II SA/Go 184/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi B.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. W dniu 23 grudnia 2013 r. B.M. wystąpił do Burmistrza Gminy i Miasta o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Do wniosku dołączył orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] grudnia 2013 r. stwierdzające u niego niepełnosprawność w stopniu znacznym od [...] listopada 2012 r. Burmistrz Gminy i Miasta, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., ( znak [...]) wydaną na podstawie art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 11, 15, 21 lit. a, art. 16, art. 20 ust. 2, art. 23 ust. 1, 2, 3, art. 24 ust. 4, art. 26 ust. 2, art. 29 ust. 1, art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456), § 1 pkt 1, § 6 ust. 2 pkt 1, 2, § 11 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r., poz. 3), § 1 pkt 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych ( Dz. U. z 2012r., poz. 959) oraz art. 104, 107, 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013 r., poz. 267) przyznał B.M. zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł miesięcznie - na stałe od [...] listopada 2013 r. poczynając. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że podstawą stwierdzenia uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego było orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] grudnia 2013 r. o niepełnosprawności w stopniu znacznym, wydane na stałe od [...] listopada 2013 r. Tym samym - jak stwierdził organ I instancji – B.M. posiada uprawnienia do zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 153 zł ustalonej na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy oraz wskazanych przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. W odwołaniu od decyzji, złożonym pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. B.M. zarzucił, że "stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...] listopada 2012 r., a nie od dnia [...] listopada 2013 r." co, jak wskazał, wynika z punktu V orzeczenia Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności. Podnosząc wskazaną okoliczność skarżący wniósł o naliczenie świadczenia z tytułu niepełnosprawności od listopada 2012 r. W piśmie z dnia [...] stycznia 2014r., ponownie nazwanym "odwołaniem", skarżący sprecyzował, że ustalenie niepełnosprawności w stopniu znacznym nastąpiło od dnia w którym złożył pierwszy wniosek o przyznanie mu "grupy o znacznym stopniu niepełnosprawności". Nastąpiło to – zdaniem skarżącego - [...] listopada 2012 r. a nie w dniu [...] listopada 2013 r. Wniósł o "bardziej wnikliwe oraz zgodne z faktami rozpoznanie sprawy i przyznanie świadczenia od [...] listopada 2012 r. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Dokonując ustaleń faktycznych organ II instancji wskazał, iż strona legitymuje się orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2013 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności stwierdzającym, iż "niepełnosprawność istnieje od dnia [...] listopada 2013 r." Stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie gdyż zgodnie z art. 24 ust. 2 i 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Kolegium stwierdziło, że B.M. złożył wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego w dniu 23 grudnia 2013 r., a wniosek o ustalenie niepełnosprawności w dniu 18 listopada 2013 r. Dlatego też organ I instancji słusznie wydał decyzję w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego od dnia [...] listopada 2013 r. Zdaniem organu odwoławczego, podstawowe znaczenie w sprawie ma data złożenia wniosku o przyznanie świadczenia, natomiast data złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności "jedynie w okresie trzech miesięcy od tej daty". Organ stwierdził, że "skarżący nie może żądać uznania, że złożył wniosek 14 listopada 2012 r., ponieważ go wówczas nie złożył". W skardze na tę decyzję B.M. wniósł o uznanie, że prawo do zasiłku pielęgnacyjnego nabył od miesiąca listopada 2012 r., tj. od miesiąca, w którym złożył wniosek o ustalenie niepełnosprawności, co nastąpiło [...] listopada 2012r., a nie od [...] listopada 2013 r. Zdaniem skarżącego, datę złożenia przez niego wniosku o ustalenie niepełnosprawności potwierdza pkt V orzeczenia Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Nadto skarżący powoływał się również na swoją trudną sytuację zdrowotną. Do skargi dołączył kserokopie dokumentów Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania Niepełnosprawności w postaci: - postanowienia z dnia [...] sierpnia 2013 r. ( znak: [...]) o podjęciu zawieszonego postępowania w sprawie wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2012 