II SA/Go 196/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A S.A. z siedzibą w [...] i A S.A. z siedzibą w [...] na czynność Burmistrza [...] w przedmiocie niewydania decyzji o zakazie zgromadzenia postanawia: I. odrzucić skargę. II. zwrócić A S.A. z siedzibą w [...] i A S.A. z siedzibą w [...] od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim kwotę 400 (czterysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Spółki A S.A. z siedzibą w [...] i A S.A. z siedzibą w [...] (dalej jako: "Skarżące" lub "Spółki"), reprezentowane przez zawodowego pełnomocnika, wskazując jako podstawę art. 3 § 2 pkt 1 lub 4 w zw. z art. 50 § 1, art. 53 § 2 oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935., dalej jako: p.p.s.a.) wniosły do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę określając jako przedmiot zaskarżenia czynność Burmistrza [...] - niewydanie przez Burmistrza [...] decyzji o zakazie zgromadzenia w związku z zawiadomieniami organizatorów o z organizowaniu zgromadzenia w terminach: [...] do [...] r., na terenie węzła drogowego na trasie [...]-[...] (droga[...]) z trasą [...]-[...] (droga[...]) oraz drogi od ww. węzła do przejścia granicznego [...] w obu kierunkach, pomimo istnienia takiego obowiązku z uwagi na zaktualizowanie się przesłanek z art. 14 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. Prawo o zgromadzeniach (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1389 – u.p.z.). Skarżące Spółki zarzuciły naruszenie przez Burmistrza [...] przepisów prawa, tj.: 1) art. 14 pkt 1 u.p.z. przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji niewydanie przez organ decyzji zakazujących organizacji zgromadzenia, podczas gdy ich cel naruszał wolność pokojowego zgromadzania się; 2) art. 14 pkt 2 u.p.z. przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji niewydanie przez organ decyzji zakazujących organizacji zgromadzenia, podczas gdy ich odbycie zagrażało życiu lub zdrowiu ludzi oraz mieniu w znacznych rozmiarach. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżące wniosły: a) ustalenie, że organ na podstawie art. 14 pkt 1 i 2 u.p.z. miał obowiązek wydać decyzje o zakazie zgromadzenia; b) stwierdzenie, że zaskarżona czynność w postaci niewydania decyzji o zakazie zgromadzenia były niezgodne z prawem; c) na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów w postaci: kopii zawiadomienia o zamiarze zorganizowania zgromadzenia z dnia [...] r. celem wykazania okoliczności planowanego miejsca, czasu trwania oraz zgromadzenia, wobec którego organ nie wydał decyzji o zakazie zgromadzenia oraz informacji Policji z lustracji miejsc z wypadków ze skutkiem śmiertelnym - powstawania w ostatnim czasie w miejscu zorganizowanego zgromadzenia wypadków ze skutkiem śmiertelnym wskutek najeżdżania przez użytkowników autostrady [...] na tył pojazdów, stojących w tworzących się w tym miejscu zatorach drogowych, w tym przede wszystkim na naczepy pojazdów ciężarowych; d) zasądzenie od organu na rzecz Skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Od wniesionej skargi Spółki uiściły wpis sądowy w kwocie po 400,00 zł. W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł o odrzucenie skargi z powodu braku interesu prawnego Spółek do wniesienia skargi, ewentualnie jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu organ podał, że ustawodawca nie przewidział jako uczestników postępowania czy jako strony osób, na które oddziałuje zgromadzenie. Przewidział prymat wolności zgromadzeń i wyartykułował to w Prawie o zgromadzeniach jako prawo jednostki, wynikające ex lege, bez żadnych innych działań, poza informacyjnym. Nie ma przepisu, który nakazywałby organowi podjąć czynność na żądanie Skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają również w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775) dalej: "k.p.a.", a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i 3 p.p.s.a.) Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Zaskarżenie aktu lub czynności niewymienionych w powyższym katalogu oznacza, że sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym, zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., taka skarga podlega odrzuceniu. W niniejszej sprawie A S.A. oraz A S.A., reprezentowane przez adwokata, wniosły do tut. Sądu skargę określając ich przedmiot jako "czynność Burmistrza [...] polegająca na niewydaniu decyzji o zakazie zgromadzenia", zgłoszonego do zorganizowania w dniach od [...] r. do [...] r. Jak wynika ze skargi Spółki stoją na stanowisku, że Burmistrz [...] winien wydać decyzję o zakazie zgromadzenia - protestów rolników w powyższych dniach, bowiem doszło do naruszenia art. 14 pkt 1 i 2 