II SA/Go 173/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] r., Nr XVII/115/25 w sprawie ustalenia wynagrodzenia Wójta Gminy [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. zasądza od Rady Gminy [...] na rzecz strony skarżącej Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Dnia [...] października 2025r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr XVII/115/25 w sprawie ustalenia wynagrodzenia Wójta Gminy [...]. W podstawie prawnej tej uchwały wskazano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2025 poz. ze zm.; dalej "u.s.g.") oraz art. 8 ust. 2, art. 36 ust. 1, 3 i 4, art. 37 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1135), a także § 6 i § 7 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 października 2021 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz.1638 ze zm.). 2. Skargą z dnia [...] lutego 2026 r. wniesioną do tutejszego sądu Wojewoda [...] zaskarżył tę uchwałę w całości zarzucając jej naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. w zw. z art. 8 ust. 2, art. 36 ust. 1, 3 i 4, art. 37 ust. 1, 3 i 4 ustawy o pracownikach samorządowych oraz § 6 i § 7 wskazanego wyżej rozporządzenia w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych polegające na ustaleniu w tej uchwale dwóch różnych stawek wynagrodzenia zasadniczego, dodatku funkcyjnego oraz dodatku specjalnego jako składników miesięcznego wynagrodzenia Wójta Gminy [...], podczas gdy Rada tej Gminy powinna precyzyjnie ustalić wynagrodzenie wójta wskazując jedną stawkę każdego składnika wynagrodzenia. Skarżący wskazał, że w § 1 uchwały ustalono miesięczne wynagrodzenie Wójta Gminy [...] w następujący sposób: "1) wynagrodzenie zasadnicze w wysokości 10.770 zł, (słownie: dziesięć tysięcy dwieście pięćdziesiąt złotych) miesięcznie, 2) dodatek funkcyjny w wysokości 3.300 zł (słownie: trzy tysiące sto pięćdziesiąt złotych) miesięcznie, 4) dodatek specjalny w wysokości 30% łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego tj. w wysokości 4.221 (słownie: cztery tysiące dwadzieścia złotych) miesięcznie"." Jednocześnie Rada Gminy postanowiła w § 3 uchwały, że "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od 1 lipca 2025 r.", a więc nadano uchwale moc wsteczną. Zdaniem Wojewody przyjęte w uchwale kwoty wynagrodzenia zasadniczego, funkcyjnego i dodatku specjalnego nie są jednoznaczne, bo te zapisane liczbowo różnią się od kwot zapisanych w nawiasie słownie. Z treści protokołu z sesji, ani z uzasadnienia do projektu uchwały, ani z nagrania sesji dostępnego na stronie Rady Gminy, nie wynika, która kwota miała stanowić wynagrodzenie Wójta. W takiej sytuacji brak precyzyjnego określenia wysokości wynagrodzenia Wójta, co powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Wojewoda zaznaczył, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności uchwały w części, bowiem nie można ustalić ani na podstawie nagrania z sesji ani uzasadnienia do uchwały, którą kwotę radni chcieli ustalić. Z tych względów wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że stanowisko Wojewody (nazwane tezą) jest " zbyt daleko idąca, abstrahuje od realiów sprawy oraz od ugruntowanych zasad wykładni prawa". Zdaniem organu Rada była organem właściwym do ustalenia wynagrodzenia Wójta. Porównanie zaskarżonej uchwały z poprzednio obowiązującą uchwałą nr 11/6/24 z dnia [...] maja 2024 r. jednoznacznie wskazuje, że dotychczasowe wynagrodzenie zasadnicze wynosiło 10.250 zł, dodatek funkcyjny 3.150 zł, a dodatek specjalny 4.020 zł. W uchwale z dnia [...] października 2025 r. w zapisie liczbowym wskazano odpowiednio 10.770 zł, 3.300 zł i 4.221 zł. Uchwała jednocześnie uchyliła akt poprzedni. W ocenie organu "nie sposób racjonalnie przyjąć, że Rada, uchylając dotychczasową uchwałę i wskazując nowe, wyższe kwoty w zapisie liczbowym, zamierzała pozostawić wynagrodzenie na niezmienionym poziomie", a organ nadzoru "abstrahuje od rzeczywistej woli organu stanowiącego". Powołano się też na to, że wykładnia aktu prawa, w tym także aktu prawa miejscowego czy aktu o charakterze wewnętrznym, nie może ograniczać się do oderwanej analizy pojedynczego fragmentu tekstu, lecz powinna uwzględniać całokształt regulacji oraz kontekst jej uchwalenia. W niniejszej sprawie kontekst jest jednoznaczny: celem uchwały było podwyższenie wynagrodzenia Wójta. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.). 5. Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Zgodnie natomiast z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak: Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, ST 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). 6. Sąd nie ma wątpliwości, że zaskarżona przez Wojewodę uchwała zawiera wadę, która musi być kwalifikowana jako istotne naruszenie prawa. Przedmiotowa uchwała choć nie jest aktem prawa miejscowego ma również charakter normatywny i wywołuje skutki prawne. Zatem musi spełniać podstawowe wymogi stawiane prawu. Językowe wyrażenie normy prawnej polega na takim sformułowaniu przepisu ją wyrażającego aby norma ta dała się z niego jednoznacznie wyprowadzić. 7. W przypadku przepisów zwykłych i prostych, takich jak zaskarżone, nie jest to trudne do zrealizowania. W legislacji przyjmuje się, że zapis słowny w tekstach aktów prawnych służy zapewnieniu przejrzystości i jednoznaczności przepisów, ale jako wyraźne zalecenie dotyczy to dat (por. § 17, § 45 ust. 2 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej" (aktualnie t.j. Dz.U z 2026 r. poz. 300). W praktyce dwa zapisy stosuje się także przy określaniu kwot pieniężnych. Gdyby jednak organ nie zastosował zabiegu polegającego na zapisie cyfrowym i zarazem słownym przez co kwota wynagrodzenia wójta zostałaby określona w uchwale wyłącznie cyfrowo albo wyłącznie słownie – nie byłoby to naruszenie prawa. 8. W zaskarżonej uchwale w § 1 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 kwoty podane cyfrowo różnią się jednak od przyporządkowanych im kwot opisanych w nawiasie słownie, co uniemożliwia jednoznaczne odtworzenie z tych przepisów norm prawnych (przez brak jednoznacznego określenia kwoty wynagrodzenia przyznanego Wójtowi Gminy [...]). Pozajęzykowe zasady i reguły interpretacji, do której organ gminy się odwołuje, próbując obronić swoje stanowisko, umożliwiają dookreślenie znaczenie przepisów prawa, ale nie mogą go arbitralnie wykreować. Nie pozwalają też na osiągnięcie jednoznaczności wyniku interpretacji w sytuacji tak daleko posuniętej rozbieżności, jaka występuje w niniejszej sprawie. Z akt sprawy, co trafnie podnosi Wojewoda nie wynika jaka treść uchwały (wysokość wynagrodzenia) była przedmiotem głosowania. W takiej sytuacji nie ma również odniesienia do rzeczywistej woli organu stanowiącego. Takie rekonstruowanie treści uchwały w oparciu o niejasne i dorozumiewane założenia (jakie zawarto odpowiedzi na skargę) godziłoby w zasady porządku prawnego, w szczególności jasności i pewności prawa. 9. Ponieważ istotą zaskarżonej uchwały było określenie wynagrodzenia wójta naruszenie rozważone wyżej miało wpływ na całość podjętej uchwały. Z tych względów sąd uznając skargę za zasadną, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność całej uchwały. O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a., uwzględniając poniesione przez Wojewodę koszty zastępstwa procesowego według bazowej stawki, określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2026 r., poz. 118).