r. o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, - zawiadomienia z dnia [...] sierpnia 2013 r. ( znak [...]) o wyznaczeniu na dzień 4 września 2013 r. posiedzenia składu zespołu w celu rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2012 r. o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, - zawiadomienia z dnia [...] września 2013 r. ( znak [...]) o wyznaczeniu na dzień 18 września 2013 r. posiedzenia składu zespołu w celu rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2012 r. o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, - zawiadomienia z dnia [...] października 2013 r. ( znak [...]) o wyznaczeniu na dzień 30 października 2013 r. posiedzenia składu zespołu w celu rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2012 r. o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, oraz oryginał zawiadomienia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] listopada 2013 r. ( znak [...]) o wyznaczeniu na dzień 4 grudnia 2013 r. posiedzenia składu zespołu w celu rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2013 r. o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej do Sądu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż sąd administracyjny powołany jest do kontroli działalności organów administracji publicznej w oparciu o kryterium legalności ( zgodności z prawem). Nie rozstrzyga on bezpośrednio o prawach czy obowiązkach strony postępowania administracyjnego ( nie przyznaje praw, ani nie nakłada obowiązków ), a jedynie "kasuje" rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w przypadku uznania, iż naruszają one przepisy prawa procesowego i materialnego w stopniu mogącym mieć lub mającym wpływ na wynik sprawy administracyjnej ( treść decyzji ). Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się jedynie do kwestii rozstrzygnięcia, czy prawidłowa jest data od której, decyzją Burmistrza Gminy i Miasta z dnia [...] grudnia 2013 r., utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją SKO, przyznano skarżącemu prawo do zasiłku pielęgnacyjnego od [...] listopada 2013 r. W tej kwestii wskazać należy, iż ogólną zasadą wynikającą z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest ustalanie prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Jednakże zgodnie z art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Ostatnio przytoczony przepis został przez ustawodawcę wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych dnia 2 stycznia 2009r., wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007r., sygn. akt P 28/07 w którym uznał on art. 24 ust. 2 w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z racji tego, że postępowanie w sprawie ustalenia stopnia niepełnosprawności może być długotrwałe, w art. 24 ust. 2a ustawy została ustanowiona zasada nabywania po raz pierwszy prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, uwzględniająca możliwość opóźnienia w wydawaniu przez powiatowy zespół odpowiedniego orzeczenia lub skutecznego skorzystania przez wnioskodawcę z trybu odwoławczego od niekorzystnego orzeczenia zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności. Kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja, utrzymująca w mocy orzeczenie organu I instancji, została wydana przez organ odwoławczy. W postępowaniu administracyjnym rolą organu II instancji jest ponowne merytoryczne rozpoznanie tej samej sprawy jaką rozpoznawał organ I instancji oraz dodatkowo odniesienie się do zarzutów stawianych przez stronę w odwołaniu. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego powinno realizować – również w zakresie ustosunkowania się do zarzutów odwołania - wymogi art. 107 § 3 Kpa oraz art. 11 Kpa ( zasada przekonywania ). Tych wymogów uzasadnienie decyzji Kolegium nie spełnia. Zawiera zaledwie szczątkowe i wadliwe - z punktu widzenia przedmiotu sprawy jak i kwestii spornej - ustalenie stanu faktycznego, sprowadzające się do przyjęcia, iż u skarżącego "niepełnosprawność istnieje od dnia [...] listopada 2013 r." co jes sprzeczne z treścią orzeczenia o niepełnosprawności. Zarzuty strony zostały zaś skwitowane jedynie stwierdzeniem, że "skarżący nie może żądać uznania, że złożył wniosek [...] listopada 2012 r., ponieważ go wówczas nie złożył". Faktem pozostaje, iż z treści, dołączonego do wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego, orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] grudnia 2013 r. o niepełnosprawności w stopniu znacznym wynika, iż wniosek o jego wydanie został złożony 18 listopada 2013 r. Jednakże kwestia ta, w świetle okoliczności podnoszonych przez stronę w odwołaniu, a doprecyzowanych w piśmie je uzupełniającym powinna być przedmiotem własnych ustaleń SKO, a to w celu wyeliminowania ewentualnej pomyłki we wskazaniu w orzeczeniu daty złożenia wniosku, gdyż rzutuje ona istotnie na zakres ( datę początkową ) przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W odwołaniu, a szczególnie w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. skarżący sprecyzował, że ustalenie niepełnosprawności w stopniu znacznym nastąpiło od dnia w którym złożył, jak podkreślał, pierwszy wniosek o przyznanie mu "grupy o znacznym stopniu niepełnosprawności". Treść odwołania i pisma skarżącego z dnia [...] stycznia 2014 r. jednoznacznie świadczyła o tym, iż skarżący odróżniał datę złożenia wniosku od daty stwierdzenia niepełnosprawności jako daty dwóch odrębnych zdarzeń. Nadto konsekwentnie powoływał się na fakt złożenia "pierwszego wniosku" w dniu [...] listopada 2012 r. Podnoszone przez skarżącego, a niezweryfikowane przez SKO w postępowaniu odwoławczym okoliczności korespondują z zarzutami skargi. Skarżący dołączył do niej kserokopie czterech zawiadomień kierowanych do niego ( na adres zamieszkania w [...]) przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności o terminach posiedzeń składu orzekającego. Wynika, z nich, że rzeczywiście, jak to skarżący podniósł w skardze, złożył wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności w dniu 14 listopada 2012 r. Nadto, załączył też kopię postanowienia z dnia [...] sierpnia 2013 r. o podjęciu zawieszonego postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia stopnia niepełnosprawności. Z dokumentów tych wynika, że już przed dniem 18 listopada 2013 r. toczyło się postępowanie z wniosku skarżącego w sprawie ustalenia stopnia niepełnosprawności. Z kolei z oryginału zawiadomienia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności ( a więc innego zespołu niż poprzednio wskazany) kierowanego do skarżącego na inny adres ( Specjalistyczny Szpital dla Nerwowo i Psychicznie Chorych) wynika, że toczyło się też postępowanie w celu rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2013 r. o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Wobec niezweryfikowania w postępowaniu odwoławczym okoliczności podnoszonych przez B.M. oraz w świetle przedłożonych przez niego dokumentów kategoryczne stwierdzenie organu odwoławczego, że skarżący w dniu [...] listopada 2012 r. nie złożył wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności pozostaje budzi usadnione wątpliwości. Nie została bowiem w postępowaniu administracyjnym wyjaśniona, podnoszona przez stronę konsekwentnie kwestia złożenia "pierwszego wniosku" o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Bagatelizując ten zarzut strony organ w konsekwencji nie ustalił, czy i w jaki sposób zostało zakończone postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia [...] listopada 2012 r., czy postępowanie zakończone orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] grudnia 2013r. o znacznym stopniu niepełnosprawności, stanowiło kontynuację postępowania wszczętego "pierwszym" wnioskiem strony. Nie ustalił tym samym, czy faktycznie w dniu [...] listopada 2013 r., o którym mowa w uzasadnieniu orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z 4 grudnia 2013 r., złożony został nowy, odrębny wniosek skarżącego o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Wydając zaskarżone orzeczenie jedynie w oparciu o wskazaną w orzeczeniu Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] grudnia 2013 r. o niepełnosprawności w stopniu znacznym, datę złożenia wniosku ([...] listopada 2013 r. ) pomimo kwestionowania jej przez skarżącego zarówno w odwołaniu, jak i w piśmie uzupełniającym odwołanie, Kolegium nie wyjaśniło należycie stanu faktycznego sprawy. Brak postępowania dowodowego służącego zweryfikowaniu twierdzeń skarżącego stanowi o naruszeniu przez SKO przepisów art. 7, 11, 77 § 1, 80, 81 i 107 § 3 Kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem w zakresie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Wskazane uchybienie przepisom procesowym skutkowało zatem uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zważywszy na fakt, iż skarżący bezspornie spełnił przesłanki do nabycia zasiłku pielęgnacyjnego, a kwestią sporną pozostaje jedynie data początkowa przyznania tego świadczenia, Sąd nie orzekał w przedmiocie niewykonywania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku ( art. 152 ppsa ). Ponownie rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym SKO obligowane będzie ( art. 153 ppsa ) odnieść się do zarzutów odwołania po wszechstronnym wyjaśnieniu, z udziałem Powiatowych Zespołów do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, kwestii dotyczącej daty złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności.