II SA/Go 185/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi J.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na rzecz adw. Z.A. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2012 roku J.R., zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie zasiłku celowego w kwocie 1500 zł, a także tony węgla kamiennego. W uzasadnieniu wniosku wnioskodawca wskazał, iż jest osobą niepełnosprawną i nie posiada dochodów. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 roku znak: [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Wójta Gminy, po rozpoznaniu powyższego wniosku orzekł o odmowie przyznania J.R. pomocy finansowej w formie zasiłku celowego w wysokości 1500,00 zł z przeznaczeniem na potrzeby bytowe i pomocy rzeczowej – tony węgla kamiennego-opałowego. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż na podstawie ustaleń wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] listopada 2012 r. oraz zgromadzonej dokumentacji ustalił, że miesięczny dochód wnioskodawcy stanowi kwota 1.059,25 zł, tym samym przekracza kwotę kryterium dochodowego ustalonego zgodnie z art.8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, tj. kwotę 542,00zł, co jest jedną z niezbędnych przesłanek do otrzymania pomocy finansowej. Dalej organ ten podniósł, iż strona jest osobą pełnoletnią, całkowicie niezdolną do pracy, posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 4,2370 ha przeliczeniowego o powyższej dochodowości i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Ujawniony dochód nie kwalifikuje wnioskodawcy do udzielenia pomocy finansowej w formie zasiłku celowego. Jednocześnie organ pierwszej instancji wskazał, iż sytuacja strony została również rozpatrzona pod kątem udzielenia specjalnego zasiłku celowego. Jedną z przesłanek do udzielenia tej formy pomocy jest wystąpienie szczególnych okoliczności. W ocenie tego organu w przypadku strony nie występują okoliczności, sytuacje, których nie może strona samodzielnie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Od powyższej decyzji J.R. wniósł odwołanie, w którym zakwestionował odmowę przyznania pomocy. Jednocześnie odwołujący wskazał, iż nie posiada żadnego dochodu, ani oszczędności, jest osoba niepełnosprawną i potrzebuje natychmiastowej pomocy, ponieważ nie ma z czego żyć oraz nie posiada środków na leczenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu sprawy na podstawie posiadanych akt oraz obowiązujących przepisów decyzją z dnia [...] stycznia 2013 roku nr [...], uchyliło powyższą decyzję Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. W uzasadnieniu Kolegium jako organ odwoławczy stwierdziło w pierwszej kolejności, że zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy a naruszenie, to nie może być konwalidowane w postępowaniu odwoławczym. Organ prawidłowo ustalił, że J.R. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jest osobą o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Z uwagi na stan zdrowia leczy się w poradni zdrowia psychicznego. Ma również kłopoty ze słuchem. Źródłem jego dochodu jest dochód z gospodarstwa rolnego o powierzchni 4,2370 ha przeliczeniowego, czyli jest to miesięczny dochód w kwocie 1.059,25 zł, natomiast kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń wg. art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, dla osoby samotnie gospodarującej to kwota 542,0 zł. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 39 ust 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie kosztów zakupu żywności i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zgodnie z art 41 powołanej ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi (pkt 1) lub zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową (pkt 2). Przy czym w myśl art. 2 ustawy – celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Kolegium ustaliło, że w sprawie rodzina odwołującego uzyskuje dochód, którego wysokość, wynosząca w dacie rozstrzygania sprawy wyniosła 1.059,25 zł i tym samym jest ono wyższe niż kryterium ustawowe wskazane w art 8 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. W tych okolicznościach zgłoszona potrzeba mogłaby zostać uwzględniona wyłącznie w oparciu o przepis art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem osobie albo rodzinie o dochodach, które nie spełniają kryterium dochodowego może zostać przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi, ale tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Organ odwoławczy podkreślił, że J.R. zarówno we wniosku o przyznanie pomocy jak i w odwołaniu podnosił, iż szczególną okolicznością w jego sprawie jest brak środków finansowych na życie oraz leczenie. Wniosek zarówno o przyznanie zasiłku celowego jak i specjalnego zasiłku celowego z pomocy społecznej podlega rozpoznaniu w trybie przepisów ustawy o pomocy społecznej. W postępowaniu administracyjnym znajdują zastosowanie przepisy art. 7, art. 11, art 77 § 1, art 80, art 107 § 1 i 3 k.p.a., z