II SA/Go 186/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2009 r. sprawy ze skargi S.D. na pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z funduszu socjalnego postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. S.D. wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargi na decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. oraz "pismo [...] z dnia [...].12.08 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji" w sprawie świadczeń z funduszu socjalnego. Skarżący domagał się uchylenia wskazanych wyżej aktów jako niezgodnych z prawem oraz progu kwoty 701 zł na osobę, od której zależy przyznanie zapomogi finansowej. W uzasadnieniu skarżący podał, że czuje się moralnie i ekonomicznie pokrzywdzony, gdyż jako pracownik tzw. budżetówki otrzymał jedynie raz 600 zł zapomogi, mimo iż przepracował 40 lat. W okresie od 2006 r. do [...].12.2008 r. złożył do Komendanta Wojewódzkiego Policji 8 wniosków o przyznanie pomocy finansowej z funduszu socjalnego, które pozostały bezskuteczne. Na te okoliczność wskazał iż jego prośba i skarga z [...] lutego 2008 r. kierowane do Komendanta pozostały bez odpowiedzi. Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 61 Konstytucji ma prawo do uzyskania informacji. Decyzja Komendanta Wojewódzkiego nie wskazuje podstawy prawnej i jest niezgodna z ustawą Skarga, w dniu [...] stycznia 2009 r. została zgodnie z przepisem art. 54 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przekazana Wojewódzkiemu Komendantowi Policji, który w dniu [...] marca 2009 r. przekazał ją Sądowi wraz z odpowiedzią i aktami administracyjnymi sprawy. Zawarte w ww. piśmie skargi S.D. zostały rozdzielone w ten sposób, iż sprawa ze skargi na decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. w sprawie wprowadzenia zasad i kryteriów przyznawania pomocy finansowej z funduszu socjalnego dla osób uprawnionych do policyjnego zaopatrzenia emerytalnego i członków ich rodzin w Komendzie Wojewódzkiej Policji toczy się pod sygn. akt II SA/Go 151/09, natomiast przedmiot niniejszej sprawy stanowi pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z funduszu socjalnego. Odpowiadając na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej odrzucenie wskazując, że dotyczy ona pisma które nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego w rozumieniu przepisu art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pismo to jest bowiem rozstrzygnięciem wydanym w oparciu o kryteria przyznawania zapomóg określone w akcie kierowania organu, w którym zawarte są wytyczne dla komisji socjalnej. Organ podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie nie występuje jako organ administracji publicznej, a przyznanie bądź odmowa przyznania pomocy z funduszu socjalnego nie podlega odwołaniu ani kontroli sądu administracyjnego. Przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) ani też rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 września 2004 r. w sprawie funduszu socjalnego emerytów i rencistów Policji, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. Nr 208, poz. 2124 z późn.zm.) nie zawierają postanowień o środkach odwoławczych. W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2009 r. skarżący podtrzymał żądanie i zarzuty skargi. S.D. powołując się na przepisy art. 37 w zw. z art. 35 i 36 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 27 ust. 1 ustawy i ww. rozporządzenia wskazał, iż decyzje Komendanta Wojewódzkiego Policji nr 32 i 41 są decyzjami bez uzasadnienia prawnego i nie są decyzjami w myśl art. 104 Kpa, jak również postanowieniami bowiem nie zawierają elementów decyzji i postanowień, zgodnie z art. 107, art. 123 i art. 124 K.p.a. Zaskarżone akty zostały wydane niezgodnie z prawem, bez uwzględnienia zasad współżycia społecznego, określonych w art. 5 Kodeksu cywilnego. Skarżący podniósł, iż dotychczas skierował 11 wniosków o pomoc, które nie zostały uwzględnione z powodu przekroczenia progu 701 zł i dochodu, przy jednoczesnym nieuwzględnieniu wydatków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Na wstępie należy wskazać, iż badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza sprawdzenie przez sąd, jej dopuszczalności, gdyż zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), przywoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w razie niedopuszczalności skargę odrzuca się bez merytorycznej oceny jej zasadności. Po myśli art. 58 § 1 pkt 1 ww. ustawy, skarga podlega również odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Przez dopuszczalność skargi sensu stricto należy rozumieć zarówno jej przesłanki przedmiotowe tzn. określenie, od jakiego rodzaju form działalności organów administracji publicznej przysługuje skarga, jak i podmiotowe tzn. określenie jakim podmiotom przysługuje legitymacja do jej wniesienia. Jednym z warunków formalnych skutecznego złożenia skargi w tym rozumieniu jest więc złożenie skargi na akt lub czynność (bezczynność) objęte zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. W myśl przepisów art. 1 i 2 P.p.s.a., sądy administracyjne są powołane wyłącznie do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych, tj. spraw z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz innych przewidzianych ustawami szczególnymi. Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 P.p.s.a., ustawodawca zastrzegł, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sadową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy rozważyć, czy zaskarżone przez S.D. pismo Komendy Wojewódzkiej Policji z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie pomocy finansowej z funduszu socjalnego dla emerytowanego funkcjonariusza Policji, jest decyzją administracyjną. O charakterze danego aktu administracyjnego decyduje jego treść, a nie nazwa. "Przez pojęcie decyzji administracyjnej należy rozumieć każdy, wydany na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa, władczy i jednostronny akt organu administracji, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do imiennie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej" (J.P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 19). Dla ustalenia jednak, czy w konkretnej sprawie właściwy organ administracji publicznej podejmuje rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, niezbędne jest zbadanie czy taka forma rozstrzygnięcia znajduje oparcie w przepisach prawa materialnego, na podstawie których jest załatwiana. Sąd podziela stanowisko doktryny, że w każdym wypadku obowiązywania przepisu prawa administracyjnego, stwarzające podstawy prawne dla organów administracyjnych do władczego kształtowania indywidualnych praw lub obowiązków adresatów w danej sferze - takie akty muszą przybrać formę decyzji administracyjnej (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 219). W związku z tym należy stwierdzić, że w sytuacji, gdy nie obowiązuje żaden przepis prawa materialnego uprawniający do załatwiania sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji administracyjnej, czyli brak jest wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy do ukształtowania stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej, nie można domniemywać, że możliwe jest wydanie tego rodzaju aktu przez organ administracji publicznej. Domniemanie formy decyzji administracyjnej, ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy. Sformułowanie zawarte w art. 104 k.p.a., że "załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji", odnosi się zatem tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej prawnej formie (por. wyroku NSA z dnia 17.12.1985 r. , III SA 988/85, NSA z 1985, nr 2, poz. 38). Konieczna staje się zatem analiza przepisów prawa materialnego będących podstawą wydania wskazanego powyżej aktu. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu. Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst. jedn. Dz.U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67 ze zm.) osobom uprawnionym do zaopatrzenia emerytalnego oraz członkom ich rodzin przysługuje prawo do świadczeń socjalnych z tworzonego na ten cel funduszu socjalnego. Na podstawie delegacji zawartej w art. 27 ust. 2 ww. ustawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozporządzeniem z dnia 9 września 2004 r. w sprawie funduszu socjalnego emerytów i rencistów Policji, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz.U. Nr 208, poz. 2124 ze zm.), określił sposób podziału środków funduszu socjalnego pomiędzy jego dysponentów, zakres i sposoby korzystania ze świadczeń socjalnych z funduszu dla osób uprawnionych do zaopatrzenia emerytalnego oraz członków ich rodzin (§ 1). Dysponentami środków funduszu socjalnego emerytów i rencistów Policji jest Komendant Główny Policji, Komendant Stołeczny Policji i komendanci wojewódzcy Policji (§ 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia). Na mocy § 4 rozporządzenia komendanci wojewódzcy Policji, jako kierownicy jednostek organizacyjnych zostali zobligowani do powołania w drodze decyzji Komisji Socjalnej, która jest organem opiniodawczym i doradczym kierownika jednostki organizacyjnej w sprawach dotyczących przyznawania świadczeń socjalnych (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Zgodnie z przepisem § 5 ust. 1 oraz § 7 ust. 2 i 3 ww. rozporządzenia, świadczenia socjalne przyznaje na wniosek