II SA/Go 189/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Kamila Karwatowicz (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Protokolant st. sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w 7 maja 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2025 r. nr XVIII.154.2025 w sprawie ustanowienia dopłaty do biletów miesięcznych w publicznym transporcie zbiorowym organizowanym przez [...] Związek Powiatowo-Gminny I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącego Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na sesji w dniu [...] grudnia 2025 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę Nr XVIII.154.2025 w sprawie ustanowienia dopłaty do biletów miesięcznych w publicznym transporcie zbiorowym organizowanym przez [...] Związek Powiatowo-Gminny (dalej uchwała). Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 ze zm., dalej jako u.s.g.), art. 15 ust. 1 pkt 10, art. 50a ust. 1 i art. 50b ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2025 r. poz. 285 ze zm., dalej jako u.p.t.z.), art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) oraz § 5 pkt 2 Statutu [...] Związku Powiatowo- Gminnego z siedzibą w [...] (dalej ,,Statut", prawidłowo winno być § 5 pkt 2 Statutu). Według treści § 1 uchwały ustanowiono dopłatę (ulgę) ze środków budżetu Gminy [...] do biletów miesięcznych na liniach publicznego transportu zbiorowego organizowanego przez [...] Związek Powiatowo-Gminny w wysokości 30% ceny biletu. Zgodnie z § 3 dopłata (ulga) przysługuje uczniom zamieszkałym na terenie gminy, uczęszczającym do szkół ponadpodstawowych znajdujących się poza miejscem zamieszkania, jednak nie dłużej niż do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 20 rok życia i spełnia łącznie następujące warunki: 1) uczeń zamieszkuje na terenie gminy; 2) uczeń uczęszcza do szkoły ponadpodstawowej, w której realizowany jest obowiązek nauki lub szkoły przysposabiającej do pracy, znajdującej się poza miejscem zamieszkania; 3) uczeń nie korzysta z innych form transportu szkolnego zapewnianego przez gminę lub innych form dofinansowania wypłacanego przez gminę w zakresie transportu szkolnego; 4) rodzice ucznia rozliczają się z podatku dochodowego od osób fizycznych według miejsca zamieszkania w gminie. Stosownie do treści § 4 ust. 1 uchwały dopłata, o której mowa w § 1 udzielana jest na dany rok szkolny, na podstawie wniosku złożonego w Urzędzie Gminy [...] przez rodzica/opiekuna prawnego ucznia. Formularz wniosku stanowi załącznik do uchwały. Wniosek o dopłatę (ulgę) wraz z załącznikami należy złożyć nie później niż na dwa tygodnie przed rozpoczęciem miesiąca, w którym ma obowiązywać dopłata (ulga), w przeciwnym wypadku dopłata (ulga) będzie obowiązywać od początku następnego miesiąca (ust. 3). Prawo do dopłaty (ulgi) przysługuje począwszy od miesiąca roku szkolnego, następującego po miesiącu, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (ust. 4). Wnioskodawca jest zobowiązany do poinformowania gminy o okolicznościach mających wpływ na prawo do dopłaty (ulgi) (ust. 5). Zgodnie z treścią § 5 uchwały operatorem świadczącym usługi przewozowe, dla którego przewidziana jest dopłata jest spółka Z Sp. z o.o., której jedynym wspólnikiem jest [...] Związek Powiatowo-Gminny z siedzibą w [...]. Z kolei w myśl § 6 uchwały szczegółowe warunki udzielania dopłat oraz zasady ich rozliczania zostaną określone w porozumieniu zawartym pomiędzy Gminą [...], a [...] Związkiem Powiatowo-Gminnym z siedzibą w [...]. Uchwała zgodnie z § 10 uchwały podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...][...] grudnia 2025 r. pod poz. [...]. Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi złożonej przez Wojewodę [...], reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Skarżący zarzucił organowi podjęcie ww. uchwały z istotnym naruszeniem przepisu art. 50a ust. 1 w zw. z art. 50b u.p.t.z. oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - z uwagi na jej podjęcie bez podstawy prawnej, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.  