których wynika, iż organ pierwszej instancji prowadzący postępowanie w sprawie o przyznanie zasiłku celowego lub specjalnego zasiłku celowego obowiązany jest w postępowaniu wyjaśniającym podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dopiero ustalone w takich warunkach fakty mogą być uznane za udowodnione i stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej. W rozstrzygnięciu organ powinien wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy oraz wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Jak stwierdziło Kolegium, organ pierwszej instancji jako przesłankę odmowy przyznania zasiłku celowego wskazał przekroczone kryterium dochodowe i z uwagi na jego nie spełnienie odmawia przyznania pomocy lecz organ nie zbadał możliwości przyznania stronie pomocy w ramach szczególnie uzasadnionego przypadku na podstawie art 41 ustawy o pomocy społecznej. Nadto z materiału dowodowego nie wynika, czy w rodzinie faktycznie występuje niezaspokojona potrzeba na sfinansowanie oraz brak jest jakiejkolwiek oceny czy J.R. jest w stanie dokonać zakupu opału z posiadanych środków finansowych Przedmiotowa ustawa o pomocy społecznej stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1). Tym samym w ramach postępowania wszczętego w związku ze złożonym wnioskiem o przyznanie pomocy organ pomocy społecznej jest zobowiązany zbadać i ocenić, na ile wnioskodawczyni jest w stanie we własnym zakresie przezwyciężyć swoją trudną sytuację życiową. W tym celu organ pomocowy zobligowany jest ustalić, czy strona ma obiektywne możliwości przezwyciężenia tej sytuacji, co winno znaleźć odzwierciedlenie w materiale dowodowym akt sprawy oraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji. W ocenie Organu Odwoławczego takich ustaleń nie poczyniono, a odpowiednich rozważań nie zawarto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ pierwszej instancji podejmując decyzję w sprawie przyznania lub odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego działa w ramach uznania administracyjnego. Natomiast w zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji w ogóle nie uzasadnił, dlaczego stronie wnioskującej odmówił przyznania pomocy. Organ I instancji nie dokonał żadnej oceny sytuacji życiowej wnioskującej. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji nie wykazał w uzasadnieniu decyzji przesłanek faktycznych, którymi się kierował przy rozstrzyganiu sprawy zaskarżoną decyzją. Wobec czego brak tych danych powoduje, że kwestionowana decyzja nosi cechy dowolności, a przekroczenie granic uznania administracyjnego stanowi naruszenie prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Od powyższej decyzji J.R. złożył skargę, w której zakwestionował prawidłowość ustaleń jego dochodu poczynionych przez organ pierwszej instancji. W rezultacie tego powstały dla niego krzywdzące skutki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), nazywanej dalej p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji – w zakresie i według kryteriów określonych cytowanymi wyżej przepisami – stwierdzić należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli i oceny Sądu jest wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja kasacyjna organu odwoławczego, uchylająca w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie ulega wątpliwości, że dopuszczalność wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wymaga wystąpienia dwóch przesłanek łącznie, a to konieczności ustalenia przez organ odwoławczy, że postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny, wymaga wykazania naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez których nie można jej rozpoznać. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wymaga zatem rozważenia, czy orzekając o uchyleniu kwestionowanej decyzji i przekazaniu sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu regulacja ta w sprawie niniejszej nie została naruszona. Z uwagi na to, iż przedmiotem żądania skarżącej było przyznanie zasiłku celowego, zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 roku - O pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 roku, nr 175, poz. 1362 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". Ocena prawidłowości czyli zgodności z prawem rozstrzygnięcia Kolegium w sprawie będącej przedmiotem kontroli sądu wymaga w pierwszej kolejności odwołania się do zasad ogólnych zawartych w powołanej ustawie, w tym przede wszystkim do ustawowej definicji pomocy społecznej określonej w przepisie art. 2 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z przywołanej definicji jednoznacznie wynika, że pomoc społeczna ma jedynie na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Wskazać w tym miejscu również należy, że pomoc społeczna spełnia jedynie funkcję subsydiarną, wymagając współdziałania adresata i beneficjenta udzielanej pomocy. Zgodnie z art. 36 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna może przybrać postać świadczenia pieniężnego jak i