II SA/Go 196/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 28 listopada 2003 r., nr X/124/03 w sprawie nadanie statutów jednostkom pomocniczym - sołectwom Gminy [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. 28 listopada 2003 r. Rada Gminy podjęła - na podstawie art. 35 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.) - uchwałę nr X/124/03 w sprawie nadania statutów jednostkom pomocniczym - sołectwom Gminy (Dz. Urz. woj. z 2004 r., nr 3, poz. 72 ze zm.). Prokurator Rejonowy wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. (dalej: WSA), zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, w szczególności przepisów: 1. art. 35 ust. 2 u.s.g. przez niewskazanie w treści uchwały zakresu zadań przekazywanych jednostce pomocniczej - sołectwu - przez gminę oraz sposobu ich realizacji oraz nieokreślenie zakresu i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej oraz organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, a przez to niewypełnienie obowiązku ujęcia całości materii wynikającej z delegacji ustawowej, 2. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez nadanie w statucie organowi uchwałodawczemu, Zebraniu Wiejskiemu, kompetencji do odwoływania sołtysa oraz do powoływania i odwoływania poszczególnych członków Rady Sołeckiej, 3. art. 36 ust. 2 u.s.g. przez wprowadzenie do statutu ograniczeń dotyczących czynnego prawa wyborczego, przez wprowadzenie dodatkowych warunków ważności wyborów /zastrzeżenie kworum dla ważności wyboru Sołtysa oraz członków Rady Sołeckiej, a także w przypadku konieczności wyboru sołtysa albo uzupełnienia składu Rady Sołeckiej w razie śmierci, odwołania, rezygnacji, odpowiednio: sołtysa, członka rady/, 4. art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. przez niepoddanie projektu statutu społecznym konsultacjom z mieszkańcami, w sposób, który powinien być uprzednio pokreślony w uchwale Rady, regulującej zasady i tryb przeprowadzenia takich konsultacji. Stawiając powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Odpowiadając na skargę Wójt Gminy wskazał, że analiza zaskarżonej uchwały dokonana przez skarżącego jest niepełna, bowiem nie uwzględnia zmian wprowadzonych uchwałą Rady Gminy z dnia 29 lutego 2008 r. w sprawie wprowadzenia zmian do uchwały Nr X/124/03 Rady Gminy z dnia 28 listopada 2003 r. w sprawie nadania statutów jednostkom pomocniczym - sołectwom Gminy (Dz. Urz. woj. z 2008 r., nr 23, poz. 538). Zdaniem organu zasadny jest jednak zarzut sformułowany w punkcie 4 skargi, bowiem Rada Gminy zasady konsultacji społecznych określiła uchwałą z 27 września 2004 r., nr XV/175/04 w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy, a więc po dacie podjęcia zaskarżonej decyzji. Dlatego też organ uznał skargę za zasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g. w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej pozostawała uchwała Rady Gminy nr X/124/03 w sprawie nadania statutów jednostkom pomocniczym - sołectwom Gminy. Podstawę prawną uchwały stanowił przepis art. 35 u.s.g. Zgodnie z ustępem 1 tego przepisu organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W świetle natomiast ustępu 3 art. 35 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Analiza zaskarżonej uchwały wykazała, iż Rada Gminy w odniesieniu do każdego z sołectw: [...] w Rozdziałach II zatytułowanych "Organizacja i zakres działania" określiła organizację i zadania organów jednostki pomocniczej. Rada jednak - jak słusznie wskazał skarżący - zaniechała obowiązku umieszczenia w uchwale zakresu zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposobu ich realizacji, a także zakresu i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Niewypełnienie delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 4 i 5 u.s.g. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi dotyczącego § 16 i § 23 załącznika nr 1, § 16 i § 23 załącznika nr 2, § 16 i § 23 załącznika nr 3, § 16 i § 23 załącznika nr 4 oraz § 16 i § 23 załącznika nr 5 zaskarżonej uchwały, które stanowią, iż zebranie wiejskie, na którym ma być dokonany wybór sołtysa i członków Rady Sołeckiej, zwołuje Wójt Gminy. W tym celu Wójt Gminy określa miejsce, dzień i godzinę zebrania. Za akceptacją Przewodniczącego Rady Gminy, Wójt może powierzyć przewodniczenie takiemu zebraniu radnemu gminy (§ 16 ust. 1). Postanowienie Wójta Gminy o zwołaniu zebrania wiejskiego dla wyboru sołtysa podaje się do wiadomości mieszkańców sołectwa co najmniej 7 dni przed wyznaczoną datą zebrania (§ 16 ust. 2) oraz, że w przypadku odwołania lub ustąpienia sołtysa, Wójt Gminy zwołuje zebranie wiejskie dla wyboru nowego sołtysa (§ 23 ust. 1). Wybory dla uzupełnienia składu Rady Sołeckiej lub wybrania nowego składu całej Rady Sołeckiej przeprowadza samodzielnie zebranie wiejskie, zwołane przez sołtysa (§ 23 ust. 2), wskazać trzeba, że zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym w sołectwie, natomiast sołtys – organem wykonawczym, którego działalność wspomaga rada sołecka. Zgodnie natomiast z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. W aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru oraz do odwoływania sołtysa czy też rady sołeckiej. Z treści art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Zebranie wiejskie jest zaś bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo iż skład obu tych gremiów pokrywa się. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Gdyby bowiem ustawodawca zechciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie to stosowany zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne. U.s.g. nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą (por. wyroki WSA w Opolu: z 15 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 225/09; z 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 592/06; WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 1429/16, baza orzeczeń CBOIS). Wobec tego zarzuty Prokuratora w powyższym zakresie należało uznać za zasadne. Z konstytucyjnej zasady hierarchiczności źródeł prawa wynika, że umocowanie do wydawania aktów prawa miejscowego musi wynikać z aktów wyższego rzędu i akty prawa miejscowego, jako wydawane wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą regulować kwestii nieoddelegowanych prawodawcy lokalnemu, ani też w jakikolwiek sposób modyfikować norm wynikających z przepisów ustawy. Zestawiając treść § 17 ust. 1 (załącznika 1-5) zaskarżonej uchwały, dotyczących kworum niezbędnego dla dokonania wyborów sołtysa i rady sołeckiej, z brzmieniem art. 36 ust. 2 u.s.g. należy przyznać rację Prokuratorowi. Art. 36 ust. 2 u.s.g. wskazuje, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów. Ponadto statuuje, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady soleckiej. Choć rzeczywiście trudno dopatrywać się w tej regulacji istotnego zagrożenia praw wyborców, a tym bardziej zasad praworządności, to jednak przyjąć należy, wprowadzenie w statutach sołectw dodatkowych warunków ważności wyboru, uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują mające charakter iuscogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej. W konsekwencji za istotnie naruszający prawo należało uznać również zapis § 17 ust. 2 (załącznika 1-5) zaskarżonej uchwały, dotyczący dalszego przebiegu procesu wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej w sytuacji braku kworum ustanowionego w § 17 ust. 1. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.). Obowiązek konsultacji z mieszkańcami został dodany do art. 35 u.s.g. z dniem 30 maja 2001 r. na podstawie art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 11 kwietnia 2011 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz zmiana niektórych (Dz.U. Nr 45, poz. 497). Rada Gminy nie poddała projektu statutów sołectw społecznym konsultacjom z mieszkańcami. Zasady konsultacji społecznych Rada Gminy określiła uchwałą z 27 września 2004 r., nr XV/175/04 w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy, a wiec po dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Stąd w tym zakresie zarzuty Prokuratora też były zasadne. Mając na uwadze powyższe Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.