Pracy i organ ten potwierdził prawo do zasiłku w oparciu o w/w dokumenty. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]. Wojewoda wskazał, że z przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia (...) wynika, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu (...), jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy (...) oraz w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy (.,.); w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni. Ponadto art. 73 ust. 7 ww. ustawy stanowi, że "osoba, która utraciła na okres nie dłuższy niż 365 dni status bezrobotnego, a w dniu kolejnej rejestracji spełniała warunki określone w art. 71, uzyskuje prawo do zasiłku na okres pomniejszony o poprzedni okres pobierania zasiłku Tymczasem z dokumentów sprawy wynika, że K.B. w dniu rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy tj, [...] maja 2012 r. udokumentował okres zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy w PPHU S U.K. w okresie od dnia [...] października 2009 r. do dnia [...] września 2011 r. Mając na uwadze treść art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia (...) organ odwoławczy stwierdził, iż w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji (tj. od dnia [...] listopada 2010r. do dnia [...] maja 2012 r.) K.B. był zatrudniony w okresie od dnia [...] listopada 2010 r. do dnia [...] września 2011 r. (tj. przez okres 328 dni) i tym samym nie był zatrudniony przez okres co najmniej 365 dni. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że K.B. w dniu rejestracji nie spełniał przesłanek do uzyskania prawa do zasiłku ujętych w art. 71 ww. ustawy. Wskazał ponadto, iż przeanalizował również możliwość przyznania stronie prawa do zasiłku w oparciu o art. 73 ust. 7 ww. ustawy, jednakże ze zgromadzonych dokumentów wynika, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do przyznania stronie prawa do zasiłku w oparciu o ww. przepis prawa. Natomiast odnosząc się do zarzutu dotyczącego odmiennych rozstrzygnięć dokonanych na podstawie tych samych dokumentów przez urzędy pracy w zakresie przyznania prawa do zasiłku, wyjaśnił, iż strona nie uwzględniła faktu rejestracji w poszczególnych urzędach w dwóch różnych terminach. K.B. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu [...] października 2011 r. a w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu [...] maja 2012 r. Wobec powyższego z każdym z wymienionych urzędów rozpatrywano inny okres uprawniający do przyznania prawa do zasiłku. Wnosząc skargę K.B. wskazał, iż organ błędnie przyjął, że skarżący w wyniku decyzji Starosty Powiatowego z dnia [...] kwietnia 2012 r. przestał być osobą bezrobotną. Powyższa skargę strona uzupełniła kolejno pismami z dnia [...] października 2012 r. i dnia [...] grudnia 2012 r. Z kolei Wojewoda w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko w sprawie wyrażone uprzednio w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z mocy art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) nazywaną dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) nazywanej dalej k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 .p.,p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ma przy tym obowiązek zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa także w stosunku do wszelkich aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, co oznacza możliwość uchylenia oprócz decyzji zaskarżonej także decyzji organu I instancji (art. 135 p.p.s.a. ). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia [...] września 2012 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], którą przyznano K.B. status osoby bezrobotnej i odmówiono przyznania prawa do zasiłku. Podkreślenia wymaga, iż powyższe rozstrzygnięcia wydane zostały w szczególnych okolicznościach faktycznych, których nie sposób pominąć, gdyż w istotny sposób wpływają na rozstrzygnięcie sprawy. K.B. zarejestrował się w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna w dniu [...] października 2011 r. Przyznano mu wówczas prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Na skutek informacji strony o zmianie miejsca zamieszkania doszło do zmiany właściwości organu. Starosta decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4a ustawy o promocji zatrudnienia (...), stwierdził utratę statusu bezrobotnego przez K.B.. Decyzja ta utrzymana została przez Wojewodę decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]. W konsekwencji w niniejszej sprawie Starosta, za nim Wojewoda, przyjęli, podobnie jak Starosta, że K.B. zmienił miejsce zamieszkania dnia [...] kwietnia 2012 r., a także, iż jego stawiennictwo w organie w dniu [...] maja 2012 r. nastąpiło z uchybieniem ustawowego terminu określonego w 73 ust. 2a ustawy o promocji (...), co skutkowało dokonaniem przez Starostę rejestracji (ponownej) skarżącego jako osoby bezrobotnej. Na tej podstawie organ przystąpił także do badania w odniesieniu do wskazanej strony okresów zatrudnienia uprawniających do nabycia prawa do zasiłku, stosownie do treści art. 71 ust. 1 ustawy o promocji (...). I tak decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] uznano K.B. za osobę bezrobotną i odmówiono mu przyznania prawa do zasiłku. Decyzję tą Wojewoda utrzymał w mocy, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2012 r. nr [...]. Tymczasem zauważyć należy, że wyrokiem z dnia 13 września 2012 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Go 567/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...]), wskazując, że organy nie wyjaśniły w sposób prawidłowy kiedy nastąpiła zmiana, o której mowa w art. 73 ust. 2a ustawy o promocji zatrudnienia (...), a tym samym, od kiedy należy liczyć dla strony termin, o którym mowa w art. 73 ust. 2a tej ustawy. W pismach przekazanych do tutejszego Sądu PUP poinformował najpierw, że skarżący nie wskazał kiedy nastąpiła sporna zmiana (pismo z dnia [...] stycznia 2013r. nr [...]), a w kolejnym piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. ( nr [...]) organ wyjaśnił, iż nastąpiła ona z dniem [...] kwietnia 2012 r. i z tą datą nastąpiło wyłączenie dokumentacji strony z rejestru bezrobotnych tego urzędu. Tą samą datę wskazała strona w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. skierowanym do Starosty. Dokumenty te znajdują się w aktach sądowych sprawy. Zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia(...) rejestracja osób w urzędzie pracy odbywa się po przedstawieniu dokumentów niezbędnych do ustalenia ich statusu i uprawnień. Przepisy ustawy doprecyzowują przepisy rozporządzenia – w dacie orzekania przez organy obu instancji – rozporządzenia z dnia 26 listopada 2004 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy ( Dz. U. nr 262 poz. 2607 ze zm.). I tak, zgodnie § 2 ust. 1 rozporządzenia bezrobotny zgłasza się, w celu dokonania rejestracji, do powiatowego urzędu pracy, właściwego ze względu na zameldowanie w miejscu pobytu stałego lub czasowego, a jeżeli nie jest zameldowany - do powiatowego urzędu pracy, na którego obszarze działania przebywa. Zgodnie natomiast z § 3. ust. 1 rozporządzenia osoba rejestrująca się przedkłada do wglądu pracownikowi powiatowego urzędu pracy dokonującemu rejestracji: 1) dowód osobisty lub inny dokument tożsamości; 2) dyplom, świadectwo ukończenia szkoły lub świadectwo szkolne albo zaświadczenie o ukończeniu kursu lub szkolenia; 3) świadectwa pracy oraz inne dokumenty niezbędne do ustalenia jej uprawnień; 4) dokument stwierdzający przeciwwskazania do wykonywania określonych prac, jeżeli taki dokument posiada. Podstawy pozbawienia statusu bezrobotnego określa art. 33 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia (...), a wśród nich, w pkt 4a wskazano nie stawienie się w powiatowym urzędzie pracy w terminie, o którym mowa w art. 73 ust. 2a. Z kolei warunki nabycia prawa do zasiłku określa przepis art. 71 ust. 1 i art. 73 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia. Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli: 1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz 2) w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: a) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni, b) wykonywał pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą i osiągał z tego tytułu dochód w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, c) świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, d) opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę, e) wykonywał pracę w okresie tymczasowego aresztowania lub odbywania kary pozbawienia wolności, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej połowy minimalnego wynagrodzenia za pracę, f) wykonywał pracę w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, będąc członkiem tej spółdzielni, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, g) opłacał składkę na Fundusz Pracy w związku z zatrudnieniem lub wykonywaniem innej pracy zarobkowej za granicą u pracodawcy zagranicznego w państwie niewymienionym w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. a-c, w wysokości 9,75 % przeciętnego wynagrodzenia za każdy miesiąc zatrudnienia, h) był zatrudniony za granicą przez okres co najmniej 365 dni, w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem się w powiatowym urzędzie pracy, i przybył do Rzeczypospolitej Polskiej jako repatriant, i) był zatrudniony, pełnił służbę lub wykonywał inną pracę zarobkową i osiągał wynagrodzenie lub dochód, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Stosownie natomiast do art. 73 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia osoba, która utraciła na okres nie dłuższy niż 365 dni status bezrobotnego, a w dniu kolejnej rejestracji spełnia warunki określone w art. 71, uzyskuje prawo do zasiłku na okres pomniejszony o poprzedni okres pobierania zasiłku oraz o okresy, o których mowa w ust. 4. W kontekście okoliczności niniejszej sprawy zauważyć należy, że zgodnie z art. 73 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia (...) okres pobierania zasiłku przez bezrobotnego nie ulega zmianie, jeżeli w okresie jego pobierania następuje zmiana miejsca