u.p.z. Skarżące argumentowały, że protesty polegające na zablokowaniu zarządzanych przez nią autostrad nie miały charakteru pokojowego, spowodowały szkody i zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu lądowym. Zasady i tryb organizowania, odbywania oraz rozwiązywania zgromadzeń reguluje u.p.z. Zgodnie z art. 7 u.p.z., organizator zgromadzenia zawiadamia organ gminy o zamiarze zorganizowania zgromadzenia w taki sposób, aby wiadomość dotarła do organu nie wcześniej niż na 30 dni i nie później niż na 6 dni przed planowaną datą zgromadzenia. Jeżeli zgromadzenie jest organizowane na terenie więcej niż jednej gminy, w każdej z gmin prowadzi się odrębne postępowanie. Organ gminy, po otrzymaniu zawiadomienia o zamiarze zorganizowania zgromadzenia, udostępnia niezwłocznie na stronie podmiotowej w Biuletynie Informacji Publicznej informację o miejscu i terminie organizowanego zgromadzenia. Stosownie do treści art. 14 u.p.z., organ gminy wydaje decyzję o zakazie zgromadzenia nie później niż na 96 godzin przed planowaną datą zgromadzenia, jeżeli: 1) jego cel narusza wolność pokojowego zgromadzania się, jego odbycie narusza art. 4 lub zasady organizowania zgromadzeń albo cel zgromadzenia lub jego odbycie naruszają przepisy karne; 2) jego odbycie może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach, w tym gdy zagrożenia tego nie udało się usunąć w przypadkach, o których mowa w art. 12 lub art. 13; 3) zgromadzenie ma się odbyć w miejscu i czasie, w których odbywają się zgromadzenia organizowane cyklicznie, o których mowa w art. 26a. W myśl art. 15 ust. 1 u.p.z. organ gminy, po wydaniu decyzji o zakazie zgromadzenia, udostępnia niezwłocznie tę decyzję na stronie podmiotowej w Biuletynie Informacji Publicznej i przekazuje ją organizatorowi zgromadzenia za pomocą środków komunikacji elektronicznej wraz z informacją o jej udostępnieniu. Jednocześnie organ gminy przekazuje decyzję o zakazie zgromadzenia wraz z aktami sprawy właściwemu sądowi okręgowemu. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.p.z., odwołanie od decyzji o zakazie zgromadzenia wnosi się bezpośrednio do sądu okręgowego właściwego ze względu na siedzibę organu gminy w terminie 24 godzin od jej udostępnienia w Biuletynie Informacji Publicznej. Wniesienie odwołania nie wstrzymuje wykonania decyzji o zakazie zgromadzenia. Sąd okręgowy zawiadamia niezwłocznie organ gminy o wniesieniu odwołania od decyzji o zakazie zgromadzenia przez udostępnienie informacji o wniesieniu odwołania na stronie podmiotowej sądu w Biuletynie Informacji Publicznej i informuje organizatora zgromadzenia i organ gminy o terminie rozprawy za pomocą środków komunikacji elektronicznej (art. 16 ust. 2 u.p.z.). Sąd okręgowy rozpatruje odwołanie od decyzji o zakazie zgromadzenia w postępowaniu nieprocesowym niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 24 godzin od wniesienia odwołania (art. 16 ust. 3 u.p.z.). Uczestnikami postępowania są wnoszący odwołanie od decyzji o zakazie zgromadzenia i organ gminy. Niestawiennictwo uczestników nie tamuje rozpoznania sprawy (art. 16 ust. 4 u.p.z.). Sąd okręgowy doręcza niezwłocznie postanowienie kończące postępowanie w sprawie wraz z uzasadnieniem uczestnikom postępowania (art. 16 ust. 5 u.p.z.). Postanowienie uwzględniające odwołanie podlega natychmiastowemu wykonaniu (art. 16 ust. 6 u.p.z.). Na postanowienie sądu okręgowego przysługuje w terminie 24 godzin od jego wydania zażalenie do sądu apelacyjnego, który rozpoznaje je w terminie 24 godzin. Od postanowienia sądu apelacyjnego nie przysługuje skarga kasacyjna i podlega ono natychmiastowemu wykonaniu (art. 16 ust. 7 u.p.z.). Analiza powyższych przepisów u.p.z. wskazuje, że w celu organizacji zgromadzenia nie jest konieczne uzyskanie zezwolenia władzy publicznej. Jest to wyrazem konstytucyjnej wolności zgromadzeń. Jak bowiem stanowi art. 57 Konstytucji RP, "każdemu zapewnia się wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich. Ograniczenie tej wolności może określać ustawa". Wolność zgromadzeń obejmuje m.in. wolność ich organizowania (por. M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczy-pospolitej Polskiej. Komentarz, red. P. Tuleja, Warszawa 2019, s. 197, wyrok NSA z 13 grudnia 2023 r. III OSK 3002/23, CBOSA). Organizator zgromadzenia – jak już wskazano powyżej - jedynie zawiadamia organ gminy o zamiarze zorganizowania zgromadzenia w taki sposób, aby wiadomość dotarła do organu nie wcześniej niż na 30 dni i nie później niż na 6 dni przed planowaną datą zgromadzenia. Zawiadomienie jako akt notyfikacyjny nie może być uznane za równoznaczne z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Jak wskazuje się w doktrynie