II SA/Go 173/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Asesor WSA Michał Ruszyński Protokolant asystent sędziego Agnieszka Lasecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2008r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. Wnioskiem [...] Spółka z o.o. "F." w Z. zwróciła się do Urzędu Miejskiego w Z. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w Z. przy ul. [...], działka nr [...], obręb 7, dla inwestycji polegającej na adaptacji (zmiana sposobu użytkowania) będącej w realizacji budowy wiaty magazynowej, w części na wiatę magazynowo - produkcyjną. Wnioskodawca określił, że do części zrealizowanej wiaty zostanie przeniesiona pilarka taśmowa, która w danej chwili ustawiona jest i uruchomiona w bezpośrednim sąsiedztwie wiaty. Decyzją [...] Burmistrz Miasta Z. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie wiaty magazynowej na wiatę magazynowo-produkcyjną, określonej we wskazanym powyżej wniosku z dnia 29 grudnia 2004r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że inwestycja nie została zakwalifikowana do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, dlatego na podstawie opinii Starosty Powiatowego oraz Powiatowego Inspektora Sanitarnego nie jest wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko. Wnioskiem [...] M.O. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. o stwierdzenie nieważności wskazanej powyżej decyzji Burmistrza Z. z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, twierdząc że wydana została z rażącym naruszeniem przepisu art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska (DZ.U. z 2001 r. Nr 62 poz. 627), albowiem przed wydaniem tejże decyzji należało przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację tegoż przedsięwzięcia. Dalej wnioskodawca zrzucił, że decyzja wydana została bez udziału stron, czyli właścicieli działek znajdujących się w strefie oddziaływania obiektu. Wskazał, że w decyzji o warunkach zabudowy nieruchomości której jest właścicielem - czyli działki nr [...], ustanowiono istotne ograniczenie odnoszące się do zabudowy, które wynikały z faktu sąsiedztwa z nieruchomością, której dotyczy przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania. Okoliczność, ta w ocenie wnioskodawcy wskazuje na to, że posiada on status strony w postępowaniu o wydanie wskazanej powyżej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania nr [...]. Decyzją [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że z treści wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wynika, że podstawą stwierdzenia nieważności miałaby być okoliczność braku udziału - jako strony - właściciela działki sąsiadującej, w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania działki nr [...]. Dalej organ wskazał na treść art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w myśl którego jedną z przyczyn wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, może być brak udziału strony, bez własnej winy, w postępowaniu administracyjnym. W związku z powyższym, w sytuacji gdy wnioskodawca twierdzi, że był stroną postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i bez swojej winy nie brał udziału w tym postępowaniu, to właściwym trybem jest wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Brak udziału strony -wywodził organ - nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dalej organ wskazał, że decyzją [...] Burmistrz Miasta Z. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją [...]. Od powyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. M.O. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku skarżący wskazał, że w jego ocenie - podstawą stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest rażące naruszenie przepisu art. 51 ust. 2 ustawy, albowiem kierując się kryteriami określonym w § 3 ust. 1 pkt 46 i § 3 ust. 2 pkt 1 lit. a) i b) rozporządzenia rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (DZ.U. nr 257 póz. 2573), przed wydaniem skarżonej decyzji należało przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, które nie zostało przeprowadzone, pomimo, że okoliczni mieszkańcy wielokrotnie zwracali uwagę na uciążliwości hałasowe związane z działalnością firmy przeróbki drewna. Wnioskodawca stwierdził, że według stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania decyzji planowane przedsięwzięcie spełniało wszelkie kryteria kwalifikujące je do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Zatem wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie wiaty magazynowej na wiatę magazynowo-produkcyjną bez przeprowadzenia stosownego postępowania w sprawie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - według wnioskodawcy należy uznać za rażące naruszenie prawa, co w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k. p.a. stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Wnioskodawca stwierdził, że organ administracyjny rozpatrując sprawę w l instancji nie odniósł się do powyższego zarzutu zgłoszonego we wniosku o stwierdzenie nieważności. Decyzją [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z., działając w sprawie jako organ II instancji, na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (j.t. DZ.U. z 2001 r. Nr 79 poz. 856 ze zm.), art. 138 §1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. z uwzględnieniem art. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (DZ.U. Nr 62 poz. 627), uchylił w całości decyzję własną nr [...] oraz stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie wiaty magazynowej na wiatę magazynowo-produkcyjną (działka nr ewid. [...], obręb 7 w Z.). W uzasadnieniu decyzji organ administracyjny, w pierwszej kolejności, poddał analizie okoliczność, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w postępowaniu o zbadanie legalności decyzji Burmistrza Miasta Z. [...]