II SA/Go 187/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.), Asesor WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska, Protokolant sekr. sąd. Monika Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2006 r. sprawy ze skargi J.C., K.C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowa dokonania wpisu w rejestrze ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego na rzecz J.C. i K.C. po 200 zł (dwieście złotych) oraz solidarnie na rzecz skarżących kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych). K. i J.C. w dniu [...] listopada 2005 r. złożyli do Starostwa Powiatowego wniosek o wyjaśnienie sprawy niewpisania do ewidencji gruntów postanowienia Biura Notarialnego z dnia [...] grudnia 1973 r. wydanego na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Powiatowego o nabyciu spadku z dnia [...] września 1958 r. oraz dokonanie w rejestrze ewidencji gruntów i budynków wpisu ww. postanowienia, w którym gospodarstwo rolne o pow. 37,33 ha było własnością J. i B.C. według opisu działek [...]. Wnioskodawcy wskazali, iż o fakcie niewpisania spornego postanowienia dowiedzieli się w trakcie postępowania sądowego toczącego się z wniosku J.R., E.W. i D.B. o zasiedzenie. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] Naczelnik Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego, działając z upoważnienia Starosty, odmówił dokonania wpisu do rejestru ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] postanowienia Biura Notarialnego z dnia [...] grudnia 1973 r. na okoliczność, że właścicielami działek o numerach ewidencyjnych [...] są J.C. i B.C.. W uzasadnieniu organ opisał ustalenia dokonane na podstawie zapisów w rejestrach ewidencji gruntów obrębu [...] dla działek [...]. Odnośnie działek nr [...] o łącznej powierzchni 28,95 ha ustalono, że od pierwszego rejestru założonego w 1965 r. do dni dzisiejszego, znajdują się we władaniu rodziny C.. Natomiast działki rolne o nr [...] o łącznej powierzchni 8,38 ha od pierwszego rejestru założonego w 1965 r. aż do [...] września 2003 r. były we władaniu J.R. i M.W. po połowie. W 1999 r. działka nr [...] została podzielona na działki nr [...]. Od dnia [...] września 2003 r. działki nr [...] zostały przepisane na rodzinę C. (na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego Wydział I Cywilny sygn. akt I Ns 93/03 z dnia [...] maja 2003 r., zawiadomienia Sądu Rejonowego Wydział Ksiąg Wieczystych [...] z dnia [...] lipca 2003 r., aktu notarialnego Rep.A nr [...] z [...] października 2003 r. sporządzonego w Kancelarii Notarialnej). Organ wskazał, że przedmiotowe postanowienie z dnia [...] grudnia 1973 r. Państwowego Biura Notarialnego zostało przesłane do ewidencji gruntów prawdopodobnie w 1974 r., lecz nie zostało wprowadzone do rejestru, gdyż zgodnie z przepisem § 24 ust. 1 obowiązującego wówczas zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. nr 11, poz. 98) właściciel o to nie zawnioskował i odnosiło się ono tylko do numeru KW i ogólnej powierzchni gospodarstwa bez podania numerów działek wchodzących w skład tego gospodarstwa. W ocenie organu z tych samych powodów brak jest podstaw do zaewidencjonowania zmian wynikających z przedłożonego dokumentu na podstawie § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454). Ponadto organ stwierdził, że dokument ten informuje o stanie prawnym nieruchomości, który stał się już nieaktualny, bowiem nastąpiły dalsze zmiany własnościowe (nieruchomość została zasiedziana), co odzwierciedla aktualny stan księgi wieczystej dotyczącej nieruchomości (postanowienie Sądu Rejonowego Wydział I Cywilny sygn. akt I Ns 74/04 z [...] listopada 2005 r. oraz postanowienie Sądu Okręgowego Wydziału Odwoławczego sygn. akt V Ca 510/04 z [...] stycznia 2005 r.). Jednocześnie Starosta stwierdził, że strony niesłusznie kwestionują wpis do operatu ewidencji gruntów dotyczący M.W. i J.R., który wynikał z protokołu ustalenia stanu władania gruntami z dnia [...] września 1963 r. sporządzonego przez geodetę L.O.. Ustalenia tego protokołu potwierdziła między innymi J.C.. W odwołaniu od powyższej decyzji J.C. i K.C. wyjaśnili, że J.R. i M.W. bezprawnie użytkowali działki nr [...], których właścicielami nigdy nie byli. Niezgodnie ze stanem prawnym zostali też wpisani do ewidencji w 1963 r. Wnioskodawcy podnieśli, iż celowo postanowienie z dnia [...] grudnia 1973 r. nie zostało zaewidencjonowane mimo obowiązku wynikającego z przepisów. Zdaniem odwołujących się Starostwo Powiatowe nie wywiązało się z obowiązku powiadomienia Urzędu Gminy o dokonaniu zmiany właścicieli, wskutek czego użytkownicy J.R. i M.W. płacili podatek rolny i leśny. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał również, że zmiana wynikająca ze spornego postanowienia nie została wprowadzona do ewidencji gruntów, ponieważ organ prowadzący ówcześnie ewidencję otrzymał je bez dodatkowych dokumentów umożliwiających dokonanie wpisu, a zmiana nie została zgłoszona przez właścicieli na piśmie, mimo iż taki obowiązek wynikał z przepisów rozdziału 1 dział III zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów. Odnosząc się do zarzutu bezprawnego wpisania J.R. i M.W. jako współwłaścicieli działek nr [...] przy zakładaniu ewidencji gruntów w 1963 r. na obszarze wsi [...] organ stwierdził, że zapisu dokonano w oparciu o akt notarialny (testament) nr rep [...] z dnia [...] kwietnia 1958 r. zmieniający w części akt notarialny (testament) nr rep. [...] z dnia [...] czerwca 1955 r. oraz protokół z podziału gruntów z dnia [...] czerwca 1959 r. realizujący zapisy aktu notarialnego z [...] kwietnia 1958 r. W ocenie organu zapisy co do ustalenia stanu władania zostały potwierdzone podpisami J.C. i J.R. w protokole z dnia [...] września 1963 r. Ponadto organ drugiej instancji, rozpatrując wniosek z dnia [...] listopada 2005 r. w oparciu o obowiązujące w dacie orzekania przepisy tj. rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków stwierdził, że dla nieruchomości składającej się z działek o nr ewidencyjnych [...] wpisani są jako współwłaściciele J.R. (udział do ½ części), D.B. (udział do ¼ części) i E.W. (udział do ¼ części). Zgodnie z przepisem § 46 ust. 2 pkt. 1 ww. rozporządzenia z urzędu dokonano wpisu do rejestru ewidencyjnego po otrzymaniu prawomocnego orzeczenia sądowego i odpisu z księgi wieczystej Nr KW [...]. Wobec tego jakiekolwiek zmiany co do praw właścicielskich w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości mogą nastąpić po dostarczeniu stosownych dokumentów. J.C. i K.C. zaskarżyli powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjno Kartograficznego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2005 r., a także o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisu § 24 i § 66 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów poprzez przyjęcie, iż nie było podstaw, aby w 1974 r. dokonać wpisu do operatu ewidencji gruntów zmian wynikających z postanowienia Państwowego Biura Notarialnego z dnia [...] grudnia 1973 r. i z postanowienia Sądu Powiatowego z dnia [...] września 1958 r. oraz naruszenie przepisu § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez odmowę dokonania wpisu do rejestru gruntów i budynków obrębu [...], zgodnie z wnioskiem z dnia [...] listopada 2005 r. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się dodatkowo do zarzutów skargi organ wskazał, że zapisów w ewidencji gruntów co do praw właścicielskich dokonano w oparciu o przepisy art. 2 ust. 2 oraz art. 10 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 6, poz. 32) oraz przepisów wydanych na jego podstawie. Dlatego jako niezasadny organ uznał zarzut, że dokumenty na podstawie których wpisano w 1963 r. jako współwłaścicieli działek nr [...] J.R. i M.W. są niezgodne z wymogami § 24 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów, które jeszcze wówczas nie obowiązywało. Organ wskazał, że zmiany właścicieli i władających zostały ujawnione prawidłowo w drodze pomiarów związanych z prowadzeniem ewidencji gruntów, zakończonych ustaleniem protokołu stanu władania w 1963 r. Powołując przepis art. 10 ust. 3 ww. dekretu organ drugiej instancji wskazał, iż umożliwiając dokonywanie wpisów m.in. na podstawie odpisów aktów notarialnych sporządzonych przez państwowe biura notarialne, nie zawiera zastrzeżeń co do rodzaju aktu notarialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Przystępując do rozpoznania skargi należy podkreślić, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sprawując