zamieszkania bezrobotnego. W przypadku zmiany miejsca zamieszkania przez bezrobotnego, skutkującego zmianą właściwości powiatowego urzędu pracy bezrobotny jest zobowiązany : 1) zawiadomić dotychczasowy urząd pracy, w którym jest zarejestrowany, oraz 2) stawić się w powiatowym urzędzie pracy właściwym dla nowego miejsca zamieszkania, w terminie 14 dni od dnia zmiany miejsca zameldowania. Stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia osoba, która ma zamiar zmienić miejsce zameldowania lub pobytu, informuje powiatowy urząd pracy, w którym jest zarejestrowana, o terminie tej zmiany i składa wniosek o przesłanie odpisów karty rejestracyjnej oraz innych dokumentów do powiatowego urzędu pracy właściwego ze względu na planowane miejsce zameldowania lub pobytu. Powiatowy urząd pracy przesyła odpisy karty rejestracyjnej wraz z dokumentami i wyłącza z rejestru bezrobotnych kartę rejestracyjną osoby, o której mowa w ust. 1 (ust. 2), natomiast osoba, która zmieniła miejsce zameldowania lub miejsce pobytu, zgłasza się w powiatowym urzędzie pracy, właściwym dla aktualnego miejsca zameldowania lub pobytu, w terminie 14 dni od dnia zmiany miejsca zameldowania lub pobytu (ust. 3). Z analizy w/w przepisów prawa wywieść można, iż w przypadku zmiany zameldowania i związanej z tym zmiany właściwości organu, nie wydaje się decyzji o wyrejestrowaniu i ponownym zarejestrowaniu, a następuje jedynie przekazanie karty rejestrowej. Istnienie ogólnego systemu rejestracji bezrobotnych umożliwia obecnie elektroniczne przekazywanie dokumentacji pomiędzy organami. Jeśli zachowane zostaną w/w warunki, bezrobotny nie traci swojego statusu. Podstawę jego utraty stanowić może uchybienie terminowi, o którym mowa w art. 73 ust. 2a zgłoszenia się w nowym urzędzie pracy, stosownie do art. 33 ust. 4 pkt 4a. Przedstawiona regulacja prawna ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Jak wynika bowiem z akt sprawy, zmiana miejsca zamieszkania nastąpiła z dniem [...] kwietnia 2012 r., zaś K.B. stawił się w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu [...] maja 2012 r., a więc 14-tego dnia od dnia, kiedy nastąpiła owa zmiana. Skoro zatem, jak wynika z wyjaśnień PUP udzielonych pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], organ nie wydał decyzji o wyrejestrowaniu strony, ta zaś w terminie 14 dni, od oznaczonej przez PUP daty dokonania zmiany zameldowania, stawiła się w PUP, to wydana przez Starostę decyzja naruszać może art. 33 ust. 3 i art. 73 ust. 2a ustawy o promocji zatrudnienia(...). Zauważyć należy, iż w dacie orzekania przez te organy, w obrocie prawnym pozostawała decyzja Starosty z dnia [...] kwietnia 2012 r., utrzymana ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...] czerwca 2012 r., zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. rozpatrujący skargę na tą decyzję Wojewody, uchylił ją dopiero wyrokiem z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II SA/Go 567/12. Wyrok ten stał się prawomocny w dniu 10 listopada 2012 r. Jednakże w chwili obecnej, w obrocie prawnym nie ma decyzji, na których istnienie powoływał się organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji. Wobec wyeliminowania z obrotu prawnego ww. wadliwych decyzji Wojewody i Starosty Sąd uznał, iż nie do zaakceptowania jest - w kontekście powołanych przepisów prawnych - zaistniała sytuacja, ukształtowana zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją. Skutkowałoby to przerzuceniem na stronę negatywnych konsekwencji błędnego działania organów administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie organ I instancji i II instancji, dążąc do rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a., powinny były uwzględnić okoliczność, iż prowadzone jest postępowanie w sprawie weryfikacji legalności decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] i na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesić postępowanie administracyjne. Pozwoliłoby to na wyjaśnienie stanu faktycznego oraz uwzględnienie uzasadnionego interesu K.B.. Brak takiego rozstrzygnięcia w sprawie, doprowadził do wydania decyzji z naruszeniem art. 7 i art. 8 k.p.a. Organy uchybiły bowiem obowiązkowi wnikliwego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy oraz obowiązkowi pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W ocenie Sądu, uchybienia te niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Zdaniem Sądu, w chwili obecnej, dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, koniecznym jest wyjaśnienie przez Starostę, w jaki sposób swoje postępowanie zakończył Starosta, a także kiedy K.B. dokonał zmiany miejsca zamieszkania. W tym zakresie organ może nie tylko opierać się na oświadczeniach samej strony czy informacji Starosty, ale ma możliwość ustalenia daty zameldowania w oparciu o zapisy rejestru prowadzonego przez właściwy organ. Wobec wyżej wskazanych naruszeń Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, a także decyzją organu I instancji. Jednocześnie na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.