II SA/Go 184/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska - Wawrzon, Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.), Asesor WSA Michał Ruszyński, Protokolant Aleksandra Stankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Firmy Handlowej [...] na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zaświadczenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w Z. [...]., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, III. zasądza od Dyrektora Izby Celnej [...] na rzecz skarżącej kwotę 392,80 zł (trzysta dziewięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadnienie. Decyzją [...] Naczelnik Urzędu Celnego w Z. nałożył na Firmę Handlową "K." Z. O. spółka jawna z siedzibą w K., karę pieniężną za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia. Decyzja administracyjna wydana została na podstawie art. 104 i 107 § 1 i § 3 k.p.a., art. 33 ust.1. , art. 92 ust.1 i 4, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (DZ.U. z 2004r. nr 204 poz. 2088)- zwaną dalej ustawą, oraz na podstawie Lp. 1.1.7 załącznika do ustawy. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 21 marca 2005r. podczas kontroli przeprowadzonej przez funkcjonariuszy Referatu Grupy Mobilnej, kierowca pojazdu nr rej. [...] – K.M. nie posiadał wypisu zaświadczenia na wykonywanie międzynarodowego niezarobkowego przewozu drogowego. Pojazd samochodowy zarejestrowany był na Firmę Handlową "K." Z. O. Sp. jawna z siedzibą w K.. Organ administracyjny stwierdza, że z dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie, jednoznacznie wynika, że przedmiotowym pojazdem samochodowym w dniu 21 marca 2005r. wykonywany był niezarobkowy międzynarodowy przewóz drogowy, co – w świetle art. 33 ust. 5 ustawy – wymaga uzyskania zaświadczenia na międzynarodowy przewóz drogowy. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika strony o umorzenie postępowania ze względu na regulację zawartą w II załączniku do rozporządzenia Rady (EWG) Nr 881/92 z dnia 26 marca 1992r., organ stwierdził, że w jego ocenie polski przewożnik winien podlegać przepisom prawa krajowego, co oznacza obowiązek przestrzegania uregulowań zawartych w ustawie o transporcie drogowym. Nadto, według twierdzeń organu, ustawa o transporcie drogowym, która podlegała nowelizacjom, uwzględnia regulacje zawarte we wskazanym przez pełnomocnika strony rozporządzeniu Rady (EWG). Ponadto, w ocenie organu, organ administracyjny nie jest uprawniony do Sygn. akt II SA/Go 184/06 oceny, czy treść przepisu art. 33 ustawy jest zgodna z załącznikiem do rozporządzenia unijnego , bowiem - jak twierdzi organ - kompetencje w tym zakresie posiada Trybunał Konstytucyjny. Firma Handlowa "K." Z. O. Sp. jawna, reprezentowana przez radcę prawnego J.S., wniosła odwołanie. Stawiając zarzut nieprzestrzegania norm prawa współnotowego wynikających z rozporządzenia Rady (EWG) nr 881/92 z dnia 26 marca 1992r., pełnomocnik strony wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i odstąpienie od wymierzenia kary grzywny oraz uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu pełnomocnik stwierdza, że wykonywanie transportu drogowego na potrzeby własne na terytorium Unii Europejskiej (do której Polska należy od dnia 1 maja 2004r.) reguluje Rozporządzenie Rady EWG nr 881/92 z dnia 26 marca 1992r. w ocenie pełnomocnika, Firma Handlowa "K. " Z. O. sp. jawna, w chwili kontroli spełniała wszystkie warunki określone we wskazanym rozporządzeniu i na podstawie tegoż rozporządzenia zwolniona była z posiadania wszelkich zezwoleń i licencji w związku z wykonywanym przewozem. Zdaniem pełnomocnika pomiędzy przepisami krajowymi, które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji, a przepisami wspólnotowymi, zachodzi kolizja. Kontynuując argumentację w tym kierunku, pełnomocnik wskazuje na pierwszeństwo normy wspólnotowej, przed normą prawa krajowego, w wypadku kolizji pomiędzy tymi normami. Ustosunkowując się do twierdzeń organu I instancji, pełnomocnik powołuje się na dyrektywę nakazującą organom stosującym prawo do nie stosowania przepisów prawa sprzecznych z normami wspólnotowymi. Decyzją [...] Dyrektor Izby Celnej w R. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ II instancji powołując się na przepis prawa materialnego – art. 33 ust. 1 ustawy, stwierdził, że w świetle ustalonego stanu faktycznego, nałożenie na przewożnika kary pieniężnej w wysokości 2.000, 00 zł, było uzasadnione. Odnosząc się do zarzutu kolizji prawa krajowego z prawem wspólnotowym, organ odwoławczy stwierdził, że kolizja ta nie występuje, ponieważ ustawodawca uchwalając ustawę Sygn. akt II SA/Go 184/06 o transporcie drogowym brał pod uwagę przepisy prawa wspólnotowego. Zdaniem organu II instancji, nawet gdyby taka kolizja zachodziła, to organ administracyjny nie jest uprawniony do oceny norm prawa krajowego i prawa wspólnotowego, pod względem ich zgodności, gdyż organ ma obowiązek działania na podstawie obowiązującego prawa krajowego. Do oceny zgodności przepisów prawa krajowego z prawem wspólnotowym powołany jest Europejski Trybunał Sprawiedliwości. Przedsiębiorstwo Handlowe "K." Z. O. spółka jawna w K., reprezentowana przez radcę prawnego J.S., wniosła skargę. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji jako niezgodnych z prawem oraz o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie norm prawa wspólnotowego wynikających z Rozporządzenia Rady (EWG) nr 881/92 z 26 marca 1992r. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik przytoczył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w R. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Na wstępie należy stwierdzić, że sądy administracyjne powołane zostały do tego, aby sprawować kontrolę nad działalnością administracji publicznej. Kontrola wykonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Rozstrzygając daną sprawę sąd nie jest związany z zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, Sygn. akt II SA/Go 184/06 czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień, niż te które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, DZ. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1270 ze zm. – zwaną dalej p.p.s.a.). Skarga została uwzględniona, aczkolwiek z innych przyczyn niż zarzuty skargi. Stan faktyczny niniejszej sprawy jest bezsporny. Spór dotyczy natomiast stanu prawnego, będącego podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Odwołanie od decyzji organu I instancji oraz skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik skarżącej oparł na zarzucie kolizji prawa krajowego z prawem wspólnotowym. W ocenie pełnomocnika zachodzi sprzeczność uregulowań prawnych wynikających z przepisu art. 33 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz uregulowań prawnych wynikających z punktu 4 –tego II załącznika do Rozporządzenia Rady EWG nr 881/92 z dnia 26 marca 1992r. Pełnomocnik prezentuje pogląd, zgodnie z którym na podstawie wskazanego powyżej aktu prawa wspólnotowego, wykonywanie przewozów rzeczy pojazdami silnikowymi, przy spełnieniu określonych w tym przepisie warunków , zwolnione jest z licencji wspólnotowych i zezwoleń przewozowych. Pełnomocnik twierdzi, że spółka jawna którą reprezentuje, w chwili kontroli spełniała wszelkie warunki, o których mowa w wskazanym powyżej akcie prawa wspólnotowego. Natomiast organ administracyjny, na podstawie wyżej wymienionych przepisów prawa krajowego, nałożył na spółkę jawną karę pieniężną za brak zaświadczenia o wykonywaniu przewozu na potrzeby własne. Powołując się na zasadę bezpośredniego skutku, zasadę pierwszeństwa i zasadę efektywności, pełnomocnik stwierdza, że przepisy prawa wspólnotowego mają pierwszeństwo przed przepisami prawa krajowego, dlatego organ administracyjny nie powinien stosować norm sprzecznych z bezpośrednio Sygn. akt II SA/Go 184/06 stosowanymi przepisami prawa wspólnotowego. Zarzut skargi jest chybiony, bowiem analiza wskazanych powyżej aktów prawa wspólnotowego