niepieniężnego. Zgodnie z art. 39 ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Przyznanie takiego Świadczenia ograniczone jest kryterium dochodowym określonym w art.8 ust. 1 pkt 1 ustawy. Z akt sprawy wynika, iż skarżący posiada dochód w wysokości 1.059,25 zł, tym samym przekracza kryterium dochodowe określone powołanym przepisie, które dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 542 zł W kontrolowanej sprawie organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że dochód skarżącego przekracza kryterium dochodowe zatem nie jest możliwe przyznanie J.R. świadczenia, o jakim mowa w omawianym przepisie. W myśl art. 8 ust. 1 ustawy od kryterium dochodowego zwolnione zostały świadczenia o jakich mowa w art. 40 oraz 41 ustawy Stosownie zaś do art. 40 ustawy zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1), bądź też klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). Zasiłek taki może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). Organ pierwszej instancji słusznie nie rozpatrywał możliwości przyznania tego rodzaju świadczenia skoro skarżący nie wskazywał okoliczności faktycznych o jakich mowa w tym przepisie. Natomiast w przepisie art. 41 ustawy o pomocy społecznej określony został specjalny zasiłek celowy, w ramach którego przewidziano możliwość przyznania bezzwrotnego świadczenia pieniężnego w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Jednakże rodzaj oraz zakres tego rodzaju świadczenia wymaga zbadania nie tylko posiadanych środków i dochodów, ale również całokształtu warunków życia osób chcących skorzystać z pomocy społecznej. Jednak nawet spełnienie przesłanek warunkujących przyznanie świadczeń pomocowych określonych w ustawie o pomocy społecznej, przykładowo bezdomności, ubóstwa, jak również wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w przepisie art. 41 ustawy o pomocy społecznej nie jest wystarczającym uzasadnieniem i jednocześnie gwarancją uzyskania przez wnioskodawcę świadczenia albowiem decyzja administracyjna w tej kwestii ma charakter uznaniowy. Decyzja o charakterze uznaniowym nie może być rezultatem swobodnej dowolności lecz polega, stosownie do art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, na załatwieniu sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem strony, jeżeli jest to możliwe i zgodne z przepisami obowiązującego prawa, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Orzekając w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego, organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazówki, co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy - (art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społeczne j) ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej - ( art. 3 ust. 4 ustawy ). Organ nie może jednak pominąć tego, że udzielenie pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego, uzależnione jest również od zaistnienia dodatkowej przesłanki, którą jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku. Obwarowanie tej formy pomocy wymienioną przesłanką związane jest z tym, że ustawodawca przewidział możliwość jej udzielenia osobom lub rodzinom o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Ustawodawca nie dał definicji "szczególnie uzasadnionego przypadku". Jest to pojęcie nieostre, wymagające konkretyzacji w okolicznościach faktycznych każdej indywidualnej sprawy. O możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego decyduje sytuacja życiowa, w której znalazła się strona. Jednak aby można było ocenić, czy w danej sprawie zaistniał "przypadek szczególnie uzasadniony", organ administracji winien wnikliwie ustalić sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową strony, w tym faktyczny dochód miesięczny, wydatki strony związane z jej utrzymaniem – z uwzględnieniem stanu zdrowia strony (członków jej rodziny) i kosztów ponoszonych na mieszkanie. Dopiero ustalenie tych elementów pozwala na ocenę, czy sytuacja strony jest szczególna i, czy w danej sprawie, w konkretnych okolicznościach faktycznych strona winna otrzymać pomoc społeczną w omawianej formie. Wskazać należy, iż skoro ustawodawca wprowadził dwie różne formy pomocy dla osób potrzebujących, to znaczy zasiłek celowy i specjalny zasiłek celowy, to ostatnie świadczenie może być przyznane tylko wówczas, gdy wnioskodawca, z przyczyn rodzinnych, losowych lub innych, znajdzie się w wyjątkowo trudnej sytuacji. Dlatego też dla oceny spełnienia omawianej przesłanki niezbędne jest sprecyzowanie celu, na sfinansowanie którego przeznaczone mają być przyznane środki. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, organ I instancji nie podjął w przedstawionym powyżej zakresie żadnych czynności, zmierzających do ustalenia okoliczności, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Stanowiło to naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) , co w konsekwencji obligowało organ odwoławczy, z mocy art. 138 § 2 k.p.a., do uchylenia decyzji przyznającej skarżącemu specjalny zasiłek celowy i przekazania sprawy z jego wniosku do ponownego rozpatrzenia (zobacz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 września 2008 roku w sprawie II SA/Ol 551/08). Takich ustaleń faktycznych niezbędnych dla rozważań dla uznania czy zaistniała konieczność przyznania J.R. oczekiwanego świadczenia organ pierwszej instancji nie poczynił. Organ ten nie uzasadnił odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego poprzestając na ogólnikowym stwierdzeniu braku okoliczności i sytuacji, których stronnie może sama pokonać. Dlatego zasadnie organ odwoławczy wytknął, że organ pierwszej w toku prowadzonego postępowania nie zbadał możliwości przyznania stronie pomocy w ramach szczególnie uzasadnionego przypadku na podstawie art 41 ustawy o pomocy społecznej oraz, iż z materiału dowodowego nie wynika, czy w rodzinie faktycznie występuje niezaspokojona potrzeba na sfinansowanie, której strona zwróciła się do organu I instancji oraz brak jest jakiejkolwiek oceny czy J.R. jest w stanie dokonać zakupu opału z posiadanych środków finansowych. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż organ pierwszej instancji w sposób niedostateczny wyjaśnił okoliczności stanu faktycznego sprawy, spowodowane niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, czym naruszył postanowienia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Przepis z art. 77 § 1 k.p.a. zapewnia bowiem realizację zasady prawdy obiektywnej, obligując organ prowadzący postępowanie administracyjne nie tylko do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale również do podjęcia czynności mających na celu zebranie tegoż materiału. Nadto nałożony na organy obowiązek przeprowadzenia całego postępowania dowodowego co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie. W sytuacji gdy strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 402-405). Stwierdzając uchybienia w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy nałożył na organ pierwszej instancji obowiązek zbadania i oceny, na ile wnioskodawca jest w stanie we własnym zakresie przezwyciężyć swoją trudną sytuację życiową. W tym celu zobligował organ do ustalenia, czy strona ma obiektywne możliwości przezwyciężenia sytuacji w jakiej się znajduje, co winno znaleźć odzwierciedlenie w materiale dowodowym akt sprawy oraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji. W ocenie Organu Odwoławczego rozpatrującego niniejszą sprawę takich ustaleń w tym przypadku nie poczyniono, a odpowiednich rozważań nie zawarto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Tak zatem organ drugiej instancji dokładnie i wyczerpująco wskazał jakie kryteria obowiązują przy ubieganiu się o specjalny zasiłek celowy oraz jakich, w związku z tym, ustaleń faktycznych winien dokonać organ pierwszej instancji. Argumentacja podnoszona w tym zakresie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest prawidłowa i zasługuje na aprobatę Sądu. W świetle przytoczonych uwag prawidłowość rozstrzygnięcia kasacyjnego podjętego przez Kolegium nie budzi wątpliwości. Skoro dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest ponowienie czynności procesowych w całości lub w znacznym zakresie, zatem przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w tym względzie i wydanie na tej podstawie rozstrzygnięcia merytorycznego, prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania sformułowanej w art. 15 k.p.a. Wprawdzie organ odwoławczy obowiązany jest do rozstrzygnięcia sprawy, niemniej zakres kompetencji przyznanych temu organowi musi być oceniany przy uwzględnieniu dyspozycji art. 136 k.p.a. Z tego przepisu wynika zaś jednoznacznie, że nie może on przeprowadzić w całości postępowania dowodowego a jedynie postępowanie uzupełniające. Gdy zostanie stwierdzona konieczność poczynienia dalej idących ustaleń faktycznych lub podjęcia czynności procesowych mających istotny wpływ na wynik sprawy, organ odwoławczy może tylko skierować sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji aby zagwarantować stronie prawo do dwukrotnej oceny materiału dowodowego i dwukrotnego rozpatrzenia sprawy. W sytuacji procesowej jaka zaistniała w niniejszej sprawie nie doszło do wyjaśnienia sprawy jeśli nie w całości to na pewno znacznego jej zakresu, co uzasadniało podjęcie przez Kolegium kasacyjnego rozstrzygnięcia. W aspekcie powyższych rozważań Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ odwoławczy, zasadnie uchyliło decyzje organu pierwszej instancji jako wadliwą. Wypada nadto stwierdzić, że kwestionowana decyzja w istocie jest korzystna dla skarżącego. Resumując wyniki rozważań Sąd, z powołaniem się na przepis art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. O kosztach Sąd orzekł zgodnie z art. 250 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1c) w związku z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku - W sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).