II SA/Go 186/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Asesor WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2008 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r [...] w przedmiocie zezwolenia na działanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Z., II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem [...] "E." S.A. z siedzibą w K. zwróciła się do Burmistrza Miasta Z. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na działanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego w [...]. Pismem z dnia [...], powołując się na treść przepisu art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 2007r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (DZ.U. z 2007r. Nr 127 póz. 880 -zwana dalej ustawą) Burmistrz Miasta Z. zwrócił się do wnioskodawcy o wyjaśnienie, czy spółka jest właścicielem wielkopowierzchniowego obiektu handlowego, którego dotyczy wniosek, a w wypadku gdy spółka nie jest jego właścicielem - o przedłożenie stosownego pełnomocnictwa pochodzącego od właściciela obiektu. Na powyższe wezwanie organu, w piśmie z dnia 29 października 2007r., pełnomocnik spółki wyraził stanowisko, zgodnie z którym zezwolenie na działanie wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (zwany dalej w skrócie -w.o.h.) nie jest uzależnione od posiadania przez wnioskodawcę prawa własności do terenu, na którym usytuowany jest w.o.h. Decyzją [...] Burmistrz Miasta Z. odmówił "E." S.A. z siedzibą w K. wydania zezwolenia na działanie w.o.h. w [...]. W uzasadnieniu decyzji, powołując się na treść art. 17 ustawy, organ wskazał, że zezwolenie wydaje się właścicielowi albo działającemu w jego imieniu zarządcy lub administratorowi obiektu, natomiast w rozpatrywanej sprawie nie określono jaki podmiot występuje o wydanie zezwolenia , a także w zakreślonym terminie nie uzupełniono wymogu od którego zależy uzyskanie zezwolenia. Nadto organ stwierdził, że z ewidencji gruntów prowadzonej przez Starostę Powiatu Z. wynika, iż wnioskodawca nie jest właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym gruntów, na których posadowiony jest przedmiotowy obiekt w.o.h. Od decyzji organu l instancji strona, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła odwołanie. W ocenie pełnomocnika ustawa nie wiąże pojęcia właściciela w.o.h. z właścicielem terenu, na którym posadowiony jest w.o.h., a jedynie z tym podmiotem, który prowadzi działalność handlową. Dlatego też, zdaniem pełnomocnika, wniosek o wydanie zezwolenia na działanie w.o.h. winien złożyć właściciel w.o.h., czyli Sygn. akt II SA/Go 186/08 podmiot prowadzący działalność handlową. Decyzją [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. utrzymało w mocy decyzję organu l instancji. Powołując się na konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej, której ograniczenie może nastąpić tylko w drodze ustawy i ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP), nadto na wynikającą z przepisów art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. zasadę działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, organ stwierdził, że wykładnia przepisu art. 17 ustawy winna zmierzać do ścisłego i zawężającego stosowania tegoż przepisu prawa, gdyż jest on przejawem reglamentacji w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę. W konsekwencji organ wyraził pogląd, w myśl którego treść przepisu art. 17 ustawy pozwala na przyjęcie, że o zezwolenie na działanie w.o.h. musi starać się jedynie przedsiębiorca będący właścicielem tegoż obiektu (lub w jego imieniu podmioty wskazane w ustawie). A contrario z uwagi na to, iż inni przedsiębiorcy nie będący właścicielami obiektów, w momencie wejścia w życie ustawy takie działanie realizowali, uzyskanie stosownego zezwolenia w oparciu o przepis art. 17 ustawy może dotyczyć jedynie przedsiębiorców w nim wskazanych. W ocenie organu powyższe stanowisko znajduje oparcie w pozostałej treści ustawy, tj. art. 3 i art. 8. Reasumując organ stwierdził, że art. 17 ustawy dotyczy jedynie przedsiębiorców, którzy w chwili wejścia w życie ustawy byli jednocześnie właścicielami obiektu, nie dotyczy natomiast przedsiębiorców posiadających inny tytuł prawny niż prawo własności. Od powyższej decyzji "E." z S.A. z siedzibą w K., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik przytoczył argumentację, która znalazła się w odwołaniu od decyzji organu l instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga była zasadna. Z dniem 18 września 