II SA/Go 175/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik,, Asesor WSA Michał Ruszyński (spr.), Protokolant sekr. sąd. Monika Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2007 r. sprawy ze skargi H.P. i R.P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia zdatności do użytku wykonanego obiektu i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących H.P. i R.P. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] listopada 2006r. Nr [...] stwierdził zdatność do użytku garażu dwustanowiskowego, przebudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, położonego na terenie działki Nr [...], stanowiącej własność H. i R.P., oraz nałożył na w/w obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie garażu dwustanowiskowego. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 83 ust. 1, art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), art. 42 ust. 3 ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974r. Nr 38, poz. 229 ze zm.) i art. 104 ust. 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że [...] października 2004r. wpłynął do niego wniosek E.Z. dotyczący m.in. przebudowy wiaty na garaż dwustanowiskowy położony na terenie posesji H. i R.P.. Organ wskazał, że po przeprowadzeniu oględzin działki Państwa P., stwierdził, że w 1994r. w obiekcie wstawiono bramy wjazdowe, natomiast obiekt nie zmienił swojej pierwotnej funkcji. Do akt sprawy E.Z. dołączył mapę, stanowiącą plan realizacyjny remontu budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na tej posesji. Z treści mapy wynika, że w 1992r. przedmiotowy budynek był wiatą. Właściciele nie okazali pozwolenia na budowę z organu administracji architektoniczno-budowlanej. Stwierdzono zatem, że w sprawie zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego z 1974r. Wydano następnie decyzję nr [...] z [...] grudnia 2004r., w której stwierdzono brak podstaw do nakazania rozbiórki obiektu oraz nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Od decyzji tej odwołanie wniósł E.Z.. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2005r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazał na fakt, iż na organie prowadzącym postępowanie legalizacyjne ciąży obowiązek ustalenia zgodności inwestycji z obecnie obowiązującymi zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto w ocenie organu odwoławczego nie doszło do ustalenia, czy obiekt nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia. Podtrzymano natomiast dokonane przez organ I instancji ustalenie okresu budowy a co za tym idzie prawidłowe zastosowanie przepisów Prawa budowlanego z 1974r. Organ I instancji podał, że uwzględniając zalecenia organu II instancji skierowano wniosek do Urzędu Miasta w celu sprawdzenia zgodności lokalizacji obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pismem z [...].11.2005r. organ samorządu terytorialnego stwierdził, że w chwili obecnej nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obejmujący swym zakresem posesję. Brak miejscowego planu zagospodarowania oznacza brak zakazu zabudowy na danym terenie. Niezbędnym stało się również ustalenie, czy przedmiotowa inwestycja nie wymaga dokonania zmian lub przeróbek w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. W związku z powyższym postanowieniem z [...] grudnia 2005r. nr [...] zobowiązano właścicieli do sporządzenia ekspertyzy technicznej, oceniającej wykonane prace pod względem przepisów techniczno-budowlanych oraz stwierdzającej o możliwości bezpiecznej eksploatacji obiektu. Do akt sprawy dołączono odpowiednie opracowanie. Z jego treści wynika, że obiekt został zrealizowany zgodnie ze sztuką budowlaną i warunkami technicznymi, nie stwarza on zagrożenia dla życia i zdrowia oraz może być eksploatowany. Organ I instancji uwzględniając wnioski zawarte w opracowaniu, decyzją z [...] kwietnia 2006r. stwierdził zdatność obiektu do użytku. Organ wyjaśnił, że decyzja powyższa została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z [...] lipca 2006r. W decyzji organ II instancji wskazał, że przed wydaniem decyzji z [...] kwietnia 2006r. organ I instancji nie dokonał ustaleń pozwalających wykluczyć istnienie w sprawie przesłanek wynikających z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r. w zakresie dotyczącym zgodności usytuowania budynku względem granicy z