II SA/Go 174/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant referent Adam Janas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2010r. sprawy ze skargi A.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]r. nr [...], II. stwierdza, że decyzje określone w punkcie I nie podlegają wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławcze na rzecz skarżącej A.C. kwotę 1430 (tysiąc czterysta trzydzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek skargi A.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO) z [...] czerwca 2009 r. Nr [...], którą na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a, art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej: u.p.z.p, oraz § 5 uchwały Nr XIV/205/2007 Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulicy [...] (Dz.Urz. Województwa Nr 77, poz. 1094), utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z [...] lutego 2009 r. znak: [...]. Decyzja organu I instancji rozstrzygała o ustaleniu dla A.C., jako zbywcy nieruchomości położonych w [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni 362 m2 i [...] o powierzchni 3.976 m2, jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w [...], w wysokości 39.069,90 zł. Decyzją powyższą umorzono także postępowanie w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w odniesieniu do działki nr [...]. Z ustaleń zawartych w wyżej powołanych decyzjach wynika, że zgodnie z wcześniej obowiązującym miejscowym planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta (uchwalonego uchwałą Nr LXVI/448/94 Rady Miejskiej z dnia [...] kwietnia 1994r.), obszar obejmujący nieruchomości nr [...] oznaczony był symbolem: - A.76.U1 i A.77.U1 – to element strefy zurbanizowanej, teren ukształtowanego układu przestrzennego – obszar porządkowania i uzupełniania istniejących struktur z funkcjami preferowanymi: mieszkalnictwo w różnych formach, usługi, administracja, handel itd., - A.84.U3 – to element strefy zurbanizowanej, teren zaawansowanych procesów urbanizacji – obszar uzupełniania istniejących struktur z funkcjami preferowanymi: mieszkalnictwo z usługami towarzyszącymi, mieszkalnictwo w różnych formach ekspansywnej zabudowy, - 06KGP – nowoprojektowane połączenie międzydzielnicowe na linii wschód-zachód. Stosownie do przepisu art. 87 ust. 3 u.p.z.p plan ten z dniem 31 grudnia 2002 r. utracił moc. Nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony w dniu [...] czerwca 2007 r. W § 5 uchwały Rady Miasta ustalona została stawka procentowa opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p, w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości. Według zapisów nowego planu działka nr ewid. [...] – oznaczona symbolem 7U, 7KDL – to teren zabudowy usługowej oraz fragment drogi publicznej lokalnej. Działka nr ewid. [...] – oznaczona symbolem 32MN, 6U, 7KDL, 3 KDG – to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, teren usług, fragment drogi publicznej lokalnej oraz teren drogi publicznej głównej, zaś działka nr ewid. [...] – oznaczona symbolem 29MN, 3KDG, 10ZP – to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, fragment drogi publicznej głównej oraz teren zieleni urządzonej. Umową sprzedaży z [...] maja 2008 r. A.C. przeniosła własność nieruchomości nr ewid. [...] (akt notarialny Rep. A nr [...]). Rzeczoznawca majątkowy, który oszacował wartość rynkową przedmiotowych nieruchomości na potrzeby naliczenia opłaty planistycznej, wzrost wartości nieruchomości obliczył jako różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego, a jej wartością określoną na podstawie faktycznego wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem (stosowanie do treści art. 37 ust. 1 u.p.z.p). Organy obu instancji uznały, że sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu powinien być określony w nawiązaniu do zapisów w ewidencji gruntów, według których działki nr ewid. [...] stanowią grunty rolne, zaś działka nr [...] - grunt rolny, zabudowany murowanymi budynkami: mieszkalnym, garażowym i gospodarczymi. Ustalając wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu i jej wartość po uchwaleniu planu autor operatu szacunkowego przyjął podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Dla potrzeb określenia wartości rynkowej przedmiotu wyceny dokonano przeglądu i analizy cen transakcyjnych działek rolnych. W skardze A.C. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: 1. art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 u.p.z.p polegające na : - przyjęciu istnienia przesłanki wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego, - przyjęciu, że dla przedmiotowych działek nastąpiła zmiana ich przeznaczenia w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z [...] czerwca 2007 r. , - nieuwzględnieniu przeznaczenia nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu miejscowego (tj. nieuwzględnieniu przeznaczenia nieruchomości ujętego w miejscowym planie ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta z [...] kwietnia 1994 r. oraz w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta, przyjętego uchwałą Rady Miasta Nr XII/131/2003), - przyjęciu do obliczenia różnicy wartości nieruchomości wyłącznie faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu miejscowego, 2. art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 50 ust. 1-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego polegające na: - nieuwzględnieniu przeznaczenia nieruchomości istniejącego przed i w momencie uchwalenia nowego planu, - pominięciu przeznaczenia nieruchomości wynikającego z planu miejscowego z 1994 r. - nieustaleniu przeznaczenia nieruchomości w oparciu o zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta, - nieuwzględnieniu stanu zagospodarowania nieruchomości i błędnym ustaleniu faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości, - wyborze niewłaściwego podejścia oraz metod i technik szacowania nieruchomości, - niewłaściwym doborze nieruchomości podobnych i niewłaściwej ocenie danych o cenach takich nieruchomości. 3. § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez jego niezastosowanie, polegające na pominięciu przy określaniu wartości rynkowej przedmiotowych nieruchomości cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. 4. art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie, polegające na przyjęciu w operatach szacunkowych dla przedmiotowych nieruchomości (stanowiących przedmiot wyceny) nieruchomości nieporównywalnych ze względu na położenie, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na ich wartość, 5. art. 2 i 32 Konstytucji RP polegające na ograniczeniu się organu do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia nowego planu miejscowego z jednoczesnym pominięciem oceny spadku wartości nieruchomości w wyniku utraty mocy obowiązującej planu miejscowego z 1994 r. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a oraz art. 2 i 165 § 2 i 5 Ordynacji podatkowej. Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie zostało zawieszone na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 27 marca 2008r., II SA/Kr 778/07 przedstawił bowiem Trybunałowi Konstytucyjnemu (dalej: TK) pytanie prawne : "czy przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w zakresie w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystania w sytuacjach, kiedy przeznaczenie nieruchomości było określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. który utracił moc z uwagi na upływ terminu określonego przepisem art. 87 ust. 3 tej ustawy – jest zgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Zawieszone postępowanie podjęto postanowieniem z 10 marca 2010 r., wobec wydania przez TK wyroku z 9 lutego 2010 r., P 58/08. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga okazała się uzasadniona. Stan faktyczny niniejszej sprawy jest bezsporny. Wynika z niego, że działki skarżącej nr [...], stanowiące przedmiot postępowania, w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc, znajdowały się na terenie oznaczonym symbolem: - A.76.U1 i A.77.U1 – to element strefy zurbanizowanej, teren ukształtowanego układu przestrzennego – obszar porządkowania i uzupełniania istniejących struktur z funkcjami preferowanymi: mieszkalnictwo w różnych formach, usługi, administracja, handel itd., - A.84.U3 – to element strefy zurbanizowanej, teren zaawansowanych procesów urbanizacji – obszar uzupełniania istniejących struktur z funkcjami preferowanymi: mieszkalnictwo z usługami towarzyszącymi, mieszkalnictwo w różnych formach ekspansywnej zabudowy, - 06KGP – nowoprojektowane połączenie międzydzielnicowe na linii wschód-zachód. Do [...] sierpnia 2007 r. przedmiotowe nieruchomości nie podlegały ustaleniom żadnego planu miejscowego. [...] sierpnia 2007 r. wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta w rejonie ulicy [...], w którym działka nr [...] położona jest na obszarze oznaczonym symbolem 7U, 7KDL - teren zabudowy usługowej oraz fragment drogi publicznej lokalnej, działka nr [...] na obszarze oznaczonym symbolem 32MN, 6U, 7KDL, 3 KDG – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, teren usług, fragment drogi publicznej lokalnej oraz teren drogi publicznej głównej, zaś działka nr [...] na obszarze oznaczonym symbolem 29MN, 3KDG, 10ZP - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, fragment drogi publicznej głównej oraz teren zieleni urządzonej. Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p w takiej sytuacji dla ustalenia, czy wskutek uchwalenia planu nastąpiło obniżenie albo wzrost wartości nieruchomości przyjmuje się wartość nieruchomości przed wejściem w życie planu miejscowego według faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości w tym okresie. Przepis ten został powołany zarówno w decyzji I instancji, jak i w decyzji SKO i stanowił podstawę do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. TK w wyroku z 9 lutego 2010 r., P 58/08 (Dz. U. Nr 24 poz. 124) orzekł, iż : "Art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z 2004 r. Nr 6, poz. 41 i Nr 141, poz. 1492, z 2005 r. Nr 113, poz. 954 i Nr 130, poz. 1087, z 2006 r. Nr 45, poz. 319 i Nr 225, poz. 1635, z 2007 r. Nr 127, poz. 880 oraz z 2008 r. Nr 199, poz. 1227, Nr 201, poz. 1237 i Nr 220, poz. 1413) w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". W uzasadnieniu wyroku TK wskazał m.in.: "Sytuacja właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nowe plany miejscowe uchwalono po wygaśnięciu starych, różni się od sytuacji innych właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie, zgodnie