II SA/Go 187/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska - Wawrzon, Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz,, Asesor WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska (spr.), Protokolant Paweł Majka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2005 r. sprawy ze skargi Nadleśnictwa na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w obiekcie budowlanym Oddala skargę II SA/Go 187/05 Uzasadnienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2004r. nr [...] nakazał zarządcy budynku mieszkalnego –Nadleśnictwu: – opracować uproszczoną dokumentację techniczną na roboty remontowe ze szczególnym uwzględnieniem elementów konstrukcji dachowej oraz wymiany pokrycia z płyt falistych azbestowo-cementowych w trybie obowiązujących przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 14 sierpnia 1998r. w sprawie sposobów bezpiecznego użytkowania oraz warunków usuwania wyrobów zawierających azbest ( Dz. U. nr 138 poz. 895); - wykonać roboty remontowe, pod nadzorem osoby uprawnionej, obejmujące przede wszystkim: zdjęcie pokrycia dachowego z eternitu wraz z jego utylizacją, naprawę konstrukcji więźby dachowej, ułożenie nowego pokrycia wraz z przemurowaniem kominów i wykonaniem obróbek blacharskich oraz rynien i rur spustowych, likwidację wewnętrznych uszkodzeń miejscowych elementów budynku powstałych na skutek długotrwałych zacieków; Decyzja wydana została na podstawie art. 66 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 z póz. zm.). W uzasadnieniu wskazano, że po zapoznaniu się z dokumentacją zgromadzoną w sprawie oraz z przeprowadzonych szczegółowych oględzin stwierdzono, że stan techniczny budynku wymaga natychmiastowego remontu zabezpieczającego obiekt przed dalszą degradacją. Jako przyczynę postępującej dewastacji podano zaniedbania w przeszłości pod względem właściwego utrzymania, dach budynku co odnosiło się również do konstrukcji drewnianej więźby jak i samego pokrycia dachowego. Wskazano, że więźba posiada liczne uszkodzenia miejscowe (spróchniałe, spęczniałe a nawet przegnite fragmenty) co spowodowało znaczne ugięcia połaci dachowej oraz popękanie eternitu. Z uwagi na nieszczelność dachu nastąpiło zalewanie obiektu o czym świadczą widoczne podczas oględzin mocno utrwalone i rozległe zacieki ścian, stropów a także elementów konstrukcyjnych drewnianych. Podano, ze budynek posiada inne uszkodzenia takie jak pęknięcia ścian zewnętrznych , odchylenie ściany szczytowej , zniszczoną naddachową część komina, brak obróbek blacharskich, niewłaściwe odprowadzenie wód opadowych. W świetle powyższych ustaleń- zdaniem organu- nie ma znaczenia przedkładana przez właściciela obiektu "ocena stanu i możliwości bezpiecznego użytkowania wyrobów zawierających azbest". Z decyzją nie zgodził się zarządca budynku- Nadleśnictwo. W złożonym odwołaniu wskazano, że budynek którego dotyczy decyzja nie jest już przeznaczony na potrzeby mieszkaniowe i nie będzie już zasiedlany. Wskazano, że obiekt jest zbędny do wykonywania zadań "Lasów Państwowych" i zostanie przeznaczony do sprzedaży. Z tego też względu dokonywanie remontów jest nie celowe. Lokal nie będzie wykorzystywany zgodnie z mieszkaniowym przeznaczeniem, z tego też względu nie zagraża bezpieczeństwu i prawom osób trzecich. Zdaniem odwołującego się, organ wkroczył w majątkowe uprawnienia właściciela, który może swobodnie rozporządzać rzeczą i czynić z niej użytek zgodnie z własnym uznaniem. Wskazano, że w dużej mierze do stanu obiektu przyczynił się poprzedni najemca – J.P.. Z tego też względu za zdewastowanie obiektu nie odpowiada Nadleśnictwo. Wskazano, że nie istnieją przesłanki, zobowiązujące organ do wydania przedmiotowych decyzji, z uwagi, że Nadleśnictwo nie będzie przeznaczać lokalu na cele mieszkaniowe, a nawet w ogóle nie będzie go użytkować, gdyż ma zamiar go zbyć, a o jego przeznaczeniu zdecyduje nabywca. W dniu [...] maja 2004r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję Nr [...] którą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Stwierdzono, że zgodnie z art.66 Prawa budowlanego przed nowelizacją – mającym zastosowanie w sprawie – w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym lub jest użytkowany w sposób zagrażający zdrowiu lub życiu ludzi, środowiska lub bezpieczeństwu mienia lub powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Przepis art. 61 stanowi, że adresatem rozstrzygnięć w sprawie usunięcia stwierdzonych w obiekcie budowlanym nieprawidłowości jest właściciel lub zarządca tego obiektu, który jest zobowiązany użytkować obiekt w sposób zgodny z przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym. Przywołano również przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 14 sierpnia 1998r. w sprawie sposobów bezpiecznego użytkowania oraz warunków usuwania wyrobów zawierających azbest wszystkie wyroby zawierające azbest, które posiadają gęstość objętościową mniejszą od 1000kg/m oraz wyroby zawierające azbest, zakwalifikowane zgodnie z oceną do wymiany na skutek nadmiernego zużycia, powinny być usunięte na koszt właścicieli obiektu. Usuwane wyroby zawierające azbest powinny być zastąpione wyrobami nie zawierającymi tego surowca. Z uwagi na stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku należało na podstawie art. 66 Prawa budowlanego nakazać usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożona została przez Nadleśnictwo skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarga, w której zarzucono: - naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym i jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, co uzasadniało wydanie decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości; - naruszenie przepisów prawa materialnego § 1 ust.1 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 14 sierpnia 1998r. w sprawie sposobów bezpiecznego użytkowania oraz warunków usuwania wyrobów zawierających azbest; - nie przeprowadzenie postępowania dowodowego pozwalającego na wyartykułowanie nakazów wobec Nadleśnictwa, a w szczególności: opinii biegłych z dziedziny budownictwa, a zwłaszcza posiadających wiedzę o właściwościach płyt azbestowo-cementowych, biegłych posiadających wiedzę w zakresie konstrukcji budynków i budowli. Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2004r. oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano, że nie można zgodzić się z ustaleniami dokonanymi przez organ. Wskazano, że główną przyczyną złego stanu technicznego budynku były zaniedbania z winy najemcy- J.P.. Na dowód, że stan techniczny na dzień wydania budynku najemcy był odpowiedni przywołano znajdującą się w aktach administracyjnych dokumentację ( notatkę służbową z dnia [...] sierpnia 2001r., ocena z dnia [...] czerwca 2002r.). Zdaniem skarżącego płyty faliste azbestowo-cementowe nie wymagały całkowitego demontażu, wymiany na nowy. Elementy konstrukcyjne budynku, można naprawić bez konieczności przeprowadzania kapitalnego remontu i opracowania do tego dokumentacji technicznej w zakresie określonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Podano również, że budynek nie jest przeznaczony na potrzeby mieszkaniowe i nie będzie zasiedlany. Zdaniem skarżącego remont jest zbyteczny. Wskazano również, że dewastacja nastąpiła w dużej mierze z winy najemcy – J.P.. Z uwagi, że budynek przez trzy lata stał bezużytecznie był nie ogrzewany co spowodowało znaczne pogorszenie stanu technicznego budynku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazano, że w ocenie organu zebrany w sprawie materiał pozwolił jednoznacznie ustalić, iż budynek należący do Nadleśnictwa znajdujący się w [...] jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Stan ten dotyczy w szczególności braku spełnienia przez właściciela obiektu wymagań przepisu § 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 14 sierpnia 1998r. w sprawie bezpiecznego użytkowania oraz warunków usuwania wyrobów zawierających azbest. Wskazano, że zgodnie z treścią art. 66 Prawa budowlanego w brzmieniu z przed 11 lipca 2003r. - mającym zastosowanie w sprawie – w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym lub jest użytkowany w sposób zagrażający zdrowiu lub życiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia właściwy organ nakazuje, w decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że na podstawie § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z 13 sierpnia 2004r. w sprawie przekazania Wojewódzkim Sądom Administracyjnym w Gorzowie Wlkp. i Kielcach rozpoznawanie spraw z obszaru województwa lubuskiego i świętokrzyskiego należących do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu i Krakowie (Dz.U. Nr 187, poz. 1926) w związku z § 1 pkt 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z 13 sierpnia 2004r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 187. poz.1927) sprawy w których skargi na działalność organów administracji publicznej mających siedzibę na terenie woj. lubuskiego zostały przekazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu – zostały przekazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. Na mocy cytowanych przepisów Sąd ten, z dniem 01 lipca 2005r. stał się właściwy do rozpatrzenia przedmiotowej skargi. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Nie może zatem wkraczać w uprawnienia organów administracji orzekając bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Uchylenie decyzji administracyjnej względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w prowadzonym postępowaniu lub naruszeniu przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. Oceniając zasadność decyzji w zakresie, w jakim Sąd jest władny to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności, stwierdzić należy, iż decyzja zaskarżona nie uchybia prawu. Sąd sprawując kontrolę bada w pierwszej kolejności czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola ta obejmuje zarówno ocenę zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym jak również proceduralnym. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiło naruszenie prawa materialnego, jak również w prowadzonym postępowaniu sąd nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 66 ust. 1 ustawy z 07 lipca 1994r. – Prawo budowlane, stwierdzić należy, iż zgodnie z jego treścią w brzmieniu z przed 11 lipca 2003r. - w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo 2) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia albo 3) jest użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem bądź w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Zgodne z treścią art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z akt administracyjnych wynika, że postępowanie w sprawie wszczęte zostało przed dniem 11 lipca 2003r. z uwagi na powyższe zastosowanie miał przepis w brzmieniu przytoczonym. W razie stwierdzenia w toku postępowania administracyjnego, że istnieje materialnoprawna przesłanka do zastosowana przepisu art. 66 Prawa budowlanego – organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję administracyjną nakazującą usunięcie nieprawidłowości. Powyższe wynika z konstrukcji powołanej normy prawnej, a w szczególności użyty w niej zwrot: "... właściwy organ wydaje decyzję nakazującą..." wskazuje, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek, określonych w treści art. 66 pkt 1-3, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz nadto obligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (podobnie wyrok NSA z 14.07.1998r. sygn. akt IV SA 1420/96, lex 43224). Stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego nastąpiło w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Nie ma w sprawie znaczenia co stanowiło przyczynę, która doprowadziła obiekt do nieodpowiedniego stanu technicznego. W sprawie nie ma również znaczenia, że w 2001r. budynek nadawał się do zamieszkania tzn. jak twierdzi skarżący jego stan techniczny był odpowiedni. Sąd oceniał zasadność decyzji na dzień jej wydania, a nie na dzień wszczęcia postępowania. Skarżący nie kwestionuje, że budynek uległ degradacji w okresie od 2001 do 2003r., szczególnie z uwagi na brak dokonywania drobnych napraw przez najemcę. Z protokołu oględzin obiektu jak i załączonej do akt administracyjnych dokumentacji fotograficznej wynika m.in. zły stan więźby dachowej, a zacieki na ścianach świadczą o nieszczelności pokrycia dachowego. Uszkodzenia pokrycia dachu – stan zewnętrzny wyrobu z azbestem - wynikają również z przedłożonej przez skarżącego oceny stanu i możliwości bezpiecznego użytkowania wyrobów zawierających azbest (karta 17 a akt administracyjnych). W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że stan techniczny obiektu na dzień wydania decyzji był nieodpowiedni, a z uwagi na uszkodzenia materiału jakim pokryty został dach użytkowanie obiektu zagrażałoby zdrowiu ludzi i środowisku. Bez znaczenia natomiast jest okoliczność, że obiekt w dacie wydania decyzji nie był zamieszkany. Z treści art. 61 ustawy Prawo budowlane wynika, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, jak również użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie: 1) spełnienia wymagań podstawowych dotyczących: a) bezpieczeństwa konstrukcji, b) bezpieczeństwa pożarowego, c) bezpieczeństwa użytkowania, d) odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, e) ochrony przed hałasem i drganiami, f) oszczędności energii i odpowiedniej izolacyjności cieplnej przegród; 2) warunków użytkowych zgodne z przeznaczeniem obiektu, w szczególności w zakresie: a) zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną oraz, odpowiednio do potrzeb, w energię cieplną i paliwa, przy założeniu efektywnego wykorzystania tych czynników, b) usuwania ścieków, wody opadowej i odpadów; 3) możliwość utrzymania właściwego stanu technicznego; Z tego też względu za należyty stan techniczny obiektu należy uznać stan jego sprawności technicznej jako całości oraz jego elementów, instalacji i urządzeń odpowiadających wymogom prawa w tym przepisom techniczno-budowlanym oraz zasadom wiedzy technicznej. Natomiast obiekt w [...], przesłanek powyższych nie spełniał. W odniesieniu do zarzutu naruszenia § 1 ust. 1 i § 4 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 14 sierpnia 1998r. w sprawie sposobów bezpiecznego użytkowania wyrobów zawierających azbest (Dz. U. Nr 138, poz.895) jak i zarzutu nie przeprowadzenia postępowania dowodowego pozwalającego na wyartykułowanie nakazów wobec Nadleśnictwa, uznać je należy za nietrafne. Ocena stanu technicznego obiektu została dokonana m.in. na podstawie oględzin. Z protokołu oględzin z dnia [...].11.2003r. wynika, że pokrycie dachu posiada "miejscowe przecieki spowodowane pęknięciami płyt oraz korozję miejscową. W celu zabezpieczenia niektórych przecieków użyto blachy ocynkowanej oraz zaprawy asfaltowej". W oględzinach brali udział przedstawiciele skarżącego. Nie wnieśli oni uwag do treści protokołu, podali tylko, że stan obiektu pogorszył się z uwagi na jego nie zamieszkiwanie od 2001r. W odniesieniu do przedłożonej przez skarżącego "oceny stanu możliwości bezpiecznego użytkowania wyrobów zawierających azbest" organ dokonał jej oceny, wskazując przyczyny dla których nie przyjął określonego w przedmiotowej "ocenie stanu możliwości..." stopnia pilności. "Ocena stanu możliwości..." stanowi jeden z dowodów w postępowaniu i jako dowód podlega ocenie. Ocena poszczególnych dowodów wynika z całokształtu materiału. Sąd stwierdził, że organ nie przekroczył granic swobodnej oceny dowodów przyjmując, że pokrycie dachu z eternitu posiada widoczne uszkodzenia mogących stwarzać warunki dla emisji azbestu do otoczenia. Natomiast takie ustalenie dawało podstawę do zobowiązania właściciela do usunięcia azbestu. Usunięcie- z uwagi na nadmierne zużycie- wyrobów zawierających azbest dokonywane jest na koszt właściciela. Pomimo, iż przepis art. 66 Prawa budowlanego stanowi materialnoprawną podstawę wydania decyzji przez organ nadzoru budowlanego - nie określa precyzyjnie jej treści. Z tego też względu treść (zakres nałożonych obowiązków) każdorazowo będzie zależała od skali i formy stwierdzonych nieprawidłowości, przy czym granicę będzie tu wyznaczać wykładnia celowościowa postanowienia art. 66 Prawa budowlanego, który ma za zadanie zapewnić odpowiedni stan techniczny i estetyczny obiektu budowlanego. Oznacza to, iż w sytuacji nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego decyzja organu nadzoru budowlanego może zobowiązywać właściciela do przeprowadzenia wszelkich niezbędnych robót budowlanych koniecznych do zapewnienia stanu technicznego wymaganego przez przepisy prawa budowlanego w tym i ustaw szczegółowych. W ocenie Sądu, nakazy wynikające z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego spowodować miały przywrócenie należytego funkcjonowania – zgodnie z przeznaczeniem- obiektu. Z uwagi na powyższe zaskarżona decyzji nie narusza przepisów prawa materialnego jak i procesowego. W tym stanie rzeczy podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, z tego też względu skarga podlega oddaleniu na podstawie art.151ustawy z 30 sierpnia 2002r. (Dz.U. Nr 153, poz.1270) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. A. Juszczyk-Wiśniewska M. Linska-Wawrzon M. Bohdanowicz