II SA/Go 186/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi D. spółki z o.o. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. 1. Decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej (PSP) [...] nałożył na D. spółka z o. o. obowiązki sprowadzające się do usunięcia stwierdzonych w trakcie kontroli w dniu [...] września 2017 r. uchybień w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego polegające na: 1) przygotowaniu terenu zakładu i obiektów na nim występujących do prowadzenia działań ratowniczo-gaśniczych przez zapewnienie wymaganej ilości wody do celów przeciwpożarowych do zewnętrznego gaszenia pożaru, 2) przygotowania terenu do prowadzenia akcji ratowniczej przez oznakowanie we właściwy sposób znakami zgodnymi z Polskimi Normami drogi pożarowe, 3) wykonania aktualizacji opracowanej Instrukcji Bezpieczeństwa Pożarowego (w zakresie stref pożarowych, odległości sytuowania składowisk itp.). 2. Po przeprowadzeniu w dniu [...] stycznia 2018 r. postępowania kontrolnego w przedmiocie wykonania nałożonych wyżej wskazaną decyzją obowiązków Komendant Powiatowy PSP w dniu [...] kwietnia 2018 r. wydał postanowienie nr [...] o nałożeniu na spółkę grzywny w wysokości 25.000,00 zł oraz zobowiązujące spółkę do wniesienia opłaty za dokonane czynności egzekucyjne w wysokości 68 zł. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano na to, że kontrola ujawniła, iż obowiązki nałożone na stronę w decyzji z dnia [...] października 2017 r., nr [...] nie zostały zrealizowane, mimo również wezwania strony do ich realizacji (upomnienie z dnia [...] lutego 2018 r.). Z tych względów zachodziły przesłanki do zastosowania wobec spółki środka egzekucyjnego określonego w art. 119 § 1 i 2, w zw. z art. 120 § 1 i 64a § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.; dalej u.p.e.a.). 3. Na postanowienie to spółka D. złożyła zażalenie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zarzucając mu naruszenie art. 23 w zw. z art. 121 u.p.e.a. w zw. art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.), polegające na: naruszenie przez organ przepisów art. 6 i art. 8 k.p.a. oraz art. 33 pkt 5 u.p.e.a., art. 6 § 1 u.p.e.a., art. 15 § 1 u.p.e.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. 4. Po rozpatrzeniu zażalenia Komendant Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. 5. Na to postanowienie spółka w ustawowym terminie złożyła skargę do tutejszego sądu wnosząc w niej o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia wydanego w I instancji i zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 12 ust. 1 k.p.a, art. 15 k.p.a., art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. (sprawa II SA/Go 653/18). 6. Wyrokiem Sądu z dnia 28 listopada 2018 r. we wskazanej sprawie zaskarżone postanowienie Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] zostało uchylone. Wyrok ten uprawomocnił się w dniu 31 stycznia 2019 r. W wyroku tym sąd wskazał, że zażalenie na postanowienie o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia może być oparte tylko na innych zarzutach, niż przynależne do katalogu art. 33 § 1 u.p.e.a. Treść art. 122 § 3 u.p.e.a. kreuje bowiem rozdzielność środków prawnych służących adresatowi postanowienia, o którym mowa w art. 122 § 1 i 2 u.p.e.a. Zażalenie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia może zatem dotyczyć zarzutów o charakterze procesowym, wpływających na bieg postępowania egzekucyjnego. Z tych względów w postępowaniu zażaleniowym nie jest dopuszczalne powoływanie się na okoliczności określone w art. 33 u.p.e.a., gdyż zażalenie stanowiłoby wtedy w istocie rzeczy zarzuty. Alternatywne ujęcie środków prawnych służących stronie, tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia prowadzi do wniosku, że prawidłowość nałożonej grzywny nie może być w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku. Dalej Sąd wskazał, że kontrolą Sądu nie mogą być objęte zarzuty dotyczące materialnoprawnych podstaw wykonania nałożonych w decyzji obowiązków. Ta część argumentacji (zarzutów skargi) nie może być skutecznie podniesiona w postępowaniu dotyczącym postanowienia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia na podstawie art. 122 u.p.e.a. i pozostawała poza zakresem kognicji Sądu w niniejszej sprawie. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 122 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Zarzut naruszenia prawa przez jednoczesne doręczenie tytułu wykonawczego i postanowienia o grzywnie jest zatem oczywiście bezzasadny. Nie budzi wątpliwości, że obowiązki nałożone w decyzji nie zostały przez stronę skarżącą wykonane. Przyczyna niewykonalności, także następcza mieści się już poza zakresem postępowania przymuszającego i ewentualnie dotyczy zarzutów. W ocenie Sądu, w toku postępowania organy egzekucyjne podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli za wyjątkiem kwestii uzasadnienia wysokości grzywny. Odnosząc się do wysokości grzywny Sąd zauważył, że ustawodawca wprowadzając górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawił organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to jednak uznanie dowolne, gdyż organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.) oraz zasady niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Z przepisów tych wynika obowiązek zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Dlatego organ egzekucyjny powinien wskazać w uzasadnieniu okoliczności, którymi się kierował ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, bo to umożliwia sądowi administracyjnemu dokonanie kontroli, czy nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego w tej kwestii. 7. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy dnia [...] stycznia 2019 r. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wydał postanowienie nr [...], którym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., nakładające na D. spółkę z o. o. grzywnę w wysokości 25 000 zł. Uzasadniając swoje stanowisko organ podkreślił priorytetowe podejście Komendanta Powiatowego PSP do bezzwłocznego zapewnienia bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Wskazał, że wezwał stronę do wykonania obowiązków, jak również uprzedził o możliwym wszczęciu postępowania egzekucyjnego w przypadku niepodjęcia działań zmierzających do wykonania obowiązków nałożonych decyzją. Pomimo tego zobowiązany nie podjął żadnych kroków zmierzających do poprawy stanu ochrony przeciwpożarowej na zarządzanym przez niego obiekcie. Wymierzając stronie skarżącej grzywnę organ wziął pod uwagę fakt, że na składowisku odpadów objętym postępowaniem w dniu [...] lutego 2017 r. wybuchł pożar, którego likwidacja przez jednostki ochrony przeciwpożarowej trwała 17 dni. Koszty związane z działaniami gaśniczymi i zabezpieczeniem miejsca pożaru wyniosły 263 000 zł. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności organ II instancji uznał, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia w kwocie 25 000 zł jest działaniem adekwatnym do stwarzanego przez zobowiązanego zagrożenia w związku z niewykonaniem obowiązków nałożonych decyzją Komendanta Powiatowego PSP. 8. Skargę na to postanowienie do tutejszego sądu wniosła strona żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości. W skardze zarzucono naruszenie: 1) art. 15 k.p.a. w związku z nierozpoznaniem przez organ II instancji sprawy, a tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, a w konsekwencji wydanie zaskarżonego postanowienia z rażącym naruszeniem prawa, wprowadzeniem do uzasadnienia postanowienia organu I instancji argumentacji w przedmiocie zasadności wymierzenia grzywny w określonej wysokości; 2) art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w związku z nierozpatrzeniem materiału dowodowego oraz nie odniesieniem się do istotnych wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w sprawie II SA/Go 653/18; 3) art. 12 ust. 1 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a., w związku z wydaniem postanowienia w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy, w sytuacji, gdy wyrok w sprawie II SA/Go 653/18, nie miał przymiotu wyroku prawomocnego; 4) art. 8 i 9 k.p.a., w związku z wydaniem skarżonego postanowienia z datą [...] stycznia 2019 r. w sytuacji, gdy wyrok, który wskazywał organowi II instancji sposób określonego zachowania, został doręczony stronie skarżącej z datą 31 grudnia 2018r.; 5) przepisów postępowania, w szczególności przepisów, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 6-11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu w postępowaniu podstawowych zasad praworządności, celowości, pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, nieuwzględnieniu słusznego interesu obywatela i baczenia, aby nie poniósł on szkody w postępowaniu; 6) art. 138 § 2 k.p.a., w związku z nie uchyleniem zaskarżonego postanowienia w całości i nie przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ze względu na bezsporny fakt, tj. wydania w I instancji postanowienia nakładającego dotkliwy środek egzekucyjny (zawyżona grzywna). 9. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W szczególności nie zgodził się z zarzutem skarżącej Spółki, jakoby próbował za pomocą grzywny przerzucić na nią koszty akcji ratunkowej. Jak podkreślono grzywna jest bowiem środkiem mającym służyć przymuszeniu podmiotu zobowiązanego do wykonania nałożonych na niego obowiązków. Odniesienie się natomiast w uzasadnieniu skarżonego postanowienia do kosztów akcji ratunkowej miało służyć jedynie do wskazania jak duże ryzyko pożarowe może spowodować skarżący w sytuacji, gdy obowiązki na niego nałożone nie zostaną wykonane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 10. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. 11. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następstwie uchylenia prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 listopada 2018 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Go 653/18. wcześniejszego postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lipca 2018 r. utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji o nałożeniu na stronę grzywny w wysokości 25.000, 00 zł. W związku z tym, w rozpatrywanej sprawie zachodzi związanie oceną prawną wyrażoną w tej samej sprawie. Rozstrzygając ponownie sprawę organy, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., zostały związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi we wskazanym wyroku. Związanie to dotyczyło zarówno kwalifikacji prawnej jak i okoliczności faktycznych uzasadniających stosowanie takich, a nie innych przepisów prawa materialnego. W następstwie związania określonego w art. 153 p.p.s.a. organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Kwestia ta ma kluczowe znaczenie dla sprawy bowiem w kontekście tego związania należy ocenić legalność kontrolowanej decyzji. Relewantne dla niniejszej kontroli elementy oceny prawnej wskazane w powołanym wyroku zostały wyżej opisane w punkcie 6. W uzasadnieniu wskazanego wyroku jasno wskazano, że jedyną przyczyna uchylenia kontrolowanego postanowienia był brak uzasadnienia konkretnej wysokości grzywny wymierzonej stronie. Pozostałe zarzuty zostały uznane za niezasadne co oznacza, że wszelkie zarzuty niniejszej skargi wykraczające poza wskazaną przyczynę uchylenia są już na tym etapie bezprzedmiotowe bowiem nie zmieniły się stan prawny ani stan faktyczny sprawy. 12. W ocenie sądu wskazania nakazane w wyroku wydanym w sprawie II SA/Go 653/18 zostały prawidłowo zrealizowane, a wysokość zastosowanej grzywny została uzasadniona w sposób odpowiadając wymogom art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a. w zw. z art. 121 § 2 i 3 u.p.e.a. W odniesieniu do wysokości kary za szczególnie istotne należy uznać powołanie się przez organ II instancji a konieczność bezzwłocznego zapewnienia na składowisku odpadów spółki bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Ten bowiem wzgląd jest w tej sprawie najważniejszy gdyż niewykonywanie decyzji nakładającej obowiązki, będące konsekwencją faktycznych zdarzeń, stwarza realne i poważne niebezpieczeństwo dla życia, mienia i środowiska naturalnego. Nie można natomiast zgodzić się z zarzutem spółki, że wymierzona przez organ grzywna stanowi przerzucenie na nią kosztów akcji ratunkowej związanej z pożarem, jaki miał miejsce na składowisku w lutym 2017 roku. Celem grzywny jest bowiem zmuszenie spółki do podjęcia działań objętych ostateczną decyzją, której nadrzędnym celem jest zapewnienie bezpieczeństwa przeciwpożarowe i wyeliminowanie podobnych pożarów w przyszłości. Celem tym jest również unikanie w przyszłości kosztów gaszenia pożarów i zabezpieczenia przeciwpożarowego, które ponoszone są ze środków budżetowych, a więc wspólnych. W tej perspektywie należy mieć na uwadze, że grzywna w celu przymuszenia stanowi bowiem formę nacisku i aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, a zatem powinna być nałożona w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość nie pozostawała dla zobowiązanego zbyt niska w stosunku do nakładów związanych z wykonaniem obowiązków. Strona skarżąca musi mieć przy tym na względzie również to, że grzywna nie jest sankcją, a uniknięcie wynikającej z grzywny dolegliwości sprowadza się do wykonania obowiązku czyli działania spółki zgodnie z prawem (por art. 125 i 126 u.p.e.a.). Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako niezasadną należało oddalić.