tę kontrolę w zakresie skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a.") Sąd uwzględnia skargę, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Kontrola sądu administracyjnego obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy normę tę właściwie zinterpretowały i nie naruszyły zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. Należy także podkreślić, iż w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W zakresie tak określonej kognicji Sąd zważył, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z przepisem art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała w nim udziału. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2005 r. J.C. i K.C. zwrócili się do organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków o wyjaśnienie sprawy niezaewidencjonowania postanowienia Biura Notarialnego z dnia [...] grudnia 1973 r. Kw. Nr [...], Kw.Nr [...] o założeniu księgi wieczystej Kw.Nr [...] dla nieruchomości i dokonaniu w niej wpisów dotyczących płożenia gospodarstwa rolnego o pow. 37,33 ha oraz właścicieli –J.C. i B.C., wydanego na podstawie odpisów prawomocnych postanowień Sądu Powiatowego o stwierdzeniu nabycia spadku z dnia [...] września 1958 r. Jednocześnie skarżący zażądali dokonania wpisu w rejestrze ewidencji gruntów i budynków ww. postanowienia, w którym gospodarstwo rolne o pow. 37,33 ha było własnością J. i B.C. według opisu działek [...]. Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 P.p.s.a sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Organy orzekające w sprawie na podstawie zgromadzonych dokumentów prawidłowo ustaliły, iż nieruchomości wskazane we wniosku położone w [...] oznaczone nr działek [...] pozostają własnością rodziny C.. Sąd zważył, iż na skutek zniesienia współwłasności i częściowego działu spadku po B.C. (akt notarialny Rep.A nr [...] z dnia [...] października 2003 r. ), stały się wyłączną własnością K.C.. Odnośnie nieruchomości oznaczonych jako działki [...] o pow. 8,38 ha należy stwierdzić, iż na mocy prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego Wydział I Cywilny z dnia [...] listopada 2004 r. sygn.akt I Ns 74/04 stwierdzono ich nabycie przez zasiedzenie przez J.R., D.B. oraz E.W. z dniem [...] stycznia 1985 r. Dla ww. nieruchomości założono księgę wieczystą po odłączeniu od księgi wieczystej Kw [...], gdzie dokonano odpowiednich wpisów prawa własności. Ponadto zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. Sąd Rejonowy zawiadomił organ o wyłączeniu z księgi wieczystej KW nr [...] urządzonej dla nieruchomości 37.08.02 ha części nieruchomości i urządzeniu dla niej księgi wieczystej KW Nr [...] w której wpisano jako właścicieli nieruchomości niezabudowanej oznaczonej jako działki nr [...] J.R., D.B. i E.W.. W sprawie bezsporną zatem pozostawała okoliczność, że w dacie wniesienia przez skarżących wniosku oraz orzekania przez organy ewidencyjne, prawem własności do nieruchomości, której w części dotyczył wniosek (tj. działek nr ewid. [...]) dysponowały ww. osoby. Zgodnie z przepisem art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Niniejsze postępowanie zainicjowane wnioskiem J.C. i K.C. dotyczy, w ocenie Sądu, interesu prawnego właścicieli wszystkich działek, co do których zmian w ewidencji gruntów i budynków domagają się skarżący. Z akt przedmiotowego postępowania administracyjnego wynika jednoznacznie, że J.R., D.B. i E.W. – właściciele nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] nie brali udziału w tym postępowaniu. Brak ich udziału sprowadzał się do tego, że nie zostali zawiadomieni o wszczęciu - na wniosek J. i K.C. - postępowania w sprawie o dokonanie wpisu do ewidencji gruntów i budynków m.in. w zakresie określenia uprawnień właścicielskich wobec ww. nieruchomości, nie zostało im umożliwione zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, nie została im doręczona decyzja organu pierwszej instancji, nie zostali zawiadomieni o wniesieniu odwołania przez J.C. i K.C., nie została im również doręczona decyzja organu odwoławczego. W postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji pominięto zatem strony J.R., D.B. i E.W., co upoważnia do stwierdzenia, że w sprawie naruszono zasadę zapewnienia im czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz umożliwienia przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 Kpa). To istotne uchybienie przepisom procedury, stanowiące podstawę wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej w sprawie (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa), obliguje sąd administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.). Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny bez względu na to, czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy (treść decyzji). Wniosek taki wypływa zarówno z treści przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., jak też jest akceptowany w doktrynie postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 1999 r., III SA 979/98, LEX nr 39458, wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 1997 r., III SA 1795/95, LEX nr 29916). Należy podkreślić także, iż dla zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. nie ma znaczenia, okoliczność że zgodnie z art. 147 Kpa wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa następuje tylko na żądanie strony. Jest bowiem zasadą, że Naczelny Sąd Administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi występowanie w sprawie przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 października 1999 r., II SA 1294/99, LEX nr 46246, wyrok NSA w Warszawie z dnia 2 września 1999 r., IV SA 1360/97, LEX nr 47852, wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 sierpnia 1999 r., II SA 1027/99, LEX nr 46809, wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 października 2000 r., V SA 316/00, Lex nr 50116, wyrok SN z dnia 4 grudnia 2002 r., III RN 200/01, OSNP 2003 r., nr 24, poz. 582). Sąd, w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie, w całości podziela ugruntowaną linię orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą zapisy w ewidencji gruntów mają wyłącznie charakter techniczno-deklaratoryjny. Dlatego tez organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie i nie mogą samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu lub budynku. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich lub uprawnień do władania nieruchomością (por. wyroki NSA w Warszawie z dnia 18 marca 1999 r., II SA 1728/98, Lex nr 46224, z 18 kwietnia 1999 r., II SA 1632/98, Lex 46216, z 10 lutego 2003 r., II SA 1907/01, Lex nr 156364, wyrok WSA w Warszawie z 4 marca 2004 r. II SA 2575/02, Lex nr 156918). W związku z koniecznością ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku J. i K.C. z dnia [...] listopada 2005 r., przedwczesne byłoby dokonywanie przez Sąd oceny merytorycznej zasadności zarzutów skarżących. Jednakże dokonując analizy treści żądania stron zawartego we wskazanym wyżej wniosku należy zwrócić uwagę, iż rozstrzygając ponownie przedmiotową sprawę organy administracji publicznej winny ograniczyć postępowanie do rozpoznania zasadności wniosku dotyczącego wpisania do ewidencji postanowienia Państwowego Biura Notarialnego z dnia [...] grudnia 1973 r. Nie jest rzeczą organu w niniejszym postępowaniu weryfikowanie prawidłowości czy też legalności uprzednio dokonanych wpisów w ewidencji dokonanych na mocy prawomocnych decyzji. Mając na uwadze zasadę trwałości prawomocnych decyzji administracyjnych, ewentualne zmiany czy też wyeliminowanie z obrotu prawnego prawomocnych decyzji administracyjnych, winno odbywać się w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, które może zostać zainicjowane także przez stronę stosownym wnioskiem (rozdział 12 i 13 Kpa). "Rozszerzanie" bowiem przez organ zakresu rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy poprzez dokonywanie oceny zasadności wpisu do ewidencji dokonanego w 1965 r. mogłoby w konsekwencji doprowadzić do naruszenia podstawowej zasady pogłębiania zasady zaufania obywateli do organów państwa wyrażonej w art. 8 Kpa, w szczególności gdyby niejako "przy okazji" rozpoznawania wniosku skarżących doszło do zmiany decyzji o wpisie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowej obrony tj. uiszczonych wpisów od skargi oraz wynagrodzenia adwokata uczestniczącego w rozprawie (§ 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu).