II SA/Go 185/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 marca 2012 r. sprawy ze skargi D.B. na pismo Wojewody z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie udzielenia wyjaśnień postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] czerwca 2011r. nr [...] Dyrektor Wydziału Nadzoru i Kontroli Urzędu Wojewódzkiego, działając z upoważnienia Wojewody, poinformował D.B. o sposobie załatwienia jej skargi na Radę Miasta w sprawie nieudzielania przez ten organ odpowiedzi na kierowaną do niego korespondencję. Według tej informacji Przewodniczący Rady Miasta miał skierować do Rady wystąpienie informujące o konieczności respektowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących sposobu załatwiania skarg i wniosków. Nadto Wojewoda poinformował wnioskodawczynię, iż zgodnie z art. 239 k.p.a. w wersji obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011r. organ rozpoznający skargi ma możliwość zastosowania tzw. procedury uproszczonej, obejmującej skargi w tym samym przedmiocie, gdy nie wskazano nowych okoliczności sprawy. Gdy skarga została uznana za bezzasadną, a skarżący ponowił skargę bez wskazania nowych okoliczności – organ właściwy do jej rozpatrzenia może podtrzymać swoje poprzednie stanowisko z odpowiednią adnotacją w aktach sprawy – bez zawiadamiania skarżącego. Kolejnym pismem z dnia [...] września 2011 r. nr [...] Dyrektor Wydziału Nadzoru i Kontroli Urzędu Wojewódzkiego, działając z upoważnienia Wojewody, poinformował D.B., że jej skarga na działalność Rady Miasta była już przedmiotem postępowania wyjaśniającego i została ostatecznie zakończona. Co do podniesionych zarzutów wnioskodawczyni otrzymała już odpowiedzi. Z uwagi na to, że D.B. nie podniosła nowych okoliczności w sprawie, Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wnioskodawczyni otrzymała również odpowiedź z dnia [...] września 2011 r. w sprawie skarg na działalność Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z [...] sierpnia 2011 r. Prośba o wystosowanie przez Wojewodę pisma do MOPS o cofnięcie wniosku egzekucyjnego z egzekucji komorniczej nie leży w zakresie kompetencji Wojewody. Wojewoda jest bowiem władny do wstrzymania w szczególnie uzasadnionych przypadkach jedynie egzekucji administracyjnej, a z przedstawionych dokumentów wynika, że wobec wnioskodawczyni prowadzona jest egzekucja sądowa. W odpowiedzi na kolejne pismo D.B. z [...] października 2011r., pismem z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Zastępca Dyrektora Wydziału Nadzoru i Kontroli Urzędu Wojewódzkiego, działając z upoważnienia Wojewody, podtrzymał stanowisko tego organu wyrażone we wcześniejszych pismach z [...] czerwca 2011r. nr [...] oraz z [...] września 2011r. nr [...], a także kolejny raz poinformował wnioskodawczynię o możliwości zastosowania przez organ opisanego w art. 239 § 1 k.p.a. podtrzymania dotychczasowego stanowiska w sprawie ponowionej skargi bez wskazania nowych okoliczności sprawy. Na powyższe pismo Wojewody D.B. złożyła skargę z dnia [...] listopada 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, kwestionując jego zasadność i zgodność z prawem oraz wyrażając swoje niezadowolenie z niesatysfakcjonującego ją rozstrzygnięcia sprawy. Wniosła o usunięcie naruszenia swego interesu prawnego wywołanego powyższym pismem organu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie argumentując, że skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje na czynność materialno-techniczną, jaką jest zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę należało odrzucić. Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza, czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Poddanie w przepisie art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych wykonywania administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego nie oznacza, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta. Ograniczenie jej zakresu wynika z treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a., który enumeratywnie wylicza formy działania administracji publicznej podlegające kontroli sądów administracyjnych. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W rozpatrywanej sprawie zasadniczym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia było to, czy zaskarżone pismo Wojewody z dnia [...] października 2011 r. nr [...] stanowi jedną z prawnych form działania administracji wskazanych w art. 3 p.p.s.a. W szczególności należało rozważyć, czy akt ten mieści się w kategorii "innych aktów i czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nadto z uwagi na fakt, że zaskarżone pismo Wojewody stanowiło zawiadomienie o załatwieniu skargi wniesionej w trybie art. 227 kodeksu postępowania administracyjnego, konieczne było rozważenie, czy akty i czynności organu podjęte w trybie postępowania skargowego uregulowanego w Dziale VIII tej ustawy podlegają kognicji sądu administracyjnego. Odnośnie stosowania przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że może mieć ono miejsce, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) akt lub czynność nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, skierowane do konkretnego podmiotu, 4) mają charakter publicznoprawny oraz 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2008, s. 31-32; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, A. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 29- 31). Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2008, s.32). Jeżeli natomiast chodzi o drugą podlegającą rozważeniu kwestię, postępowanie w sprawach skarg i wniosków zostało uregulowane w dziale VIII kodeksu postępowania administracyjnego, którego rozdział 2, obejmujący przepisy art. 227 – 240, normuje postępowanie skargowe. W myśl art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W sytuacji, gdy przepisy szczególne nie określają organów właściwych do rozpatrywania skarg, stosownie do treści art. 229 pkt 1 k.p.a. organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności rady gminy, rady powiatu i sejmiku województwa – jest wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa. W postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII k.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w szczególności nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono bowiem innym niż decyzja czy postanowienie aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, t. II, Zakamycze 2005, s. 544-545). W orzecznictwie sądowym panuje ugruntowany pogląd, iż tryb "ogólnoskargowy" (art. 221–240 k.p.a.) jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi). Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnego rodzaju interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1998 r., III SA1636/97, LEX nr 37138; postanowienie NSA z dnia 21 listopada 2000 r., III SAB 108/99, LEX nr 48017; postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 25 lipca 2005 r., I SA/Rz 117/05, opubl. OwSS 2006/1/26, LEX nr 165846). Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 1999 r., III SAB 7/99, opubl. ONSA 2001 r. nr 1 poz. 27, LEX nr 40203). Z powyższych rozważań wynika, że pismo informujące o sposobie załatwienia skargi wniesionej w trybie przewidzianym w dziale VIII kodeksu postępowania administracyjnego nie mieści się w katalogu aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt od 1 do 4a) p.p.s.a. Dodatkowo zaskarżone pismo Wojewody z dnia [...] października 2011 roku nr [...] ma charakter wyłącznie wyjaśniający, informacyjny, a jego treść nie zawiera konkretyzacji w odniesieniu do skarżącej jakiegokolwiek uprawnienia lub obowiązku. Oznacza to, że skarga na powyższe pismo Wojewody nie jest dopuszczalna, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest właściwy do jej rozpoznania. Jednocześnie sąd wskazuje, że skarżąca odrębną skargą kwestionowała już w/w pismo Wojewody. Tutejszy sąd postanowieniem z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Go 983/11 odrzucił tą skargę. W świetle powyższych okoliczności należało uznać, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, wobec czego w myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a skarga podlega odrzuceniu.