działką sąsiednią oraz względem innych obiektów z przepisami obowiązującymi w dacie budowy, określonymi w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62). Organ I instancji podał, że uwzględniając wytyczne organu odwoławczego stwierdził, że przedmiotowy obiekt został usytuowany między budynkami istniejącymi, zatem jako zabudowa uzupełniająca wypełnia hipotezę § 155 ust. 1 pkt 2 w/w rozporządzenia, które dopuszcza wbudowanie garaży w budynki o różnym przeznaczeniu. Natomiast zastosowane rozwiązanie konstrukcyjne budynku jest zgodne z § 161 ust. 1 rozporządzenia. Obiekt posiada bowiem szczelne stropy i ściany, stanowiące oddzielenia między garażem a pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. W ocenie organu przepis § 156 określający minimalne odległości od budynków sąsiednich nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania, bowiem dotyczy on wymagań dla garaży wolnostojących. Ze względu na lokalizację garażu w miejscu poprzednio istniejącej wiaty z wykorzystaniem do celów budowy, w niezmienionym usytuowaniu dachu wiaty, wybudowanie garażu nie zmieniło warunków zabudowy posesji E.Z.. Ponadto wskazano, że budynek garażowy nie posiada od strony nieruchomości sąsiedniej otworów okiennych, a jego stan techniczny ustalony w trakcie oględzin nie budził zastrzeżeń. Z rozstrzygnięciem powyższym nie zgodził się E.Z. i złożył od niego odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W odwołaniu odwołujący się stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie wymaga uchylenia ze względu na konieczność uzupełnienia postępowania. W ocenie E.Z. organ I instancji w dalszym ciągu nie wykluczył w sposób jednoznaczny istnienia przesłanki wskazanej w przepisie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie dokonano bowiem żadnych ustaleń w aspekcie wystąpienia okoliczności z tego przepisu w zakresie dotyczącym zgodności usytuowania budynku względem granicy działki. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2007r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że jest zdania, że przedmiotowy garaż, który wprawdzie należy rozpatrywać jako garaż dobudowany do innych budynków (jest to sytuacja określona w § 155 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki) nie narusza wskazanego przez organ I instancji przepisu § 161 ust. 1 w/w rozporządzenia. Organ II instancji wskazał jednak, że organ I instancji nie wyjaśnił, czy lokalizacji budynku garażowego w odniesieniu do działki sąsiedniej (należącej do E.Z.) spełnia wymagania § 12 rozporządzenia. Organ odwoławczy podał, że ust. 2 tego przepisu stanowi, że przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce, w odległości większej niż 4m od granicy działki, odległości dotyczące sytuowania budynków od granicy z działką sąsiednią określone w ust. 1 (a więc 4m bądź 3m od granicy działki) mogą ulec zmniejszeniu (tym samym dopuszczalna jest lokalizacja budynku nawet na granicy działki), z tym, że odległość między budynkiem istniejącym (na działce sąsiedniej) a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8m. W ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji nie określa w sposób jednoznaczny, czy powyższy warunek w odniesieniu do istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej został spełniony. Te okoliczności powodują konieczność uchylenia decyzji organu I instancji oraz przekazania sprawy, w celu jej uzupełnienia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał ponadto, że z przedłożonej przez inwestorów na żądanie organu "Oceny stanu technicznego z inwentaryzacją budowlaną" wynika, że autor opracowania zaleca odnowienie powierzchni posadzki oraz zabezpieczenie drewna konstrukcji dachu środkami grzybobójczymi i środkiem przeciwogniowym. Ze względu zatem na wymagania § 169 ust. 2 oraz § 259 rozporządzenia, konieczne byłoby – wyłącznie w przypadku braku przesłanek do rozbiórki obiektu – wydanie w drodze decyzji nakazu wykonania przez inwestora w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia przedmiotowego garażu do stanu zgodnego z przepisami. Decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2007r. stała się przedmiotem skargi H. i R.P. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu II instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 107 i art. 10 § 2 kpa, oraz błędną ocenę zgromadzonych dowodów, wynikającą z niedostatecznego rozważenia planu sytuacyjnego nieruchomości, a w konsekwencji dokonanie nieuzasadnionych ustaleń, iż dowody nie pozwalają określić lokalizacji garażu i odległości od budynków sąsiednich oraz między budynkami. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że organ I instancji wykonał wszystkie wcześniejsze zalecenie organu odwoławczego, a zgromadzony materiał dowodowy pozwala podjąć rozstrzygnięcie. Skarżący nie zgodzili się z ustaleniem, że nie wyjaśniono, czy lokalizacja garażu spełnia wymagania § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. W ocenie skarżących materiał dowodowy i odpowiadające mu ustalenia organu I instancji wskazuje, że garaż zlokalizowany jest na miejscu wiaty. Dołączone plany sytuacyjne potwierdzają, że ściana tylna wiaty, a obecnie garażu istniała i stanowiła przedłużenie linii zabudowy dwóch sąsiadujących budynków. W tych okolicznościach nie na temat są rozważania organu II instancji, czy zachowano odpowiednie odległości pomiędzy istniejącą zabudową na sąsiedniej działce. Skarżący zarzucili ponadto nie zapewnienie im jako stronom czynnego udziału w postępowaniu, skoro przed wydaniem decyzji nie zostali zapoznani z aktami i nie mogli złożyć uwag i wniosków. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga podlega uwzględnieniu, jednak z innych przyczyn niż zarzuty w niej podniesione. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a) rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż sąd administracyjny jest władny uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczyła strona skarżąca, a wziętych pod uwagę z urzędu przez Sąd. Kwestionowana decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 kpa. Zaskarżona decyzja jest decyzją kasatoryjną. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W przypadku, gdy przedmiotem zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego jest decyzja kasatoryjna, rolą Sądu jest dokonanie oceny, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 kpa. Należy wskazać, że wydanie decyzji o charakterze kasatoryjnym dopuszczalne jest zupełnie wyjątkowo, gdyż stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest już pogląd, iż organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie w jej całokształcie. W niniejszej sprawie zdaniem Sądu nie zachodziły przesłanki pozwalające organowi odwoławczemu na uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uchylając decyzję pierwszoinstancyjną wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnił, czy lokalizacja przedmiotowego budynku garażowego w odniesieniu do działki sąsiedniej, należącej do E.Z., spełnia wymagania § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Chodzi tu o dopuszczalność lokalizacji budynku w granicy z działką sąsiednią. Konieczność przeprowadzenia postępowania w zakresie zgodności lokalizacji przedmiotowego garażu z § 12 wyżej wskazanego rozporządzenia mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 kpa, wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 kpa tj. nie zapewnienia skarżącym czynnego udziału w postępowaniu, wyjaśnić należy, że nie stanowi naruszenia zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania sytuacja, gdy umożliwiono stronie zapoznanie się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie (przez organ I instancji) a organ odwoławczy nie przeprowadzał żadnych czynności dowodowych. Reasumując Sąd uznał, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego mógł samodzielnie rozstrzygnąć sprawę skarżących i nie istniała potrzeba uchylania decyzji organu I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wobec powyższego Sąd – z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 152 i art. 200 p.p.s.a - orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zatem orzec mając na uwadze powyższe treści, oraz ustosunkować się do wniosków zawartych w "Ocenie stanu technicznego z inwentaryzacją budowlaną" wymienionej na str. 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji. as. Michał Ruszyński s. Maria Bohdanowicz s. Ireneusz Fornalik Sygn. akt II SA/Go 521/06 Gorzów Wlkp. 4 czerwca 2007r. ZARZĄDZENIE 1. Odpis wyroku z uzasadnieniem doręczyć (z pouczeniem o skardze kasacyjnej): - skarżącym, - WINB, - uczestnikowi postępowania. 2. Za 30 dni. As. WSA Michał Ruszyński