zawiadomienie takie umożliwia podjęcie przez właściwy organ władzy publicznej (w tym przypadku – organ gminy) działań zmierzających do zapewnienia odpowiednich warunków technicznych, organizacyjnych i porządkowych, które umożliwią przeprowadzenie zgromadzenia zgodnie z zamierzeniami organizatora oraz w sposób gwarantujący bezpieczeństwo uczestników takiego wydarzenia Do czynności organu gminy związanych ze złożeniem zawiadomienia nie stosuje się przepisów k.p.a. Wniesienie tego dokumentu nie wszczyna bowiem postępowania administracyjnego, a działania podejmowane w związku z nim są odrębnie uregulowane w u.p.z. (S. Gajewski, A. Jakubowski, Prawo o zgromadzeniach..., art. 7). (por. S. Gajewski, A. Jakubowski, Prawo o zgromadzeniach. Komentarz, Legalis, do art. 7). W sytuacji braku przeszkód do odbycia się zgromadzenia ustawodawca nie przewiduje wydania "decyzji o zezwoleniu na zgromadzenie". Ustawodawca czyni to wyłącznie w sytuacji przeciwnej, a więc zakazując zgromadzenia przewiduje się obligatoryjne wydanie decyzji administracyjnej, do której stosuje się przepisy k.p.a. W przypadku wydania decyzji zakazującej organizacji zgromadzenia, przysługiwać będzie ściśle opisany powyżej tryb odwoławczy do sądu powszechnego. Dopuszczalność podważenia zgody na zorganizowanie zgromadzenia wiązałaby się z możliwością kontroli tego na drodze postępowania administracyjnego, a następnie sądowoadministracyjnego – i to jeszcze przed odbyciem zgromadzenia, co równałaby się z koniecznością uzyskania zezwolenia na organizację zgromadzenia, a rozwiązanie to zostało uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją RP jako naruszające wolność zgromadzeń (por. wyrok TK z 18 stycznia 2006 r., K 21/05, OTK-A 2006, Nr 1, poz. 4). W ocenie Sądu zaskarżona "czynność, polegająca na niewydaniu decyzji o zakazie zgromadzenia", nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Przepisy u.p.z. nie przewidują formy prawnej dla "oprotestowania braku zakazania przez organ organizacji zgromadzenia", co wynika w ocenie Sądu z istoty konstytucyjnego charakteru prawa do organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich (art. 57 Konstytucji RP). Skoro wolność zgromadzeń jest konstytucyjnie chroniona, to jakiekolwiek jej ograniczenia muszą być wprost w ustawie wyrażone i wykluczone są wszelkie interpretacje rozszerzające czy wnioskowanie przez analogię. Tym samym ewentualna interwencja organów władzy publicznej w wolność zgromadzeń musi mieć charakter wyjątkowy i być wyraźnie wskazana w ustawie. Wbrew więc stanowisku Skarżących, objęte skargami "czynności" nie mieszczą się w katalogu wskazanym w art. 3 § 2 p.p.s.a., w szczególności nie podpadają pod pkt 4 powołanego przepisu. Istotne w sprawie pozostaje to, że Skarżące nie zarzucały organowi ogólnie ujmowanej bezczynności związanej z rozstrzygnięciem w zakresie zakazu zgromadzeń, lecz ograniczyły swój przedmiot skargi do "czynności w zakresie niewydania decyzji o zakazie zgromadzeń". Na tak zakreślony przedmiot zaskarżenia skarga jednak nie przysługiwała. (por. postanowienie WSA w Poznaniu z 18 czerwca 2024 r. , II SA/Po 308/24). Ze względu na niedopuszczalność skargi Sąd nie był władny oceniać stawianych w niej zarzutów, w szczególności tych związanych z naruszeniem art. 14 pkt 1 i 2 u.p.z Na marginesie tylko należy dodać, że zajęcie pasa drogowego na cele organizacji pokojowego zgromadzenia publicznego, zgodnie z wymogami określonymi w u.p.z., nie wymaga zezwolenia zarządcy drogi, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320). Nałożenie obowiązku uprzedniego uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wskutek umieszczenia w nim przedmiotów związanych z organizacją zgromadzenia i będących jego zapleczem technicznym - stanowiłoby ograniczenie konstytucyjnego prawa wolności organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich oraz naruszałoby istotę tego prawa (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r. sygn. II GSK 1063/18). Przedstawione powyżej uwagi oznaczają, że skargi wywiedzione przez spółki A S.A. i A S.A. nie podlegały rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Właściwą drogą dochodzenia roszczeń związanego z rzekomymi szkodami, jakie skarżące twierdzą, że doznały w związku z odbyciem się zgromadzeń, jest droga postępowania cywilnego. To w postępowaniu przed sądem cywilnym ocenie może podlegać m.in. to, czy Burmistrz dochował należytej staranności w ocenie zagrożeń, jakie mogły spowodować zgłoszone zgromadzenia. W konsekwencji Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. O zwrocie wpisu postanowiono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II sentencji postanowienia).