II SA/Go 173/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Sędziowie Asesor WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska (spr.), Asesor WSA Michał Ruszyński, Protokolant Agnieszka Lasecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi O S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia nieruchomości oddala skargę. W dniu [...] stycznia 2006r. decyzją nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta z dnia [...] listopada 2005r. nr [...] w całości i umorzyło w sprawie postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją Prezydent odrzucił zgłoszenie zanieczyszczenia nieruchomości położonej [...] na działce o numerze ewidencyjnym [...], dokonane przez O S.A. Podstawą odrzucenia przedmiotowego zgłoszenia było nie wykazanie, iż zanieczyszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz uznanie, że zgłoszenie jest nieprawidłowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że na mocy art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska , ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100 poz. 1085 ze zm.) – dalej ustawa o wprowadzeniu ustawy – Prezydent miał możliwość aby w drodze decyzji administracyjnej odrzucić dokonane przez skarżącego zgłoszenie w przedmiocie zanieczyszczenia nieruchomości, jeśli zgłoszenie to nie spełniało warunków ustawy określonych w ust. 1 i ust. 2 wymienionego artykułu. Decyzję o odrzuceniu tego zgłoszenia mógł podjąć w ciągu roku od dnia jego dokonania. Dokonanie zgłoszenia nastąpiło pismem z dnia [...].06.2004r. Pismo to do właściwego organu faktycznie wpłynęło [...] lipca 2004r. Z tego też względu mając na względzie zapis art. 12 ust. 4 ustawy roczny termin od oceny wartości merytorycznej i formalnej tego zgłoszenia z ewentualnym odrzuceniem go w drodze decyzji minął z dniem [...] lipca 2005r. Z uwagi, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została po upływie tego terminu należało – zdaniem organu odwoławczego - uznać iż wydana została bez podstawy prawnej, co w konsekwencji oznaczało konieczność jej uchylenia. Należało także umorzyć postępowanie w sprawie prowadzone przez organ pierwszej instancji, gdyż w okolicznościach sprawy stało się bezprzedmiotowe. Od decyzji tej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył O S.A. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne zastosowanie tych przepisów, w sytuacji gdy postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe i nie zachodziły przesłanki do jego umorzenia. W uzasadnieniu wskazano, że pomimo, iż decyzja organu I instancji niekorzystna dla skarżącego została wyeliminowana z obrotu prawnego – narusza prawo oraz interes strony skarżącej, w części w jakiej umarza postępowanie przed organem pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego postępowanie w sprawie zostało wszczęte wnioskiem z dnia [...] czerwca 2004r. Postępowanie mogło być zakończone w jeden z dwóch sposobów: uwzględnieniem zgłoszenia w rejestrze lub odrzuceniem zgłoszenia. Ten drugi sposób zakończenia postępowania mógł znaleźć zastosowanie tylko przed upływem jednego roku od dnia zgłoszenia. Po upływie tego terminu organ nie był już uprawniony do oceny merytorycznej i formalnej zgłoszenia. Z tego też względu brak jest podstaw do przyjęcia, że w takim wypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Zgłoszenie musi zostać rozstrzygnięte merytorycznie poprzez jego uwzględnienie. Przyjęcie, że zaniechanie rozpatrzenia zgłoszenia w terminie skutkuje umorzeniem postępowania stałoby w sprzeczności z zasadami praworządności i państwa prawa – organ administracji uzyskałby w ten sposób korzyści z własnych zaniechań. Złożone przez skarżącego odwołanie w sprawie jednoznacznie wskazywało iż dotyczy uchylenia decyzji Prezydenta oraz dokonania wpisu zanieczyszczonych nieruchomości do rejestru, ewentualnie przekazania sprawy organowi I instancji w tym celu. Alternatywne sformułowanie wynikało z uwagi na wątpliwość, czy w sytuacji gdy uwzględnienie zgłoszenia w rejestrze nie jest dokonywane decyzją administracyjną - organ II instancji może wydać rozstrzygnięcie kwestii, czy też powinien przekazać sprawę organowi I instancji w celu uwzględnienia zgłoszenia. Zdaniem skarżącego umorzenie postępowania przed organem I instancji zamyka skarżącemu możliwość uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia i uwzględnienia nieruchomości w rejestrze. Skoro postępowanie przed organem I instancji wywołane wniesieniem zgłoszenia zostało umorzone organ ten nie może już uwzględnić zgłoszenia w rejestrze. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazano, że zakres rozstrzygnięcia dokonanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze obejmował jedynie sprawę odrzucenia w drodze decyzji administracyjnej zgłoszenia zanieczyszczenia nieruchomości. Wskazano, iż brak jest podstawy prawnej do orzekania w drodze decyzji o wpisie zanieczyszczonych terenów do rejestru prowadzonego przez starostów – w niniejszej sprawie Prezydenta Uchylenie decyzji o odrzuceniu dokonanego zgłoszenia i umorzenie w tym zakresie postępowania stworzyło po stronie organu I instancji obowiązek uwzględnienia zgłoszonego zanieczyszczenia nieruchomości poprzez wpis do odpowiedniego rejestru. Wskazano również, że rozpatrzenie sprawy w formie decyzji jest możliwe tylko wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy w tej formie oparte jest na odpowiedniej podstawie prawnej określonej przepisami prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył co następuje: Skarga jest bezzasadna. Zgodnie z treścią art. 12 ust. 1 ustawy o wprowadzeniu ustawy - władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy, na której przed jej wejściem w życie nastąpiło odpowiednio zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez inny podmiot, jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do dnia [...] czerwca 2004 r. Dokonanie zgłoszenia i jego uwzględnienie przez starostę w rejestrze skutkuje tym, że władający zanieczyszczonym gruntem nie jest zobowiązany do jego rekultywacji. Do zgłoszenia należy załączyć odpowiednio wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby lub dokumentację potwierdzającą niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu oraz opis okoliczności wskazujących, iż sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot. Natomiast na mocy ust. 4 powołanego wyżej przepisu właściwy starosta uwzględnia zgłoszenie w rejestrze określonym w art. 110 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62 poz.627 ze zm.) - dalej Prawo ochrony środowiska, z tym zastrzeżeniem iż starosta może odrzucić, w drodze decyzji, zgłoszenie w ciągu roku od jego dokonania, jeżeli nie są spełnione warunki ustawy. Ostateczna decyzja w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia powoduje, iż nie powoduje ono skutków prawnych, o których mowa w ust. 1 tego przepisu. Dokonanie zgłoszenia może spowodować bądź wpisanie w prowadzonym przez starostę rejestrze, że obowiązek dokonania rekultywacji gruntu (terenu) obciąża starostę bądź też wszczęcie postępowania administracyjnego w celu odrzucenia dokonanego zgłoszenia. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotnym jest określenie jaką formę działania organ podejmuje dokonując uwzględnienia w rejestrze dokonanego zgłoszenia. W nauce prawa administracyjnego wyróżnia się - pomijając różnorodne kwalifikacje - następujące formy działania administracji: 1) akty normatywne, zawierające w swej treści reguły postępowania i opatrzone sankcją przymusu państwowego, które nie konsumują się w jednorazowym przypadku określonym co do miejsca i czasu; charakteryzują się nie określoną bliżej liczbą adresatów i przypadków objętych aktem; 2) akty administracyjne zawierające władcze i jednostronne rozstrzygnięcie organu administracyjnego, oparte na obowiązujących przepisach prawnych, mające na celu wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych; akt administracyjny wydany po przeprowadzeniu odpowiedniego postępowania i odnoszący się do konkretnego obywatela jest nazywany decyzją administracyjną; 3) umowy - regulowane przepisami prawa cywilnego i zawierane między organem administracyjnym i obywatelami; 4) ugody administracyjne zawierane przez strony przed organem administracyjnym, który je następnie zatwierdza; 5) porozumienia administracyjne stanowiące szczególną formę ustalania stosunków między organami państwowymi a innymi jednostkami gospodarki uspołecznionej, tworzące stosunki administracyjnoprawne, a nie cywilnoprawne; 6) organizacyjno-społeczną działalność administracji, polegającą na organizowaniu ludności do wykonywania określonych zadań publicznych; 7) działalność materialno-techniczną, składającą się z czynności faktycznych, opartych na wyraźnej podstawie prawnej i wywołujących konkretne skutki prawne. Przy tak określonych formach działania organu administracji publicznej, zdaniem Sądu uwzględnienie w prowadzonym rejestrze zgłoszenia stanowi czynność materialno-techniczną. W piśmiennictwie przyjmuje się, że "cechą charakterystyczną czynności materialno-technicznych jest wywołanie określonych skutków prawnych drogą faktów. Czynności materialno-techniczne kształtują nowe stosunki prawne przez fakty, a nie przez tworzenie norm porządku prawnego. Ponadto ich cechą jest to, że obywatele muszą się im podporządkować. Współudział w tych czynnościach jest prawnym obowiązkiem podmiotów administracyjnych, który to obowiązek może być przymusowo realizowany. Stąd też czynności materialno-techniczne, odmiennie niż działania społeczno-organizacyjne, mają charakter form władczych." – "Polskie prawo administracyjne" pod redakcją J. Służewskiego, Warszawa 1992r. – str.211. Nie istnieje ustawowa definicja czynności materialnotechnicznej. Jednakże