II SA/Go 172/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Grzęda (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Asesor WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska, Protokolant Krzysztof Rogalski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2005 r. sprawy ze skargi M.N. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania o wymeldowanie I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta z [...] r., sygn. akt [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Postanowieniem z [...] marca 2004 r. nr [...] Prezydent Miasta zawiesił postępowanie w sprawie wymeldowania małoletniego rodzeństwa W.N. i Ł.N. z pobytu stałego z lokalu przy [...]. Organ pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu postanowienia, iż na wniosek M.N. toczy się postępowanie o wymeldowanie dzieci W. i Ł. z pobytu stałego z lokalu przez [...]. W toku postępowania ustalono, że W. i Ł.N. faktycznie nie mieszkają w przedmiotowym lokalu, ponieważ jak twierdzą, zostali zmuszeni przez ojca do opuszczenia lokalu. Obecnie zamieszkują razem z matką I.N. przy [...], która również opuściła mieszkanie. Organ pierwszej instancji wskazał, iż w Prokuraturze Rejonowej toczy się postępowanie karne przeciwko M.N., podejrzanemu o popełnienie przestępstwa polegającego na fizycznym i psychicznym znęcaniu się nad członkami rodziny. W konkluzji Prezydent Miasta stwierdził, iż wydanie decyzji w sprawie wymeldowania wyżej wymienionych osób uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy karnej przez Prokuratora. Na powyższe postanowienie zażalenie do organu wyższego stopnia złożył M.N.. W wyniku rozpoznania środka odwoławczego Wojewoda postanowieniem z [...] kwietnia 2004 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ drugiej instancji stwierdził, iż rozstrzygnięcie w sprawie prowadzonego przeciwko M.N. postępowania karnego, jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § l pkt 4 k.p.a. i ma istotne znaczenie do wydania decyzji o wymeldowaniu. Organ odwoławczy podzielił zatem ustalenia faktyczne i argumentację prawną przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Na powyższe postanowienie M.N. wniósł skargę do sadu administracyjnego, zarzucając naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Zdaniem skarżącego jego dzieci wraz z matką dobrowolnie opuściły lokal znajdujący się na [...]. M.N. wywiódł, iż przepis art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie wymaga od organu gminy badania przyczyn opuszczenia miejsca stałego pobytu, lecz nakłada na organ obowiązek zlikwidowania fikcji meldunkowej. W opinii skarżącego wydanie w sprawie decyzji w przedmiocie wymeldowania nie jest uzależnione od rozstrzygnięcia sprawy przez Prokuraturę. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wydanie merytorycznej decyzji kończącej postępowanie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł ojej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 kwietnia 2004 r., wymeldowanie w drodze decyzji administracyjnej może nastąpić w stosunku do osoby, która bez wymeldowania opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego, albo też która bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego i nie przebywa w nim co najmniej przez okres 6 miesięcy, a nowego miejsca jej pobytu nie można ustalić. W postępowaniu o wymeldowanie organ administracji publicznej obowiązany jest zbadać czy zaszła jedna z wymienionych powyżej przesłanek. Decyzja o wymeldowaniu może zapaść na wniosek strony bądź też z urzędu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd (wyrok NSA z 23 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 3169/00, LEX nr 50123), iż przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Oba te warunki muszą być spełnione łącznie. Należy przy tym podkreślić, że stosownie do art. l ust. 2 przywołanej ustawy ewidencja ludności polega na rejestrowaniu danych o miejscu pobytu osób, a więc na gromadzeniu informacji na temat określonego stanu faktycznego. Nie jest odzwierciedleniem stanu prawnego ani też formą kontroli nad legalnością zamieszkania i pobytu w danym miejscu. Pełni funkcję wyłącznie rejestracyjną. Obrazuje istniejący stan faktyczny i zachodzące w tym zakresie zmiany. Zdaniem Wojewody fakt prowadzenia przez prokuratora postępowania przygotowawczego przeciwko skarżącemu skutkuje powstaniem w niniejszej sprawie kwestii wstępnej, od której rozstrzygnięcia uzależnione jest wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie wymeldowania. Organ drugiej instancji nie wyjaśnił jednak, jakie konkretnie zagadnienie stanowi wspomnianą kwestię wstępną. Podał jedynie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz w odpowiedzi na skargę, iż do czasu rozstrzygnięcia powyższej kwestii przez prokuraturę uzasadnione jest zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie. Należy jednak zauważyć, że zgodnie z art. 298 § l kodeksu postępowania karnego prokurator jest organem prowadzącym postępowanie przygotowawcze, tj. śledztwo albo dochodzenie. Postępowanie przygotowawcze jest zaledwie jednym z etapów postępowania karnego. Kończy się wydaniem postanowienia o umorzeniu tego postępowania albo też wniesieniem aktu oskarżenia do sądu, przed którym postępowanie karne toczy się w dalszym ciągu, a stan faktyczny ustalony w toku śledztwa bądź dochodzenia podlega weryfikacji. Z tego względu nie można uzależniać toku administracyjnego postępowania o wymeldowanie od ustaleń poczynionych w karnym postępowaniu przygotowawczym, skoro nie ma pewności czy ustalenia te będą miały ostateczny charakter. Przepis art. 97 § l pkt 4 k.p.a., powołany w zaskarżonym postanowieniu jako podstawa zawieszenia postępowania stanowi, że organ administracji państwowej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie wskazuje się, iż zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § l pkt 4 kpa zachodzi w sytuacji, gdy w ramach stanu faktycznego stanowiącego podstawę faktyczną rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej występuje jako jego element kwestia, której uprzednie rozstrzygnięcie warunkuje rozpatrzenie sprawy administracyjnej, gdy jednocześnie do rozstrzygnięcia tej kwestii nie jest właściwy organ administracji rozpoznający sprawę administracyjną, lecz inny organ lub sąd (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt V SA 1701/99, LEX nr 79244). Według stanowiska przedstawicieli doktryny, obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem (A.Wróbel, w: M.Jaśkowska, A.Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, wyd. 2 Zakamycze 2005, s. 572-573). W nauce przedmiotu podkreśla się, iż konieczność dokonania ustaleń faktycznych w sprawie nie powinna być utożsamiana z zagadnieniem wstępnym w postępowaniu administracyjnym (W. Jakimowicz, O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, Samorząd Terytorialny 2003/10/29). Przenosząc powyższe uwagi na kanwę niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż nie mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym, albowiem ustalenie charakteru i przyczyn opuszczenia lokalu przez W. i Ł.N. nie jest wyłączone z kompetencji organu administracji orzekającego w sprawie meldunkowej. Organ ten w ramach administracyjnego postępowania dowodowego uprawniony jest do samodzielnych ustaleń i ocen także w sytuacji, gdy równolegle toczy się postępowanie karne mogące obejmować ustalenia w tym samym zakresie (tak też NSA w wyroku z 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt V SA 1701/99, LEX nr 79244). Kwestia ustalenia charakteru i przyczyn opuszczenia lokalu przez dzieci skarżącego nie stanowi zatem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § l pkt 4 k.p.a. Prezydent Miasta jest organem uprawnionym do samodzielnego dokonania ustaleń. W konkluzji należy uznać, iż zawieszając postępowanie administracyjne, zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji naruszyły wskazany przepis kodeksu postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia. Rozstrzygnięcie Sądu znajduje oparcie w art. 145 § l pkt l c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, Sąd uchyla zaskarżony akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania stanowi art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.