II SA/Go 175/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.), Protokolant Paweł Majka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2005 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...],[...] działający z upoważnienia Starosty Z-ca Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy, po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek uchylenia przez organ odwoławczy decyzji z dnia [...] września 2003 r. nr [...] i [...], na podstawie art. 145 § 1 oraz art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) odmówił wznowienia postępowania na żądanie M.S. w sprawie nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych po 180 dniach od dnia rejestracji z powodu rozwiązania stosunku pracy bez wypowiedzenia z własnej winy na podstawie decyzji ostatecznej wydanej z upoważnienia Starosty przez Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że M.S. zwróciła się z prośbą o przedłużenia zasiłku dla bezrobotnych, ponieważ pracodawca na mocy ugody sądowej zmienił stronie w świadectwie pracy tryb rozwiązania stosunku pracy. Organ wydał decyzję odmowną, ponieważ roszczenie o wypłatę złożono już po utracie statusu osoby bezrobotnej. Strona odwołała się od decyzji. Organ drugiej instancji uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia nakazując urzędowi zbadać sprawę i określić czy w ciągu jednego miesiąca, w którym Strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania wniosła podanie do organu pierwszej instancji. Dalej wskazano, że strona była zarejestrowana od [...] lipca 2002 r., prawo do zasiłku nabyła po 180 dniach, ponieważ stosunek pracy został rozwiązany bez wypowiedzenia z winy pracownika. Strona nie informowała urzędu, że nie zgadza się z trybem rozwiązania stosunku pracy i oddała sprawę do sadu, nie zwróciła się też o zawieszenie postępowania. Wskazano także, że w dniu [...] lipca 2003 r. orzeczono skarżącej utratę prawa do zasiłku dla bezrobotnych z powodu upływu okresu przysługiwania a następnie od [...] sierpnia 2003 r. utraciła ona status osoby bezrobotnej z powodu otrzymania gwarantowanego zasiłku okresowego z opieki społecznej. W dniu [...] czerwca 2003 r. M.S. zawarła ugodę sądową z pracodawcą w sprawie zmiany trybu rozwiązania stosunku pracy i innych roszczeń, ugoda ta uprawomocniła się po 7 dniach od jej zawarcia. Organ wskazał, że strona dowiedziała się o zmianie trybu rozwiązania stosunku pracy dowiedziała się [...] czerwca 2003 r., a dopiero [...] sierpnia 2003 r. zwróciła się z prośbą o wszczęcie postępowania dotyczącego okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Zgodnie z art. 148 § 1 Kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się w ciągu miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. W ocenie organu strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania po okresie miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, co uzasadniało odmowę wznowienia postępowania w sprawie. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i wydanie decyzji przyznającej jej żądane świadczenie, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, podnosząc naruszenie przepisów art. 145 § 1 KPA i art. 149 § 3 KPA poprzez błędne ich zastosowanie i odmowę wznowienia postępowania w sprawie przyznania zasiłku dla bezrobotnych, w sytuacji gdy brak było podstaw do rozpoznania sprawy w trybie wznowienia postępowania, z braku przesłanek określonych w art. 145 § 1 KPA i art. 145a KPA, zaś podanie strony powinno być rozpatrzone na podstawie art. 155 KPA, jako wniosek o zmianę decyzji ostatecznej. W obszernym wywodzie prawnym skarżąca podkreśliła, że żądanie z dnia [...] sierpnia 2003 r. opierała na tym, iż już po wydaniu ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. dotyczącej przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych, w dniu [...] czerwca 2003 r. zakończyło się postępowanie sądowe, w wyniku którego zmieniono między innymi tryb rozwiązania umowy o pracę. W dacie wydania decyzji proces sądowy nie był jeszcze nawet wszczęty, gdyż został wniesiony do Sądu Rejonowego w dniu [...] lipca 2002 r. Dlatego też, zdaniem skarżącej, nie zachodziła w szczególności przesłanka określona w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 KPA, gdyż w dniu wydania decyzji nie istniały nowe okoliczności skoro postępowanie sądowe nie było jeszcze nawet wszczęte. Jednocześnie skarżąca wskazała, że z braku przesłanek wznowienia postępowania w niniejszej sprawie nie wynika, że zmiana decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. w ogóle nie jest możliwa, zwłaszcza, że w wyniku zmiany trybu rozwiązania stosunku pracy powinno jej przysługiwać wyrównanie zasiłku dla bezrobotnych za okres od 91 do 180 dni okresu przysługiwania prawa do zasiłku, przedstawiając interpretację przepisu art. 155 Kpa, który jej zdaniem winien zostać przez organ zastosowany do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004r. nr [...] działający z upoważnienia Wojewody Z-ca Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej Urzędu Wojewódzkiego, na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 i art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że w dniu [...] lipca 2003 r. strona utraciła prawo do zasiłku z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania, a z dniem [...] sierpnia 2003 r. status osoby bezrobotnej, gdyż nabyła prawo do zasiłku gwarantowanego z pomocy społecznej. W dniu [...] sierpnia 2003 r. wniosła strona do organu pierwszej instancji wniosek o przedłużenie okresu pobierania zasiłku, przy czym do akt sprawy dołączono protokół ugody sadowej z dnia [...] czerwca 2003 r., który w pkt II stanowi, iż strony zgodnie oświadczają, że umowa o pracę zawarta w dniu [...] grudnia 2002 r. została rozwiązana za porozumieniem stron z dniem [...] czerwca 2002 r., oraz świadectwo pracy wydane na jej podstawie. Organ podniósł, że postępowanie w niniejszej sprawie nie było zawieszone, gdyż strona nie poinformowała organu o wniesieniu pozwu do Sądu Pracy. W ocenie organu przedłożone z wnioskiem dokumenty rozwiązaniu za porozumieniem stron umowy o pracę z dniem [...] czerwca 2002 r. odnoszą się do stanu prawnego w dniu zarejestrowania, który obecnie już nie istnieje i nie był znany organowi w dniu wydania decyzji, dlatego też zasadne było rozważenie procedury wznowienia postępowania. Organ odwoławczy podzieli ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące przekroczenia ustawowego jednomiesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzja ostateczną, gdyż o ugodzie z pracodawcą strona dowiedział się w dniu [...] czerwca 2003 r., a z wnioskiem wystąpiła dopiero w dniu [...] sierpnia 2003 r. Dalej wskazano, że strona w odwołaniu podniosła zarzut, iż jej wniosek winien zostać rozpoznany na podstawie art. 155 KPA, jednakże nie ustosunkowano się do tego. Organ drugiej instancji wskazał, że nie uwzględnił odwołania strony gdyż postępowanie nie było zawieszone, strona nie odwołała się od decyzji nie przyznającej prawa do zasiłku ze względy na sposób rozwiązania umowy o pracę, a ponadto nie figuruje w ewidencji bezrobotnych. M.S., pismem w dniu [...] czerwca 2004 r. zaskarżyła decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy z dnia [...] lutego 2004 r., a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 KPA w związku z art. 149 § 3 KPA poprzez błędne jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz naruszenie przepisu art. 107 § 1 KPA w związku z art. 140 KPA poprzez brak uzasadnienia prawnego przyczyn, dla których nie podzielono stanowiska skarżącej zawartego w odwołaniu o właściwości trybu zmiany decyzji ostatecznej, a nie trybu wznowienia postępowania. W uzasadnieniu skargi ponownie wskazano na argumenty podnoszone w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego zasadności zastosowania w niniejszej sprawie art. 155 KPA organ odwoławczy wskazał, iż stanowisko to jest błędne, gdyż powyższy przepis dotyczy uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, natomiast skarżąca na mocy decyzji z dnia [...] lutego 2002 r. nie nabyła prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z przepisem § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004 r. w sprawie przekazania Wojewódzkim Sądom Administracyjnym w Gorzowie Wielkopolskim i Kielcach rozpoznawania spraw z obszaru województwa lubuskiego i świętokrzyskiego należących do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu i Krakowie (Dz.U. Nr 187, poz. 1926) w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 sierpnia 2004r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 187, poz. 1927) sprawy, w których skargi na działalność organów administracji publicznej mających siedzibę na terenie województwa lubuskiego zostały wniesione do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i postępowanie nie zostało zakończone do dnia 1 lipca 2005 roku – zostały przekazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. Mając powyższe na uwadze, na mocy cytowanych przepisów, Sąd ten z dniem 1 lipca 2005 r. stał się właściwym do rozpoznania przedmiotowej skargi. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz może brać pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, jakie miały miejsce w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę nie może orzekać w zakresie szerszym, niż rozstrzygnięcie sprawy przez organy administracji publicznej, nie może także zastąpić tych organów w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a ma jedynie dokonać kontroli zgodności z prawem merytorycznych orzeczeń tych organów i prowadzonego przez nie postępowania administracyjnego. Wychodząc z powyższego założenia należy stwierdzić, że skarga jest zasadna. W dniu [...] sierpnia 2003 r. skarżąca, nie posiadająca statusu osoby bezrobotnej, złożyła w Powiatowym Urzędzie Pracy pismo, zgodnie z którym prosiła: "o przedłużenie okresu wypłaty zasiłku dla bezrobotnych", bez podania podstawy prawnej tego żądania. Uzasadniając powyższy wniosek wyjaśniała, że na podstawie ugody zawartej przez Sądem Pracy w dniu [...] czerwca 2003 r. nastąpiła zmiana wcześniejszego trybu rozwiązania umowy o pracę z winy pracownika, na porozumienie stron. Jednocześnie M.S. załączyła protokół ugody sądowej oraz uaktualnione świadectwo pracy, które otrzymała od pracodawcy w lipcu 2003 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. Powiatowy Urząd Pracy kierując się wskazaniem organu odwoławczego, który uchylił wcześniejszą decyzję kierując sprawę do ponownego rozpoznania, odmówił wznowienia postępowania w sprawie nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych po 180 dniach od dnia rejestracji z powodu rozwiązania stosunku pracy bez wypowiedzenia z własnej winy. Decyzja ta na skutek odwołania skarżącej negującego przede wszystkim zastosowanie w sprawie trybu wznowienia postępowania administracyjnego, zamiast właściwego jej zdaniem trybu zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, została utrzymana w mocy przez organ drugiej instancji. W postępowaniu administracyjnym wyróżniamy trzy tryby postępowania nadzwyczajnego mającego na celu kontrolę prawidłowości wydanej w postępowaniu zwykłym decyzji: 1) postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, 2) postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, 3) postępowanie w sprawie uchylenia, zmiany decyzji dotkniętych wadami niekwalifikowanymi bądź prawidłowych. Należy wskazać, iż system ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności tzn. poszczególne tryby nadzwyczajne weryfikacji decyzji administracyjnych maja na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Jednocześnie w orzecznictwie oraz poglądach doktryny ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego stanowi rażące naruszenie prawa , będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, zgodnie z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 KPA (vide B .Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 7 wydanie W-wa 2005 s. 624 – 625 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2000 r. I SA 286/99 Lex nr 55756). W opisanym powyżej stanie sprawy, skoro skarżąca domagała się ogólnie "przedłużenia okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych" nie precyzując wystarczająco oczekiwanego trybu rozstrzygnięcia swojego wniosku organ administracji publicznej dążąc do pełnej realizacji podstawowych zasad postępowania administracyjnego, stosownie do przepisów art. 7 – 11 KPA winien pouczyć skarżąca o przysługujących jej trybach postępowania, a następnie prowadzić postępowanie tak by nie poniosła ona szkody na skutek nieznajomości przepisów prawa, mając na względzie słuszny interes strony. Organ zobowiązany był w niniejszej sprawie udzielić stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek oraz wezwać ją do sprecyzowania wniosku. W przypadku bezczynności strony organ winien z urzędu rozważyć czy przepisy postępowania umożliwiają pozytywne rozstrzygnięcie o żądaniu strony. Tego rodzaju powinności znajdują oparcie w utrwalonej w orzecznictwie zasadzie ochrony zaufania obywatela do prawidłowości działań organów administracji publicznej i sadów, oraz konstytucyjnej istoty działania organów demokratycznego państwa prawa wobec obywateli. W przedmiotowej sprawie organy administracji pierwszej instancji z naruszeniem powyższych zasad przedwcześnie samodzielnie zastosowały w sprawie jeden z kodeksowych trybów nadzwyczajnych - wznowienie postępowania. Należy podkreślić, iż w myśl przepisu art. 147 KPA wznowienie postępowania może nastąpić z urzędu lub na wniosek strony. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania, że pismo M.S. z dnia [...] sierpnia 2003 r. zawierało taki wniosek. Wojewoda jako organ merytorycznie rozpoznający ponownie sprawę w drugiej instancji, wobec zgłoszonych w odwołaniu zarzutów precyzujących wniosek oraz podstawę prawną żądania, winien na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 KPA uchylić wadliwą decyzję organu pierwszej instancji i orzec o żądaniu skarżącej. Należy podzielić zarzut skargi w zakresie w jakim wskazuje on, iż organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji dotyczących konieczności i przesłanek rozpoznania jej żądania w oparciu o inny tryb nadzwyczajny – art. 155 KPA. Sąd nie może zastąpić organów administracji w rozstrzyganiu indywidualnej sprawy administracyjnej, dlatego też ograniczy się tylko do oceny legalności zaskarżonej decyzji, nie odnosząc się do zasadności zarzutów skargi dotyczących zastosowania w sprawie któregoś z kodeksowych trybów nadzwyczajnych. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy winien orzec merytorycznie na podstawie całości materiały dowodowego, mając na uwadze wskazane wyżej zasady oraz dbając o zapewnienie realizacji kodeksowych praw strony skarżącej w tym jej prawa do wyboru trybu weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej. Mając na uwadze powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, zm. Dz.U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1692), orzekł jak w sentencji wyroku. W skardze zgłoszono wniosek o zwrot kosztów postępowania wg. norm przepisanych. W niniejszej sprawie, stosownie do art. 239 pkt 1, lit b ww. ustawy strona skarżąca nie miała obowiązku uiszczenia kosztów sądowych. Jednocześnie wobec braku wniosku wskazania ewentualnych innych kosztów poniesionych przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zgodnie z przepisem art. 210 ww. ustawy, nie orzeczono w tym zakresie.