uprawnionego, kierownik jednostki organizacyjnej, uwzględniając sytuację życiową, rodzinną i materialną uprawnionego, po zapoznaniu się z propozycja komisji socjalnej co do sposobu załatwienia sprawy. Zgodnie z powyższym, w ocenie Sądu, wniosek o przyznanie świadczenia z funduszu socjalnego składany w trybie art. 27 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz rozporządzenia z dnia 9 września 2004 r. w sprawie funduszu socjalnego emerytów i rencistów Policji (...) nie ma charakteru żądania administracyjnoprawnego, dla którego rozstrzygnięcia ustawodawca przewidział formę decyzji administracyjnej dysponenta tego funduszu. Należy podkreślić, że organy administracji publicznej mogą sprawować powierzone im zadania poprzez podejmowanie działań, aktów i czynności o różnorodnym charakterze, nie każde zatem pismo organu administracji publicznej kierowane do indywidualnie oznaczonej osoby jest decyzją administracyjną. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że zewnętrzny akt administracyjny o charakterze władczym musi być oparty na szczegółowym upoważnieniu ustawowym. Pojęcie kompetencji odróżnia się od pojęcia zadań, czy zakresu działania organu administracji publicznej. Organ administracji publicznej nie ma przyrodzonej kompetencji do działania w formach władczych. Dlatego też każdorazowe takie jego działanie musi mieć konkretną podstawę prawną (normę kompetencyjną określającą formy prawne, jakimi może się posługiwać organ administracji (uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006 r. II GPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 5, poz. 95). Komendant Wojewódzki Policji decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. wprowadził zasady i kryteria przyznawania pomocy finansowej funduszu socjalnego dla osób uprawnionych do policyjnego zaopatrzenia emerytalnego członków ich rodzin w Komendzie Wojewódzkiej Policji. Powyższy akt o charakterze ogólnym oraz zawarte nim kryteria przyznawania pomocy socjalnej stanowiły podstawę rozstrzygania w zakresie wnioskowanej przez skarżącego pomocy z funduszu socjalnego. Wymaga podkreślenia, iż przedmiot zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie stanowi jedynie adresowane do S.D. pismo Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], w którym informuje on, iż: " w dniu [...] grudnia 2008 r. Wojewódzka Komisja ds. podziału funduszu socjalnego emerytów i rencistów działając zgodnie z § 10 pkt 3a ppkt 1 zasad i kryteriów przyznawania pomocy finansowej (...) stanowiących załącznik do Decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2008 r. w sprawie zasad i kryteriów przyznawania pomocy finansowej funduszu socjalnego dla osób uprawnionych do policyjnego zaopatrzenia emerytalnego i członków ich rodzin w Komendzie Wojewódzkiej Policji rozpatrzyła Pana wniosek odmownie ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego 701 zł na osobę." Analiza treści ww. pisma prowadzi zatem do wniosku, iż ma ono jedynie charakter informacji o rozpatrzeniu wniosku skarżącego przez organ opiniodawczo–doradczy Komendanta Wojewódzkiego Policji czyli powołana przez niego komisję socjalną. Sąd podziela stanowisko skarżącego, iż to nie komisja socjalna jest dysponentem funduszu socjalnego, zatem organem właściwym w zakresie rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy finansowej z funduszu socjalnego jest Komendant Wojewódzki Policji jako kierownik jednostki organizacyjnej. W konsekwencji oznacza to jednak, wbrew zarzutom skarżącego, iż zaskarżone przez niego pismo nie stanowi władczego oświadczenia organu administracyjnego, które wywiera skutki prawne w sferze stosunku materialnoprawnego, bądź w sferze stosunku administracyjnego procesowego. Nie zawiera ono bowiem rozstrzygnięcia Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie wniosku pozytywnego bądź negatywnego, jedynie informuje o stanowisku komisji socjalnej, czyli o pewnym etapie postępowania zainicjowanego wnioskiem S.D. z dnia [...] listopada 2008 r. o przyznanie świadczenia (zapomogi pieniężnej) z funduszu socjalnego. Z uwagi zatem na jedynie informacyjny charakter zaskarżonego pisma, Sąd podziela stanowisko organu, iż brak jest podstaw do przypisania mu cech decyzji administracyjnej lub postanawiania. Przyjmuje się również, ze pisma tego typu nie mają charakteru innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wobec powyższego należy stwierdzić, że zaskarżone pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] grudnia 2008 r. nie mogło stać się przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Z tych wszystkich względów należało orzec jak w sentencji, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.