W ocenie skarżącego żaden z przepisów wskazanych w podstawie prawnej uchwały nie upoważniał Rady Gminy [...] do podjęcia przedmiotowej uchwały. Nie istnieje również żaden inny przepis rangi ustawowej, który pozwalałby na podjęcie aktu normatywnego z takimi regulacjami, jakie zawiera skarżona uchwała. W pierwszej kolejności Wojewoda wskazał, że podstawą taką nie może być § 5 pkt 2 Statutu. Skoro bowiem w ocenie Rady Gminy [...] ustalenie dopłat mieści się w ramach organizowania publicznego transportu zbiorowego, które to zadanie zostało przekazane na rzecz [...] Związku Powiatowo-Gminnego (dalej Związek), to tym samym wyłączona jest w tym zakresie jakakolwiek działalność prawotwórcza członków Związku. Zgodnie bowiem z przepisem art. 65 ust. 3 w zw. z art. 72a ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz.U.2025.1684) - z chwilą ogłoszenia statutu związku, na jego organy przechodzą prawa i obowiązki powiatów i gmin uczestniczących w związku, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi. Oznacza to, że związek nabywa właściwość rzeczową i miejscową, odpowiednio do zakresu przejętych zadań i kompetencji. Przede wszystkim jednak Wojewoda za kluczowe uznał, że przepis art. 50a u.p.t.z. nie zawiera w sobie delegacji do ustanawiania dopłat, tylko do ustalania ceny za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym w zakresie zadania o charakterze użyteczności publicznej w gminnych przewozach pasażerskich. Zauważył, że gdyby ustawodawca w ustawie o publicznym transporcie zbiorowym chciał przyznać radzie gminy taką kompetencję, to zrobiłby to w podobny sposób jak ma to miejsce w innych ustawach (por. art. 24 ust. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zgodnie z którym rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Dopłatę gmina przekazuje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu). Jednocześnie przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. nie może stanowić samodzielnej podstawy do stanowienia aktów normatywnych przez radę gminy. Przepis ten ma charakter przepisu kompetencyjnego i przesądza wyłącznie o tym, że jeżeli ustawy szczególne, to znaczy inne ustawy niż ustawa o samorządzie gminnym, przekażą gminie określone uprawnienia do stanowienia powszechnie obowiązującego prawa w danym obszarze, to właśnie rada gminy będzie właściwa do podejmowania takich rozstrzygnięć. Jednocześnie upoważnienia ustawowego do stanowienia przez organ jednostki samorządu terytorialnego aktu prawa miejscowego nie można w żadnym razie domniemywać. Wojewoda podał, że ponieważ podjęcie spornej uchwały implikuje skutki o charakterze finansowym dla budżetu Gminy [...], zwrócił się do Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] z prośbą o zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie, ewentualnie wskazanie, czy istnieje jakikolwiek inny przepis rangi ustawowej, który umożliwiłby Radzie Gminy [...] - członkowi Związku - podjęcie uchwały ustanawiającej dopłatę do biletów miesięcznych na liniach publicznego transportu zbiorowego z budżetu jednostki samorządu terytorialnego (por. pismo z 28 stycznia 2026 r.). Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...]wskazał na przepis art. 2 pkt 3 a i art. 22b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U.2025.1208, dalej u.ś.r.), postulując jednocześnie - z uwagi na brak delegacji ustawowej do stanowienia aktów prawa miejscowego w tym zakresie - o podjęcie działań w celu wypracowania rozwiązań legislacyjnych rangi ustawowej, które pozwoliłyby kompleksowo i wyczerpująco uregulować tę materię (por. pismo z [...] lutego 2026 r.). W ocenie skarżącego nie sposób jednak uznać, że przedmiotowa uchwała została podjęta z nieistotnym naruszeniem prawa, polegającym na niewskazaniu w podstawie prawnej uchwały przepisu art. 22b u.ś.r. Niewątpliwie w obrocie prawnym funkcjonuje wiele uchwał rad gmin - podjętych na podstawie przepisu art. 22b u.ś.r. - przyznających dodatkowe świadczenia rodzinne (w tym również przewidujących całkowity bądź częściowy zwrot kosztów za przejazdy środkami komunikacji publicznej z miejsca zamieszkania ucznia do szkoły). Jednak konstrukcja przepisów zawartych w tego typu uchwałach jest zgoła odmienna, albowiem świadczenie jest przyznawane w drodze decyzji administracyjnej na rzecz uprawnionego po uprzednim złożeniu wniosku. Z kolei w skarżonej uchwale złożenie wniosków przez wnioskodawców służy wyłącznie ustaleniu liczby uprawnionych, którzy będą mogli dokonać zakupu biletu z uwzględnieniem 30% dopłaty. Natomiast wszelkie rozliczenia następują pomiędzy Gminą [...] a Związkiem. Z tych przyczyn - w ocenie skarżącego - dopłata przewidziana w skarżonej uchwale nie jest świadczeniem na rzecz rodziny, o którym mowa w art. 22b u.ś.r. Wojewoda dodatkowo wskazał, że zaskarżona uchwała została zmieniona przez uchwałę Nr XIX.173.2026 Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2026 r. zmieniająca uchwałę w sprawie ustanowienia dopłaty do biletów miesięcznych w publicznym transporcie zbiorowym organizowanym przez [...] Związek Powiatowo-Gminny. Zmiana dotyczyła § 7 uchwały XVIII. 154.2025, co pozostaje bez wpływu na zasadność skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, gdyż w jego ocenie zaskarżona uchwała została podjęta w granicach kompetencji organu stanowiącego gminy oraz nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Zdaniem organu argumentacja przedstawiona w skardze Wojewody [...] opiera się na założeniu, że zaskarżona uchwała Rady Gminy stanowi regulację zasad funkcjonowania publicznego transportu zbiorowego oraz ingeruje w kompetencje organizatora tego transportu. Jednak zdaniem organu Wojewoda błędnie utożsamia wprowadzenie dopłaty do kosztu biletu dla określonej grupy mieszkańców z ustaleniem ceny biletu w publicznym transporcie zbiorowym. Tymczasem są to instytucje o całkowicie odmiennym charakterze prawnym. Według organu zaskarżona uchwała nie reguluje taryf przewozowych ani zasad funkcjonowania transportu publicznego. Cena biletu w publicznym transporcie zbiorowym pozostaje ustalana przez organizatora transportu i nie ulega zmianie w wyniku podjęcia uchwały. Uchwała wprowadza jedynie mechanizm finansowego wsparcia mieszkańców gminy polegający na częściowym pokryciu przez gminę kosztów zakupu biletu. Oznacza to, że jej adresatem nie jest organizator transportu ani operator przewozów, lecz mieszkańcy gminy spełniający określone w uchwale kryteria. Organ wyjaśnił, iż w rzeczywistości stanowi ona instrument realizacji polityki społecznej gminy polegający na wsparciu finansowym określonej grupy mieszkańców w ponoszeniu kosztów dojazdu. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej wykonywane są przez jednostki samorządu terytorialnego jako zadania własne. Jednocześnie art. 165 ust. 2 Konstytucji RP gwarantuje samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, która podlega ochronie sądowej. W konsekwencji ingerencja organów nadzoru w działalność prawotwórczą gminy może nastąpić wyłącznie w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa. Organ zauważył ponadto, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 4 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie lokalnego transportu zbiorowego należy do zadań własnych gminy. Realizacja tego zadania może przybierać różne formy, w tym także polegać na wspieraniu mieszkańców gminy w korzystaniu z transportu publicznego. Zaskarżona uchwała wprowadza dopłatę do biletów miesięcznych dla uczniów zamieszkujących na terenie gminy i dojeżdżających do szkół. Jej celem jest ułatwienie dostępu do edukacji poprzez zmniejszenie kosztów dojazdu ponoszonych przez mieszkańców gminy. Uchwała stanowi zatem instrument realizacji zadania własnego gminy o charakterze społecznym i edukacyjnym, natomiast nie stanowi ona ingerencji w kompetencje organizatora publicznego transportu zbiorowego. Organizatorem publicznego transportu zbiorowego na danym obszarze jest [...] Związek Powiatowo-Gminny, który wykonuje kompetencje wynikające z ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, w szczególności w zakresie organizacji przewozów, ustalania taryf przewozowych oraz zawierania umów z operatorami transportu. Według organu uchwała nie ustala ceny biletu ani nie modyfikuje taryfy przewozowej obowiązującej w publicznym transporcie zbiorowym. Nie można zatem zdaniem organu utożsamiać dopłaty do kosztu biletu z ustaleniem ceny biletu w rozumieniu przepisów ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Dopłata przewidziana w uchwale ma charakter świadczenia finansowego finansowanego z budżetu gminy, przyznawanego określonej kategorii mieszkańców po spełnieniu wskazanych w uchwale warunków. Stanowi ona formę wsparcia mieszkańców gminy w korzystaniu z usług transportu publicznego, a nie regulację zasad funkcjonowania transportu zbiorowego. Dodatkowo organ podniósł, że jednostki samorządu terytorialnego posiadają szeroką swobodę w zakresie prowadzenia lokalnej polityki społecznej oraz wspierania mieszkańców w realizacji potrzeb związanych z edukacją, mobilnością i dostępem do usług publicznych. Zaskarżona uchwała stanowi przejaw realizacji zadań własnych gminy oraz mieści się w granicach konstytucyjnie chronionej samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednak nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność. W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zwłaszcza gdy podjęty akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Przedmiotowa skarga została wniesiona przez Wojewodę [...] na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie przedmiot kontroli sądowej stanowiła uchwała Rady Gminy [...] Nr XVIII.154.2025 z dnia [...] grudnia 2025 r. w sprawie ustanowienia dopłaty do biletów miesięcznych w publicznym transporcie zbiorowym organizowanym przez [...] Związek Powiatowo-Gminny. W pierwszej kolejności, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, zgodzić należy się ze stroną skarżącą, że Radzie Gminy [...] nie przysługiwała kompetencja do podjęcia uchwały odnoszącej się do zagadnień z zakresu: planowania rozwoju transportu, organizowania publicznego transportu zbiorowego oraz zarządzania publicznym transportem zbiorowym. Zgodnie bowiem z treścią § 5 pkt 2 Statutu [...] Związku Powiatowo-Gminnego (ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...] sierpnia 2016 r. pod poz. 1720) powyższe kwestie należą do zadań Związku, którego Gmina [...] jest członkiem. Powyższe oznacza przekazanie przez Gminę [...] jako członka Związku kompetencji uchwałodawczych w w/w zakresie Związkowi i utratę w tym względzie przez Radę Gminy właściwości prawotwórczej w tym przedmiocie. Zgodnie z art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2025 r., poz. 1684 ze zm., dalej jako u.s.p.) w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych, w tym wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, powiaty mogą tworzyć związki z innymi powiatami. Związek może być tworzony również w celu wspólnej obsługi, o której mowa w art. 6a. Prawa i obowiązki powiatów uczestniczących w związku, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku (ust. 3). Z kolei stosownie do art. 72a ust. 1 u.s.p. w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych, w tym wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, powiaty mogą tworzyć związki z gminami, tworząc związek powiatowo-gminny. Związek może być tworzony również w celu wspólnej obsługi, o której mowa w art. 6a oraz w art. 10a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W myśl ust. 2 do związku powiatowo-gminnego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące związku powiatów, z tym że: 1) w postępowaniu w sprawie uzgodnienia projektu statutu związku powiatowo-gminnego powiaty i gminy zamierzające utworzyć związek reprezentuje starosta jednego z powiatów albo wójt jednej z gmin upoważniony przez starostów i wójtów pozostałych powiatów i gmin; 2) zasady reprezentacji jednostek w związku określa statut związku. Powyższe oznacza zatem, że od [...] sierpnia 2016 r., kiedy ogłoszony został Statut Związku, Rada Gminy [...] utraciła prawo do podejmowania uchwał w sprawie m.in. organizowania publicznego transportu zbiorowego, a zatem m.in. z zastosowaniem art. 50a i 50b u.p.t.z., wskazanych w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały. Z chwilą też powołania w/w Związku stał się on, a nie poszczególne gminy, organizatorem publicznego transportu zbiorowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 9 u.p.t.z. Zasadnicze znaczenie jednak dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały ma fakt, że żaden z przepisów prawa wskazanych przez Radę Gminy [...] w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały tj. art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., art. 50a ust. 1 i art. 50b u.p.t.z., nie przyznają skarżonemu organowi jakichkolwiek kompetencji w zakresie objętym regulacjami zaskarżonej uchwały. Nie przyznają takiego upoważnienia także inne przepisy prawa. Oznacza to podjęcie przez skarżony organ przedmiotowej uchwały z istotnym naruszeniem prawa, polegającym na podjęciu jej bez podstawy prawnej. Odnośnie wskazanego w podstawie prawnej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy, wskazać należy, iż z pewnością nie może stanowić on samodzielnej podstawy prawnej uchwały. Zagadnienie możliwości wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 18 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, było już przedmiotem ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym wyroku NSA z 5 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 673/11, wyroku WSA w Krakowie z 20 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 842/07 oraz wyroku NSA z 10 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1658/11. Art. 18 ust. 1 u.s.g. zasadniczo nie stanowi samodzielnej podstawy do wydawania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym (władczym), te bowiem muszą znaleźć umocowanie w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Natomiast przepis ten upoważnia radę gminy do podejmowania działań niewładczych (np. o charakterze programowym, intencyjnym), ale pozostających w granicach zadań gminy przewidzianych w przepisach prawa. Powyższe w istocie odnieść należy także do art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., który ma charakter ogólny, w istocie nie zawiera szczególnej normy kompetencyjnej i nie może być podstawą kreowania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze, tj. aktu prawa miejscowego. Przepis ten w istocie odsyła w sposób ogólny do innych ustaw szczególnych, w których wprost przewidziana została kompetencja dla rady gminy do pojęcia uchwały w określonym przedmiocie, dotyczącym konkretnych zagadnień. Powołany przepis może więc stanowić podstawę prawną rozstrzygania wskazanych kwestii tylko łącznie z inną normą prawną o randze ustawowej. Aktualna pozostaje teza wyrażona w wyroku NSA z 29 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 178/09, że wprawdzie z literalnego brzmienia art. 18 ust. 2 u.s.g. można wywnioskować upoważnienie dla rady gminy do działania we wskazanym w nim zakresie, to przepis ten trzeba jednakże odczytywać w związku z zamkniętym katalogiem zamieszczonym w art. 40 ust. 2 u.s.g. Łączne odczytanie tych przepisów prowadzi do wniosku, że dopiero przepis w ustawie szczególnej może być podstawą prawną dla podjęcia przez radę gminy uchwały. Z kolei przywołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepis art. 15 ust. 1 pkt 10 u.p.t.z. wskazuje, że organizowanie publicznego transportu zbiorowego polega w szczególności na ustalaniu opłat za przewóz oraz innych opłat, o których mowa w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2024 r. poz. 1262), za usługę świadczoną przez operatora w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Z kolei zgodnie z art. 50a ust. 1 u.p.t.z. rada gminy może ustalać ceny za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym w zakresie zadania o charakterze użyteczności publicznej w gminnych przewozach pasażerskich. W mieście stołecznym [...] uprawnienia te przysługują Radzie [...]. Zaś art. 50b u.p.t.z. stanowi, że ceny, o których mowa w art. 50a mają charakter cen maksymalny. W piśmiennictwie wskazuje się że redakcja przepisów art. 50a i art. 50b u.p.t.z. wytycza granice ustawowego upoważnienia właściwych organów do ustalenia nieprzekraczalnego poziomu cen za usługi przewozowe w lokalnym transporcie zbiorowym, obowiązujących wszystkich przewoźników działających na danym rynku, przy czym należy podkreślić, że przepis ten nie może stanowić podstawy do ustalenia taryfy dla konkretnego przewoźnika. Użycie przez ustawodawcę sformułowania "cenę za usługi przewozowe" oznacza wskazanie konkretnej kwoty za określoną usługę (K. Wach [w:] B. Kwiatek, A. Wach, K. Wach, Publiczny transport zbiorowy. Komentarz, wyd. II, Gdańsk 2025, art. 50(a). Odnosząc przytoczoną treść przepisów określonych jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały i rozważania na ich tle, do treści zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, iż w istocie uchwała nie dotyczy ustalenia cen za usługi przewozowe, a przyjęcia dofinansowania (świadczenia, określonego w uchwale jako dopłata/ulga) z budżetu gminy do biletów miesięcznych na liniach publicznego transportu zbiorowego organizowanego przez Związek Powiatowo-Gminny, skierowanego do uczniów zamieszkałych na terenie gminy, uczęszczających do szkół ponadpodstawowych znajdujących się poza miejscem zamieszkania, spełniających określone w uchwale warunki. W/w dopłata (ula) przyznawana jest na podstawie wniosku. Przy czym o ile wnioskodawcą jest rodzic/opiekun prawny ucznia (§ 4), o tyle dopłata przewidziana jest dla operatora świadczącego usługi przewozowe (§ 5), a szczegółowe warunki udzielania dopłat oraz zasady ich rozliczania określać ma porozumienie między Gminą [...] a Związkiem Powiatowo-Gminnym. W istocie zatem treść zaskarżonej uchwały nie odnosi się do ustalenia ceny za usługi przewozowe i organizacji publicznego transportu zbiorowego. Analiza treści zaskarżonej uchwały zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że w żaden sposób nie odpowiada ona regulacji objętej art. 50a ust. 1 i art. 50b u.p.t.z. Przy czym skarżony organ w odpowiedzi na skargę sam przyznał, że uchwała nie reguluje taryf przewozowych ani zasad funkcjonowania transportu publicznego, a wprowadza mechanizm finansowego wsparcia mieszkańców gminy polegający na częściowym pokrycie przez gminę kosztów zakupu biletu. Organ podał też, że w istocie uchwała stanowi instrument realizacji polityki społecznej i edukacyjnej gminy. Zdaniem organu zaskarżona uchwała nie ingeruje w cenę biletu ani taryfę przewozową ustalana przez organizatora transportu. Przytoczone powyżej stanowisko skarżonego organu dodatkowo potwierdza, że treść i cel zaskarżonej uchwały nie odpowiadają określonej w art. 50a ust. 1 i art. 50b u.p.t.z. kompetencji uchwałodawczej. Natomiast zgodzić należy się ze skarżącym, iż biorąc pod uwagę treść i cel zaskarżonej uchwały opisane w odpowiedzi na skargę, nie mógł stanowić podstawy prawnej zaskarżonej uchwały w takim kształcie stanowić inny przepis prawa, gdyż brak jest przepisu upoważniającego do podjęcia przez radę gminy uchwały o takiej treści jak objęta skargą. Podstawy prawnej zaskarżonej uchwały nie mógł stanowić art. 22b ustawy z dnia 28 listopada 2023 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2025 r., poz. 1208 ze zm., dalej jako u.ś.r.), zgodnie z którym Rada gminy, biorąc pod uwagę lokalne potrzeby w zakresie świadczeń na rzecz rodziny, może w drodze uchwały, ustanowić dla osób zamieszkałych na terenie jej działania świadczenia na rzecz rodziny inne niż określone w art. 2 pkt 1-3, 4 i 5 (ust. 1). Szczegółowe zasady przyznawania świadczeń, o których mowa w ust. 1, oraz ich wysokość określa uchwała, o której mowa w ust. 1 (ust. 2). Wypłaty świadczeń, o których mowa w ust. 1, finansowane są ze środków własnych gminy (ust. 4). Sąd podziela stanowisko skarżącego, że treść zaskarżonej uchwały i określona w niej konstrukcja przyznania i wypłaty świadczenia nie odpowiadają treści regulacji objętej art. 22b u.ś.r. W świetle zaskarżonej uchwały świadczenie polegające na dofinansowaniu biletu miesięcznego, z jednej strony kierowane do zamieszkałych na terenie gminy uczniów, których rodzice lub opiekunowie prawni są wnioskodawcami, w istocie nie podlega wypłacie/przekazaniu wnioskodawcom, ale przewoźnikowi, który staje się w tej sytuacji beneficjentem. Uchwała w takim kształcie w istocie powoduje, że nie dotyczy ona świadczenia na rzecz rodziny, o jakim stanowi art. 22b u.ś.r. Przewidziane zatem w zaskarżonej uchwale świadczenie (dopłata/ulga), z opisanym mechanizmem przyznawania i wypłaty, nie znajduje oparcia w żadnym przepisie prawa, co oznacza podjęcie zaskarżonej uchwały bez podstawy prawnej. Powyższe zaś stanowi naruszenie art. 7 (organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa) i art. 94 Konstytucji RP (organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów). Podkreślić należy, iż zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się jednolicie, że upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego musi być wyraźne i jednoznacznie wskazywać zakres przedmiotowy regulacji, którą obejmować może ten akt. Podjęcie uchwały zawierającą unormowania powszechnie obowiązujące bez wymaganego upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa (wyrok NSA z 16 maja 2001 r., sygn. akt III SA 2622/00). Zgodzić należy się także z Wojewodą, że wprowadzona uchwałą Nr XIX.173.2026 z dnia [...] stycznia 2026 r., zmiana treści § 7 zaskarżonej uchwały (odnoszącego się do stosowania dopłaty w pierwszym miesiącu obowiązywania uchwały), w żaden sposób nie wpływa na przedstawiona powyżej ocenę i pozostaje bez wpływu na zasadność skargi. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd działając na podstawie art. 147 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.