z ustawą, nowe plany zastąpiły stare w trakcie ich obowiązywania. Dochodzi tu do zróżnicowania sytuacji właścicieli nieruchomości pod względem zaistnienia związku między uchwaleniem planu a wzrostem wartości zbywanej nieruchomości i w efekcie pobraniem przez gminę opłaty. Celem, który można uznać za właściwy, przewidywanym przez ustawodawcę, jest powiązanie uchwalenia miejscowego planu ze wzrostem wartości nieruchomości i, w założeniu również, ceny jej zbycia. Uzasadnione wtedy jest osiągnięcie korzyści zarówno przez sprzedającego, jak i przez gminę, która do wzrostu wartości się przyczyniła. Brak aktywności gminy w uchwalaniu lub zmianie miejscowego planu przy jednoczesnym pobraniu opłaty w sytuacji, gdy nowo uchwalony plan nie zmienił w istocie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania w stosunku do poprzednio obowiązującego, wygasłego planu, prowadzi do zróżnicowania, które nie jest w żaden sposób uzasadnione. Trybunał podkreśla, że ustawodawca nie wskazał jakichkolwiek wartości, przemawiających za takim sposobem działania organów gminy, różnicującym sytuację prawną właścicieli i użytkowników wieczystych – zbywców nieruchomości w gminie. Poddaną kontroli regulację należy więc uznać za niezgodną z art. 32 Konstytucji". TK stwierdził także, że "Właściciele nieruchomości nie mogli spodziewać się sytuacji, w której gminy posiadające miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego doprowadzą do utraty ich mocy na skutek zaniedbania w prowadzeniu polityki przestrzennej na swoim obszarze. Nie powinni oni ponosić negatywnych konsekwencji nieobowiązywania planu miejscowego z powodu zaniechania działań przez władzę lokalną. A tak właśnie dzieje się wskutek działania zaskarżonego przepisu art. 37 ust. 1 ustawy. WSA słusznie podkreśla, że wzrost wartości nieruchomości powinien być rozpatrywany jako skutek uchwalenia nowego planu miejscowego bezpośrednio po poprzednim, a nie jako efekt utraty ciągłości planowania i stworzenia sytuacji okresowego braku jakiegokolwiek planu z jego opłatowymi konsekwencjami". Powyższy wyrok TK znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. Porównując bowiem przeznaczenie przedmiotowych gruntów w już nieobowiązującym planie miejscowym oraz w nowym planie miejscowym należy dojść do wniosku, że przeznaczenie to w istocie się nie zmieniło. Gdyby więc Rada Miasta uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta bezpośrednio po wygaśnięciu starego planu i nowy plan miejscowy zastąpiłby plan poprzedni, nie nastąpiłby wzrost wartości nieruchomości nr [...]. Również przy ustalaniu, czy wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrosła wartość nieruchomości nr [...] nie należało uwzględniać faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości, lecz jej przeznaczenie w poprzednio obowiązującym planie. Przypomnieć należy, iż TK stwierdził, iż brak aktywności gminy w uchwalaniu lub zmianie miejscowego planu przy jednoczesnym pobraniu opłaty w sytuacji, gdy nowo uchwalony plan nie zmienił w istocie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania w stosunku do poprzednio obowiązującego, wygasłego planu, prowadzi do zróżnicowania, które nie jest w żaden sposób uzasadnione. Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w innych przepisach właściwych dla danego postępowania. W świetle powołanej normy konstytucyjnej nasuwa się wniosek, że skutkiem orzeczenia TK o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną ostatecznej decyzji jest co do zasady powinność uchylenia takiej decyzji. Zgodnie z przepisem art. 145a k.p.a można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy TK orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja (§ 1), oraz że skargę w takiej sytuacji wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (§ 2). Tak więc podnoszona okoliczność orzeczenia przez TK o niekonstytucyjności danego aktu prawnego (podstawy decyzji administracyjnej) jest z woli ustawodawcy samodzielną podstawą wznowieniową. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W świetle powyższego należy przyjąć, że jest zasadą, iż sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi występowanie w sprawie przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego. Skoro zatem – jak wykazano – powoływana okoliczność stwierdzenia przez TK niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja, jest podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego, to taka regulacja prawna uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 sierpnia 1999 r., II SA 1027/99, Lex nr 46809, wyrok NSA z 2 września 1999 r., IV SA 1360/97, Lex nr 47852, wyrok NSA z 25 października 1999 r. II SA 1294/99, Lex nr 46246). Jednocześnie też wskazać należy, że dla obligatoryjnego uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145a następuje tylko na żądanie strony (wyrok Sądu Najwyższego z 4 grudnia 2002r. III RN 200/01, OSNAP 2003/24/582). Na skutek wyroku TK z 9 lutego 2010 r., P 58/08 zaszła potrzeba ponownego zbadania sprawy, z uwzględnieniem wskazań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Mając na uwadze powyższe, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 152, art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.