II SA/Go 171/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J.K. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] r. w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm. – dalej jako p.w.u.KAS), złożył J.K. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej, wskazując, że warunki te będą obowiązywać od dnia następnego po ich przyjęciu, jednakże nie wcześniej niż od dnia 1 czerwca 2017 r. Propozycję doręczono stronie 29 maja 2017 r. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. skarżący wystąpił do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w trybie art. 111 § 1 i § 1a k.p.a. o uzupełnienie pisma z dnia [...] maja 2017 r.: 1) co do jego formy, 2) o wskazanie podstawy prawnej, na podstawie której funkcjonariuszowi można złożyć propozycję pracy w korpusie cywilnym, 3) o uzasadnienie faktyczne i prawne oraz prawo do odwołania. Dnia 5 czerwca 2017 r. skarżący oświadczył, że przyjmuje propozycję zatrudnienia. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. skarżący wniósł do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej "odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby", domagając się jej uchylenia i tym samym pozostawienia go jako funkcjonariusza w Służbie Celno-Skarbowej. Decyzji tej zarzucił: 1) nieważność poprzez oczywistą niezgodność z art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP, poprzez niezasadne zwolnienie ze służby w formie propozycji pracy (a nie decyzji administracyjnej sformułowanej wprost) w sytuacji braku podstaw i przesłanek faktycznych (merytorycznych) do zwolnienia i ucywilnienia oraz gdy przesłanki takowe nie są w ogóle określone w żadnej ustawie, 2) nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia propozycji pracy w świetle przepisów ustawy p.w.u.KAS, tj. naruszenie art. 165 ust. 3, art. 170 ust. 1, art. 179, art. 180 ustawy o KAS, 3) naruszenie art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS, poprzez nieuwzględnienie w procesie składania propozycji ustawowych przesłanek, w szczególności posiadanych kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby, 4) obrazę przepisów postępowania administracyjnego, tj.: a) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewłaściwa ocenę materiału dowodowego, skutkującą uznaniem, iż odwołujący się ma być zwolniony podczas, gdy jego kwalifikacje, wiedza, staż pracy pretendowałyby go absolutnie do pozostania w roli funkcjonariusza, b) art. 6 i art. 8-10 k.p.a. poprzez brak udziału odwołującego się w postępowaniu administracyjnym, uniemożliwieniu mu jako stronie udziału w postępowaniu, brak możliwości wypowiedzenia się w sprawie (w tym złożenia wniosków i dowodów na wykazanie kompetencji i doświadczenia, celem wykazania predyspozycji do bycia funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej), c) art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez brak nadania wydanej decyzji odpowiedniej formy prawnej, w tym brak uzasadnienia prawnego i faktycznego co do przyczyn i powodów zwolnienia ze służby. Niezależnie od powyższego odwołujący się wskazał, iż wręczona mu propozycja ma działać wstecz (z datą od 1 maja 2017 r.), co jest niezgodne z Konstytucją RP i przepisami wprowadzającymi KAS, a ponadto jest szkodliwe dla odwołującego i narusza jego prawa, chociażby skracając czas posiadania statusu funkcjonariusza. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r., w odpowiedzi na pismo z dnia [...] czerwca 2017 r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej poinformował J.K., że przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi. Tym samym w sprawie nie znajduje zastosowania art. 133 k.p.a. Z uwagi na brak podstaw do przekazania pisma z dnia [...] czerwca 2017 r. Szefowi KAS, Dyrektor IAS zwrócił pismo wnoszącemu. Jednocześnie wyjaśnił, że przepisy ustawy p.w.u.KAS nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza, natomiast w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienie przez osobę pełniącą służbę w jednostkach KAS, z dniem określonym w propozycji dotychczasowy stosunek służby, przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. W tym przypadku ustawa nie przewiduje, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy traktuje się jak zwolnienie ze służby. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r., w odpowiedzi na pismo z dnia [...] maja 2017 r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej poinformował J.K., że zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS dyrektor Krajowej Administracji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Brzmienie tego przepisu wskazuje, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji (zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby) jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki, co oznacza, że propozycja zatrudnienia albo służby może być przedłożona zarówno pracownikowi jak i funkcjonariuszowi. Użyty w tym przepisie wyraz "odpowiednio" porządkuje kwestię kto komu składa propozycję, natomiast nie normuje kwestii jakiego rodzaju propozycja ma być złożona. Zauważył przy tym, że propozycja pracy dla funkcjonariusza składa na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. nie ma charakteru decyzji, wobec czego brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej wraz ze stosownym pouczeniem o odwołaniu. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r., działając na podstawie art. 52 § 3 i art. 53 § 2 p.p.s.a., J.K. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na złożoną mu w dniu [...] maja 2017 r. propozycję zatrudnienia. Zaskarżonemu pismu zarzucił nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia skarżącemu propozycji pracy w świetle przepisów ustawy p.w.u.KAS, tj. naruszenie art. 165 ust. 3 i 7, art. 170 ust. 1 p.w.u.KAS, oraz naruszenie art. 179 i art. 180 ustawy o KAS, poprzez faktyczne zwolnienie skarżącego ze służby mimo braku zajścia wskazanych tam przesłanek. Zarzucił także niekonstytucyjność zaskarżonego aktu/czynności poprzez niezgodność z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji RP. Mając na uwadze powyższe twierdzenia i zarzuty, skarżący wniósł o: 1) uznanie przez Sąd, że propozycja pracy jest innym niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej i w związku z tym o przyjęcie i rozpoznanie oraz uwzględnienie niniejszej skargi; - a w przypadku, gdy Sąd uznałby propozycję pracy za "inny akt lub czynność" wniósł o: a) uchylenie zaskarżonego aktu lub czynności, uznanie czynności za bezskuteczną, b) przekazanie do ponownego rozpoznania organowi lub zobowiązanie organu w wytycznych uzasadnienia wyroku do przedstawienia propozycji służby, ewentualnie uznanie uprawnienia skarżącego do otrzymania propozycji służby, oraz c) z uwagi na podnoszone przez organ wątpliwości co do statusu funkcjonariusza w okresie po wydaniu wyroku do czasu wydania poprawnej propozycji - uznanie iż skarżący dalej jest funkcjonariuszem w oparciu o art. 165 ust. 3 p.w.u.KAS, natomiast termin 31 maja 2017 r. na przedłożenie propozycji służby jest jedynie terminem instrukcyjnym, a nie zawitym. Wynika to z gróźb organu - po uchyleniu/stwierdzeniu bezskuteczności - że skarżący nie będzie ani funkcjonariuszem, ani pracownikiem. Takie twierdzenie jest nie do przyjęcia na gruncie ustaw KAS, p.w.u.KAS oraz Konstytucji RP. Po uchyleniu likwidowane są skutki propozycji, tak więc na gruncie art. 165 ust. 3 funkcjonariusz zachowuje ciągłość służby do czasu wydania propozycji; - zaś gdyby Sąd uznał, iż propozycja pracy jest decyzją administracyjną, wniósł o: a) uchylenie decyzji, b) przekazanie do ponownego rozpoznania organowi lub zobowiązanie organu w wytycznych uzasadnienia wyroku do przedstawienia propozycji służby, ewentualnie uznanie uprawnienia skarżącego do otrzymania propozycji służby, oraz c) z uwagi na podnoszone przez organ wątpliwości co do statusu funkcjonariusza w okresie po wydaniu wyroku do czasu wydania poprawnej propozycji — uznanie iż skarżący dalej jest funkcjonariuszem w oparciu o art. 165 ust. 3 p.w.u.KAS, natomiast termin 31 maja 2017 r. na przedłożenie propozycji służby jest jedynie terminem instrukcyjnym, a nie zawitym. Wynika to z gróźb organu - po uchyleniu/stwierdzeniu bezskuteczności — że skarżący nie będzie ani funkcjonariuszem, ani pracownikiem. W przypadku gdyby Sąd nie podzielił poglądu skarżącego co do charakteru propozycji pracy i uznał ewentualnie, iż jest to decyzja administracyjna o zwolnieniu skarżącego ze służby, to wniósł o wyraźne podkreślenie tego elementu w wyroku i uzasadnieniu, gdyż takie wyraźne wskazanie także może mieć istotny wpływ na prawa i obowiązki strony. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o odrzucenie skargi, z uwagi na to, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a ewentualnie, gdyby Sąd nie uwzględnił tego wniosku, o odrzucenie skargi z uwagi na wniesienie jej po upływie terminu, lub o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. W ocenie Sądu, analiza przepisów u.p.w.u.KAS skłania do poglądu, że propozycja skierowana do funkcjonariusza i określająca nowe warunki zatrudnienia stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlegający kognicji sądu administracyjnego. Aktem takim jest indywidualny akt o charakterze władczym, rozstrzygający o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki, podejmowany przez organ charakteryzujący się władztwem administracyjnym. W zakresie takiej oceny propozycji zatrudnienia złożonej na podstawie art. 165 ust. 7 u.p.w.u.KAS byłemu funkcjonariuszowi celnemu, a od 1 marca 2017 r. funkcjonariuszowi służby Celno-Skarbowej, Sąd orzekający podziela poglądy i argumentację wyrażone w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Białymstoku z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 655/17 i w Kielcach z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 579/17. Zdaniem Sądu z takim też aktem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż przedstawiona pisemna propozycja rozstrzyga o tym, że skarżący jako funkcjonariusz otrzymał nie dalszą propozycję pełnienia służby, ale jednostronnie zredagowaną propozycję zatrudnienia na określonych także jednostronnie i władczo warunkach. Jako, że zaskarżony akt został wydany w dniu [...] maja 2017 r. do zasad wnoszenia na niego skargi do sądu administracyjnego mają zastosowanie przepisy p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (t.j. p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Ustawa ta, zgodnie z art. 18, weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r. Stosownie do art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W myśl art. 53 § 2 p.p.s.a., w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Z kolei zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn (niż wymienione w pkt 1-5a) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Jedną z takich przyczyn jest sytuacja, gdy skarga została wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia albo bez uprzedniego wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, w sytuacji gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi. W kontrolowanej sprawie skarga J.K. z dnia [...] grudnia 2017 r. złożona została bez wyczerpania trybu zaskarżenia. Skarga ta, jako wniesiona na akt wydany [...] maja 2017 r., powinna zostać poprzedzona wezwaniem na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Wobec powyższego Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., przy czym zgodnie z art. 58 § 3 p.p.s.a. uczynił to na posiedzeniu niejawnym.