oraz prawa krajowego, zaprzecza twierdzeniu o istnieniu kolizji pomiędzy wynikającymi z nich normami prawnymi. Zgodnie z treścią art. 33 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przewozy drogowe na potrzeby własne mogą być wykonywane po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Ustawa rozróżnia zaświadczenia na krajowy niezarobkowy przewóz drogowy (art. 33 ust. 4) oraz zaświadczenia na międzynarodowy niezarobkowy przewóz drogowy (art. 33 ust. 5). Stosownie do treści art. 87 ust. 2 ustawy, podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego na potrzeby własne kontrolowany jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, oprócz odpowiednich dokumentów wymaganych przy takim przewozie, określonych w ust. 1 i 1a, wypis zaświadczenia, o którym mowa w art. 33 ust. 10 ( czyli zaświadczenia, o którym mowa w art. 33 ust.1). Zgodnie z punktem 1.1. 7 załącznika do ustawy ( do którego to załącznika odsyła przepis art. 92 ust. 1 i 4 ) wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia podlega karze 2.000, 00 zł. Przez pojęcie przewozu na potrzeby własne, ustawodawca nakazuje rozumieć (art. 4 pkt 4 ustawy) każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunku: a)pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników, Sygn. akt II SA/Go 184/06 b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi, c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego – rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin, d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych. Zgodnie z treścią punktu 4 II załącznika do Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 881/92 z dnia 26 marca 1992r. w sprawie dostępu do rynku drogowych przewozów rzeczy we Wspólnocie, na lub z terytorium Państwa Członkowskiego lub w tranzycie przez jedno lub więcej państw Członkowskich (Dz.U. UE L z dnia 9 kwietnia 1992r.), zwolniony jest z wszelkich zezwoleń wspólnotowych oraz innych zezwoleń przewozowych, przewóz rzeczy pojazdami silnikowymi, pod warunkiem, że spełnione są następujące warunki: a) rzeczy przewożone muszą być własnością przedsiębiorstwa lub musiały zostać sprzedane, kupione, oddane w najem lb wynajęte, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione przez przedsiębiorstwo, b) celem przejazdu jest przewiezienie rzeczy z lub do przedsiębiorstwa, lub przemieszczenie ich do lub poza przedsiębiorstwo, na jego własne potrzeby, c) pojazdy silnikowe wykorzystywane do takiego przewozu muszą być prowadzone przez pracowników przedsiębiorstwa, d) pojazdy przewożące rzeczy muszą być własnością przedsiębiorstwa lub być przez nie zakupione na warunkach odroczenia płatności lub wynajęte, pod warunkiem, że w ostatnim przypadku spełniają warunki dyrektywy Rady 84/647/EWG z dnia 19 grudnia 1984r. w sprawie użytkowania pojazdów najmowanych bez kierowców w celu drogowego przewozu rzeczy. Niniejszy przepis nie ma zastosowania do używania pojazdu zastępczego podczas Sygn. akt II SA/Go 184/06 krótkich awarii pojazdu normalnie wykorzystywanego, e) przewóz musi być jedynie działalnością pomocniczą w stosunku do całkowitej działalności przedsiębiorstwa. Z akt sprawy wynika, że w dniu 21 marca 2005r. kierujący pojazdem silnikowym – K.M., przewoził do Niemiec płyty sufitowe. Wykonywany transport spełniał warunki przewozu na potrzeby własne – w myśl art. 4 pkt 4 ustawy oraz przewozu rzeczy, o którym mowa w punkcie 4 II załącznika wymienionego wyżej Rozporządzenia rady (EWG). Kierowca pojazdu nie okazał kontrolującym funkcjonariuszom celnym wypisu z zaświadczenia na przewozy rzeczy na potrzeby własne w ruchu międzynarodowym. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, kierowca pojazdu nie musiał posiadać zaświadczenia, o którym mowa, ponieważ w świetle obowiązujących unormowań prawa wspólnotowego, przewóz rzeczy na potrzeby własne zwolniony jest z obowiązku uzyskania zezwoleń wspólnotowych oraz innych zezwoleń przewozowych. Stanowisko pełnomocnika jest o tyle słuszne, że cytowany powyżej przepis prawa wspólnotowego, przy spełnieniu określonych w nim warunków, zwalnia z obowiązku uzyskania zezwoleń. Jednakże przepis ten nie zwalnia z obowiązku uzyskania zaświadczenia. W świetle przepisów prawa administracyjnego, pojęcia "zezwolenia" i "zaświadczenia" nie oznaczają tego samego. Zezwolenie jest decyzją administracyjną wydaną przez ministra właściwego do spraw transportu lub określony w ustawie organ samorządu terytorialnego, uprawniającą przewożnika drogowego do wykonywania określonego rodzaju transportu drogowego (art. 4 pkt 18 ustawy). A zatem jest to akt władczy organu administracyjnego, rozstrzygający sprawę indywidualną. Natomiast zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, przy jego pomocy organ stwierdza, co mu wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy ( Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz , Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Zakamycze 2005, str. 1055). Sygn. akt II SA/Go 184/06 Charakter prawny i zakres postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń reguluje Dział VII k.p.a. Należy zwrócić uwagę, że w świetle regulacji ustawy o transporcie drogowym, nie zachodzi obowiązek uzyskania zezwolenia na wykonywanie międzynarodowego przewozu na potrzeby własne. Przytoczony przepis art. 33 ust. 1 ustawy, nakłada na przedsiębiorcę obowiązek uzyskania zaświadczenia, a nie zezwolenia. Natomiast w przywołanym akcie prawa wspólnotowego, mowa jest o zwolnieniu z uzyskania zezwolenia na wykonywanie przewozu. Tym samym w tymże zakresie nie występuje kolizja pomiędzy prawem wspólnotowym, a prawem krajowym. Za trafne należy uznać uwagi pełnomocnika skarżącej dotyczące pierwszeństwa i bezpośredniego stosowania uregulowań prawa wspólnotowego. Nadto należy podnieść, że obowiązek stosowania prawa wspólnotowego rozciąga się na wszystkie organy państwa, bowiem norma wspólnotowa jest częścią porządku prawnego państwa, bez potrzeby jej wcześniejszej transformacji. Jednakże w niniejszej sprawie, jak wyżej wykazano, kolizja pomiędzy prawem wspólnotowym, a prawem krajowym, nie występuje. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.), stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. Norma prawna wynikająca z przepisu art. 33 ust. 1 ustawy, nakłada na przedsiębiorcę obowiązek uzyskania określonego zaświadczenia. Natomiast w przepisie art. 33 ust. 2, ustawodawca wymienia przypadki, w których uzyskanie zaświadczenia nie jest wymagane. Rozpatrując niniejszą sprawę organy administracyjne, w zaskarżonych decyzjach, w żaden sposób nie odniosły się do okoliczności, o których mowa w art. 33 ust.2. W szczególności, z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby organy administracyjne w ogóle rozpatrywały sprawę, w zakresie przesłanek zwalniających z uzyskania zaświadczenia. Brak odniesienia się do tak istotnej w sprawie kwestii, nasuwa wątpliwości co do merytorycznej prawidłowości rozstrzygnięcia. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z treścią art. 33 Sygn. akt II SA/Go 184/06 ust. 2 pkt 3 ustawy, obowiązek uzyskania zaświadczenia nie dotyczy przewozów drogowych wykonywanych przez przedsiębiorców posiadających uprawnienia do wykonywania transportu drogowego. W kontekście zebranego w sprawie materiału dowodowego ( w tym: odpis KRS spółki oraz wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy), należało rozważyć wszystkie okoliczności dotyczące stanu faktycznego i prawnego sprawy i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, powyższego wymogu nie spełniają. Wskazane uchybienie stanowi naruszenie procedury administracyjnej, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1"c" p.p.s.a., zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zostały uchylone. Na podstawie art. 152 stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200, 205§ 2 p.p.s.a. oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ... (DZ.U. z 2002r. Nr 163 poz. 1349 ze zm.).