w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano na charakterystyczne jej cech. Przyjęto, że czynności materialno-techniczne z zakresu administracji publicznej stanowiącej władcze rozstrzygnięcie organu w indywidualnej sprawie dotyczące stwierdzenia albo uznania uprawnienia obowiązku wynikających z przepisów prawa. Najczęściej wskazywaną czynnością materialno-techniczną dokonywaną przez organ w postępowaniu administracyjnym jest zameldowanie. Starosta - a w niniejszej sprawie Prezydenta - prowadzi rejestr zawierający informacje o terenach, na których stwierdzono przekroczenie standardów jakości gleby lub ziemi. W rejestrze tym wyszczególnia się obszar na którym do dokonania rekultywacji zobowiązany jest starosta. Na mocy art. 102 ust. 1-3 ustawy Prawo ochrony środowiska - władający powierzchnią ziemi, na której występuje zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu, jest obowiązany, do przeprowadzenia ich rekultywacji. Jeżeli władający powierzchnią ziemi wykaże, iż zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu, dokonane po dniu objęcia przez niego władania, spowodował inny wskazany podmiot, to obowiązek rekultywacji spoczywa na tym podmiocie. Jeżeli zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie terenu odbyło się za zgodą lub wiedzą władającego powierzchnią ziemi, jest on obowiązany do ich rekultywacji solidarnie ze sprawcą. Na mocy art. 12 ust. 1 ustawy o wprowadzeniu ustawy – władających gruntem w przypadku określonym w przywołanym przepisie zwolniono z takiego obowiązku, a obowiązek rekultywacji gruntu spoczął na staroście. Z tego też względu niewątpliwie skarżący ma interes by zgłoszenie dokonywane na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy zostało uwzględnione – w przeciwnym razie na skarżącym podmiocie ciążyłby obowiązek dokonania rekultywacji gruntu. Nie każde dokonanie zgłoszenia na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o wprowadzeniu ustawy powoduje wszczęcie postępowania w sprawie odrzucenia zgłoszenia, a tylko taka forma załatwienia sprawy wymaga decyzji administracyjnej. Zakres postępowania organu dokonującego wpisania do rejestru zgłoszenia obejmuje tylko dokonanie czynności materialno-technicznej. Skarżący złożył zgłoszenie zanieczyszczenia powierzchni ziemi na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o wprowadzeniu ustawy. W aktach administracyjnych znajduje się zawiadomienie z [...] maja 2005r. o wszczęciu postępowania w sprawie odrzucenia zgłoszenia w sprawie zanieczyszczenia powierzchni ziemi na nieruchomościach położonych w [...] (działka [...]). Dokonanie zgłoszenia może zakończyć się albo dokonaniem czynności materialno-technicznej jaką jest uwzględnienie dokonanego zgłoszenia w rejestrze bądź też wydaniem decyzji w sprawie odrzucenia przedmiotowego zgłoszenia. Bezspornym w sprawie jest, że decyzja w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia została przez organ I instancji wydana po upływie roku od jego dokonania. Z tego też względu organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję w całości. W odniesieniu natomiast do podnoszonych przez skarżącego zarzutów, że nieprawidłowo zostało umorzone postępowanie w sprawie przed organem pierwszej instancji gdyż narusza to interes skarżącego - wskazać należy, iż zarzuty te są nieuzasadnione. Skarżący błędnie uznał, że postępowanie prowadzone przez organ następnie umorzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze dotyczyło dokonanego zgłoszenia. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie odrzucenia zgłoszenia wskazuje na zakres przedmiotowy tego postępowania. "Uwzględnienie" zgłoszenia poprzez wpisanie go do rejestru jest czynnością materialno- techniczną. Z tego też względu nie jest wymagane w tym zakresie wydanie decyzji administracyjnej. W wyniku dokonania zgłoszenia organ "rejestruje" jego treść. W wyniku złożonego zgłoszenia może wszcząć postępowanie administracyjne w zakresie odrzucenia zgłoszenia i postępowanie to kończy odrzuceniem zgłoszenia. Odrzucenia tego dokonuje się w formie decyzji administracyjnej. Skarżący nieprawidłowo wyciąga wniosek, że umorzenie postępowania w niniejszej sprawie spowoduje brak możliwości uwzględnienia zgłoszenia w rejestrze. Umorzenie postępowania dotyczy postępowania w sprawie odrzucenia zgłoszenia – co wynika z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...] maja 2005r. Organ administracji po upływie roku od dokonania zgłoszenia na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o wprowadzeniu ustawy - nie ma innej alternatywy jak tylko uwzględnić zgłoszenie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, które mogły by mieć wpływ na wynik sprawy. Z tego względu uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, oddalił skargę na podstawie art.151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270).