. Organ administracyjny stwierdził, że interes prawny M.O., w myśl art. 28 k.p.a., wynika z przysługującego mu prawa własności nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości, której dotyczy przedmiotowa decyzja, tym samym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji status strony mu przysługuje. W ocenie składu orzekającego w II instancji, weryfikowana ostateczna decyzja Burmistrza Z. nr [...] obarczona jest wadą nieważności na mocy klauzuli nieważności ustanowionej w przepisach odrębnych. Organ wskazał, że w dacie podejmowania decyzji obowiązujące wówczas przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (DZ.U. Nr 62 poz. 627) stanowiły, iż wydanie decyzji w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Postępowanie to stanowiło część postępowania zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Burmistrz Miasta Z., jakkolwiek podjął kroki w kierunku ustalenia potrzeby sporządzenia raportu i jego zakresu dla planowanej inwestycji, jednak nie wyczerpał wszystkich czynności prawnych wymaganych ustawą dla tego postępowania. Na podstawie opinii Starosty Powiatu Z. i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. , Burmistrz Miasta Z. postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2005r. wydanym na podstawie art. 51 ust. 2 i 3 ustawy stwierdził, iż dla danej inwestycji nie ma konieczności sporządzania raportu oddziaływania na środowisko, organ pominął natomiast wymóg wynikający z art. 48 ust. 1, 2 i 3 ustawy materialnej, iż decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym organem ochrony środowiska i organem sanitarnym, przy czym organ występujący o uzgodnienie przedkłada wniosek o wydanie decyzji wraz z wymaganą dokumentacją oraz raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko albo informacje zawierające dane określone a w art. 49 ust. 3, jeżeli sporządzenie raportu nie jest wymagane. W aktach sprawy brak jest takowego uzgodnienia. Nadto - stwierdził organ - ustawa wymagała dla decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania obligatoryjne uzasadnienie, określając jego zakres(art. 46 ust. 9 i 10), tymczasem przedmiotowa decyzja nie spełnia nawet wymogów przewidzianych w art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie wskazanych przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska skutkuje nieważnością decyzji Burmistrza Miasta Z. Nr [...], co wynika wprost z treści art. 11 ustawy materialnej w związku z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Od powyższej decyzji organu II instancji spółka z o.o. "F." reprezentowana przez adwokata, wniosła skargę. Pełnomocnik zarzucił, że zaskarżona decyzja oparta została na błędnym stanowisku, iż w sprawie mają zastosowanie przepisy art. 48 i 49 ustawy. Pełnomocnik wskazał, że organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest Starosta Powiatu Z. oraz Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z., tymczasem obydwa te organy wydały opinie z których wynika brak potrzeby sporządzania raportu dla danej inwestycji. W tej sytuacji, zdaniem pełnomocnika, przepisy art. 48 i 49 nie mają zastosowania. Skoro organy te uznały, że planowana inwestycja nie wymaga sporządzenia raportu, to uzgodnienia z tym organami nie były wymagane. Pełnomocnik stwierdził, że wydane w sprawie opinie mogą być potraktowane jako uzgodnienia, jeśli w ogóle były konieczne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie była zasadna. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. nr 153 poz. 1270 ze z. - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny, w zakresie swej właściwości, ocenia zatem zaskarżoną decyzję administracyjną pod względem jej zgodności z prawem materialnym i procesowym, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania orzeczenia. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Nadto - w myśl ar. 134 § 1 p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując niniejszą sprawę, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa. Przedmiotem postępowania administracyjnego w rozpatrywanej sprawie, było ustalenie czy decyzja Burmistrza Miasta Z. z dnia 20 kwietnia 2005r. nr [...] zawiera kwalifikowanąwadę prawną, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. skutkującą stwierdzeniem jej nieważności. Należy zwrócić w tym miejscu uwagę, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ukierunkowane jest na badanie wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności aktu prawnego, przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozpatrywanie sprawy. W postępowaniu tym organ administracyjny nie przeprowadza również dodatkowych dowodów, w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W wypadku stwierdzenia, że dany akt prawny dotknięty jest jedną z kwalifikowanych wad prawnych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. następuje jego eliminacja z obrotu prawnego, a sprawa winna być ponownie merytorycznie rozpoznana. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że wady tkwiące w decyzji administracyjnej (również w postanowieniach) kwalifikuje się jako o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy (Duże Komentarze Becka, B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, 9. wydanie, Warszawa 2008, str. 762). W sprawie administracyjnej, będącej przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu sądowym, strona zgłosiła zarzut, że wskazana powyżej decyzja Burmistrza Miasta Z. wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a konkretnie przepisu art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (DZ.U. Nr 62 poz. 627 ze zm.) w związku z treścią § 3 ust. 1 pkt 46 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...) (DZ.U.257poz.2573) -zwane dalej rozporządzeniem, albowiem w sprawie należało sporządzić raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz przeprowadzić postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. W ocenie organu administracyjnego II Instancji ostateczna decyzja Burmistrza Miasta Z. dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., albowiem jest nieważna na mocy klauzuli nieważności ustanowionej w przepisach odrębnych. Zgodnie bowiem z treścią art. 11 ustawy decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieważna. Stanowisko organu II instancji należało uznać za słuszne. Stosownie do treści art. 46 ust. 1 ustawy, według stanu prawnego obowiązującego na datę wydania decyzji Burmistrza Miasta Z. nr [...], wydanie decyzji w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wymaga, z zastrzeżeniem ust. 7 (który nie ma w niniejszej sprawie zastosowania), przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. W myśl art. 46 ust. 4 pkt 1 ustawy, decyzją, o której mowa w ust. 1 jest decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydana na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią art. 46 ust. 3 postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko stanowi część postępowania zmierzającego do wydania decyzji, o których mowa w ust.4. W myśl § 3 ust. 2 pkt 46 rozporządzenia, tartaki, stolarnie, instalacje do wyrobu płyt pilśniowych, płyt wiórowych, sklejek lub mebli zaliczone zostały do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu może być wymagane. Z akt sprawy wynika, że przedsięwzięcie, którego dotyczy decyzja będąca przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności polega na instalacji - pod wiatą - pilarki taśmowej do cięcia drewna. Poprzez zmianę sposobu użytkowania, wiata ta uzyska charakter magazynowo - produkcyjny, a przedsięwzięcie to należy zaklasyfikować jako tartak. Powołując się na treść przytoczonego powyżej przepisu § 3 ust. 2 pkt 46 rozporządzenia, przedsięwzięcie to należało zaliczyć do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, tym samym w myśl art. 46 ust. 1 i 4 pkt 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy, wymagało przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Należy zwrócić uwagę, że postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko podlega określonym rygorom wynikającym z art. 48 ustawy, a uzgodnienie z właściwym organem, które kończy etap postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko oraz poprzedza wydanie decyzji o warunkach zabudowy, następuje w formie decyzji administracyjnej. W rozpatrywanej sprawie nie przeprowadzono postępowania, o którym mowa w art. 46 ust. 1-4 i 48 ustawy. Postanowieniem [...] Starosta Powiatu Z. orzekł, że dla planowanej inwestycji nie jest wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko, również postanowieniem z dnia 21 marca 2005r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny orzekł o braku obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Wskazane tu postanowienia organów administracyjnych wydane zostały w oparciu o przepis art. 106 k.p.a. Wprawdzie w postanowieniu Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. powołany został przepis art. 57 ust. 1 ustawy, to jednak należy zważyć, że orzeczenie to ma formę postanowienia oraz jego wydanie nie zostało poprzedzone postępowaniem o jakim mowa w art. 48 ustawy. W myśl art. 106 § 1 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenie opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które stronie służy zażalenie. Powyższe postanowienia, wbrew zarzutom skargi, nie mogą zastępować orzeczenia wydanego w oparciu o przepis art. 48 ustawy, albowiem -jak wyżej wskazano - inny jest przedmiot, tryb i zakres rozstrzygnięcia wydanego w oparciu o przepis art. 106 k.p.a., inny natomiast- na podstawie art. 48 ustawy. Ze względu na tryb podjęcia, formę i treść wskazanych powyżej postanowień nie można ich zakwalifikować jako rozstrzygnięć, o których mowa w art. 48 ustawy. Z przedstawionych wyżej względów decyzja Burmistrza Miasta Z. z dnia 20 kwietnia 2005r. wydana została z naruszeniem przepisów ustawy z dnia Prawo ochrony środowiska. W myśl art. 11 tejże ustawy decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieważna. W myśl art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą faktyczną. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd stwierdził, że powyższa decyzja Burmistrza Miasta Z. narusza przepis art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U. z 2003r. Nr poz.) oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (DZ.U. z 2003r. Nr 164 poz. 1588). Wskazany tu przepis rozporządzenia określa warunki jakie powinna spełniać decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W decyzji winien być określony obszar analizowany, a integralną częścią decyzji powinna być kopia mapy, na której zaznacza się granice obszaru analizowanego. Powyższa decyzja wymogów tych nie spełnia, albowiem nie zawiera analizy obszaru wyznaczonego wokół planowanego przedsięwzięcia, nadto na kopii mapy nie oznaczono granic obszaru analizowanego. Uchybienia te należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa, również powodujące konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.