2007r. weszła w życie ustawa z dnia 11 maja 2007r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (DZ.U. z 2007r. Sygn. akt II SA/Go 186/08 Nr 127 póz. 880). Stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy utworzenie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego wymaga uzyskania zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na lokalizację wielkopowierzchniowego obiektu handlowego. Natomiast w myśl art. 17 ust. 1 ustawy w terminie 30 dni od dnia wejścia w życie ustawy przedsiębiorca będący właścicielem wielkopowierzchniowego obiektu handlowego albo działający w jego imieniu administrator lub zarządca takiego obiektu złoży do właściwego organu zezwalającego wniosek zawierający dane, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 i pkt 7 lit. a i b oraz ust. 2. Wnioskiem z dnia 12 października 2007r. "E." S.A. z siedzibą w K. zwróciła się do Burmistrza Miasta Z. o wydanie zezwolenia na działanie w.o.h. położonego w Z. przy ul. Z. 4. Do wniosku strona dołączyła aktualny odpis KRS spółki. Odmowę udzielenia zezwolenia organy obydwu instancji oparły na interpretacji przepisu art. 17 ust. 1 ustawy, w myśl której zezwolenie może być udzielone jedynie przedsiębiorcy, który jest właścicielem obiektu stanowiącego w.o.h., którego dotyczy wniosek. Stanowisko powyższe jest błędne. W art. 17 ust. 1 ustawy nie chodzi o właściciela w.o.h. w znaczeniu czysto rzeczowym, lecz o podmiot (przedsiębiorcę), który jest właścicielem przedsiębiorstwa (lub jego części), w rozumieniu art. 55 1 kodeksu cywilnego, które ów w.o.h. stanowi lub wchodzi w jego skład. Legitymowanym do złożenia wniosku jest zatem przedsiębiorca, który prowadzi w.o.h. jako część lub całość swego handlowego przedsiębiorstwa w znaczeniu przedmiotowym. Wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonej decyzji, powyższa wykładnia przepisu art. 17 ust. 1 wynika z pozostałej treści ustawy. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca nie wymaga, aby we wniosku, który powinien zawierać dane wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 i pkt 7lit a i b, przedsiębiorca w jakikolwiek sposób dokumentował lub wskazywał tytuł prawny do obiektu stanowiącego w.o.h. Nadto w myśl art. 17 ust. 2 już sam wniosek, który spełnia wymogi formalne (zawiera dane o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 i pkt 7 lit. a i b), obliguje organ do wydania zezwolenia na działanie w.o.h. Użytego w przepisie art. 17 ust. 1 pojęcia: "przedsiębiorca będący właścicielem wielkopowierzchniowego obiektu handlowego", nie można zawężać jedynie do przedsiębiorców będących jednocześnie * właścicielami w.o.h., albowiem pozostawałoby to w sprzeczności z celem i intencją Sygn. akt 11 SA/Go 186/08 ustawy. W myśl art. 1 ustawy w celu ochrony interesu publicznego oraz realizacji zasady zrównoważonego rozwoju ustawa określa zasady i tryb wydawania zezwoleń na tworzenie i działanie wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. A zatem wyznacznikami rozstrzygnięć w sprawach wynikłych na tle ustawy powinny być -interes społeczny o realizacja zasady zrównoważonego rozwoju. Ta konstatacja wyklucza przyjęcie zawężającej interpretacji przepisu art. 17 ust. 1 ustawy, albowiem w konsekwencji oznaczałaby ona niemożność kontynuowania działalności w formie w.o.h. przez przedsiębiorców, którzy nie są jednocześnie właścicielami w.o.h., co przecież nie zawsze musi oznaczać realizację celu ochrony interesu publicznego oraz realizację zasady zrównoważonego rozwoju (art. 1 ). Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że przepis art. 17 ustawy odnosi się do podmiotów już prowadzących działalność gospodarczą w formie w.o.h, która to okoliczność - z wyżej przedstawionych powodów - ma istotne znaczenie dla prawidłowej interpretacji treści tegoż przepisu ustawy, Obywatele, w tym również podmioty prowadzące działalność gospodarczą, w demokratycznym państwie prawa, nie mogą być zaskakiwani niekorzystnymi rozwiązaniami prawnymi. Jak słusznie podniósł organ II instancji, ograniczenie zasady swobody działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP). W ocenie Sądu powyższe zasady, treść art. 1 ustawy oraz pozostałych przepisów ustawy, przemawiają przeciwko zawężającej interpretacji przepisu art. 17 ustawy. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r.Nr 159 póz. 1270 ze zm. - p.p.s.a.), decyzje organów obydwu instancji zostały uchylone. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.