II SA/Go 197/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P Spółki z o. o. na pismo Starosty Powiatu z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za czynności związane z opracowaniem analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie skarżącej P Spółce z o. o. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Pismem z dnia [...] lutego 209 r. (data stempla pocztowego) P Spółka z o.o., reprezentowana przez prezesa Zarządu G.K., powołując się na art. 50, art. 53 § 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniosła skargę na akt z zakresu administracji publicznej Starosty Powiatu z dnia [...] stycznia 2009 r. (nr [...]) w sprawie: "naliczenia opłaty w kwocie 1000 zł za przedłużenie zezwolenia na dalszy 5 letni okres czasu". Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu w części nakładającej na nią obowiązek zapłaty kwoty 1000 zł za wykonane analizy sytuacji rynkowej, ewentualnie uznanie, że skarżąca nie ma obowiązku uiszczenia kwoty 1000 zł za wykonanie analizy sytuacji rynkowej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca Spółka wskazała, iż przedmiotem skargi jest akt z 14 stycznia 2009 r. z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. dotyczący naliczenia opłaty w łącznej kwocie 1000 zł za przedłużenie zezwoleń na 10 wskazanych liniach komunikacyjnych. Spółka pismami z dnia [...] września i [...] listopada 2008 r. wystąpił o przedłużenie zezwoleń na dalszy okres 5 lat dla ww. linii komunikacyjnych, a także o wydanie nowych zezwoleń io zmianę zezwoleń, na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125 poz. 1371 z późn.zm.). Po złożeniu wniosku organ wykonał analizy sytuacji rynkowej dla linii, dla których o przedłużenie zezwoleń wystąpiła skarżąca spółka. Pismem z [...] stycznia 2009 r. (faksem) organ administracji poinformował o obowiązku uiszczenia opłaty w wysokości 1000 zł w związku z wykonaną analizą rynkową z wniosku o przedłużenie zezwoleń. Skarżąca [...] stycznia 2009 r. dokonała wpłaty na wskazane konto organu, bowiem obowiązek wpłaty przed odbiorem decyzji wynika z § 26 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 grudnia 2007 r. w sprawie wysokości opłat za czynności administracyjne związane z wykonywaniem przewozu drogowego oraz za egzaminowanie i wydanie certyfikatu kompetencji zawodowych. Dalej skarżąca podała, iż po otrzymaniu ww. pisma drogą pocztową (16 stycznia 2009 r.), pismem z [...] stycznia 2009 r. zwróciła się do Starosty Powiatu o wydanie postanowienia ustalającego wysokość kosztów postępowania o przedłużenie zwolnień, zgodnie z art. 261 K.p.a. Dodatkowo pismem z [...] lutego 2009 r. wezwała organ do zwrotu kwoty 1000 zł wraz z odsetkami od dnia wpłaty, jako kwoty nienależnie pobranej opłaty za czynność urzędową. Pismem z [...] stycznia 2009 r. (doręczonym 2 lutego 2009 r.) organ odmówił wydania postanowienia, w trybie art. 261 K.p.a., bowiem skarżąca uiściła opłatę przed dokonaniem czynności – odbiorem zezwoleń. Starosta pismem z [...] lutego 2009 r. (doręczonym 18 lutego) odmówił zwrotu żądanej kwoty, argumentując odmowę treścią art. 22 ust. 8 ustawy o transporcie drogowym i § 19 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z przepisem art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wezwała organ administracji do usunięcia naruszenia prawa poprzez wniosek o wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 261 i nast. Kpa. Wydanie postanowienia bowiem umożliwiłoby jej wniesienie zażalenia na naliczone opłaty. Skarżąca Spółka otrzymała informacje o naliczeniu opat [...] stycznia 2009 r., wniosek o wydanie postanowienia został do organu skierowany [...] stycznia 2009 r., odpowiedź na swoje pismo strona otrzymała 2 lutego 2009 r. W odniesieniu do przedłużenia zezwolenia dla linii nr [...] (co do której toczyło się postępowanie przed SKO) informację o opłacie za analizę skarżąca otrzymała 27 stycznia 2009 r. i 3 lutego 2009 r. wezwała organ do zwrotu kwoty za wykonanie analizy, przy czym wezwanie to obejmowało również żądanie zwrotu opat za pozostałe 9 przedłużeń zezwoleń. Odpowiedź organu na wezwanie z [...] lutego 2009 r. skarżąca otrzymała w dniu 18 lutego 2009 r. Strona skarżącą wyjaśniła, że swój wniosek z [...] stycznia 2009 r. o wydanie postanowienia w sprawie kosztów uznaje za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z przepisami art. 63 § 2 i art. 128 K.p.a., które należy posiłkowo stosować do treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa, z treści takiego wniosku powinno wynikać, że strona jest niezadowolona z czynności organu. Skarżąca podkreśliła, że art. 52 § 3 P.p.s.a. nie określa formy ani treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa, zatem w jej ocenie może to być każde pismo, z którego wynika, że strona nie jest zadowolona z czynności organu administracyjnego. Nadto skarżąca opisała przebieg wcześniejszego postępowania związanego z ubieganiem się o przedłużenie zezwolenia na linię komunikacyjną [...], w szczególności spór z organem co do interpretacji przepisów o wysokości opłat za przedłużenie zezwoleń. Organ naliczając opłaty połączy w jedną czynność administracyjną opłaty za przedłużenie zezwoleń i wydanie nowych zezwoleń z wniosku skarżącej z [...] września 2008 r. i [...] listopada 2008 r. Nadto skarżąca przytoczyła argumentację prawną, która w jej ocenie wskazuje na błędne zastosowanie przez organ obowiązujących przepisów w postępowaniu o przedłużenie zezwoleń, w tym w zakresie przeprowadzenia analizy rynkowej i obciążenia skarżącej obowiązkiem uiszczenia opłaty związanej z przeprowadzeniem tejże czynności. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu wniósł o jej odrzucenie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 3 P.p.s.a., ewentualnie o jej oddalenie. Organ administracji publicznej wskazał, iż zaskarżonym pismem wezwał Spółkę do uiszczenia opłat za wydanie, przedłużenie i zmianę zezwoleń na wykonywanie przewozów regularnych osób transportu krajowego. W ocenie organu skarga winna zostać odrzucona, bowiem przed jej wniesieniem skarżąca nie wezwała organu do usunięcia naruszenia prawa. Spółka, jako profesjonalista w obrocie prawnym, pismem z dnia [...] stycznia 2009 r., w sposób nie budzący wątpliwości wniosła o wydanie postanowienia, zgodnie z art. 261 i nast. K.p.a., ustalającego wysokość kosztów postępowania. We wniosku tym strona nie zakwestionowała w żadnym zakresie naliczonych opłat w piśmie z [...] stycznia 2009 r., a także nie wskazała na żadne inne naruszenia prawa, ja również nie wezwała organu do usunięcia naruszenia prawa. Powyższe pismo strony nie może być zatem potraktowane jako wezwanie złożone w trybie art. 53 § 2 P.p.s.a. Ponadto organ podniósł, iż z przyczyn merytorycznych skarga również nie zasługuje na uwzględnienie i podał uzasadnienie prawne swojego stanowiska w zakresie obowiązku przeprowadzenia analizy rynkowej i ponoszenia związanych z tym urzędowych opłat, zarówno w sytuacji ubiegania się o nowe zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów drogowych osób, jego zmianę jak i przedłużenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), dalej przywoływanej jako: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, obejmującą między innymi orzekanie w sprawach skarg na podejmowane przez organy inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Poddane kontroli sądu administracyjnego akty i czynności, o których mowa w przepisie art. 3 § 1 pkt 4 P.p.s.a., nie mają charakteru decyzji czy postanowienia. Jednakże, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, chodzi tu o sprawy indywidualne, w których mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych podmiotów. Akt lub czynność musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Musi więc istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i literaturze podkreśla się, że akt lub czynność, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, charakteryzują się tym, że są podejmowane w sprawie indywidualnej, skierowane do oznaczonego podmiotu, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Kolejnym kryterium, wyznaczającym zakres dopuszczalności skargi na akt lub czynność, jest kryterium "z zakresu administracji publicznej". Zatem akty lub czynności z zakresu administracji publicznej będą zawierały element władztwa administracyjnego. Władcze działanie to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, adresat jest związany tym jednostronnym działaniem, z kolei jednostronne działanie jest zagwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego. Te trzy elementy nie zawsze muszą wystąpić łącznie. Wystarczający jest element jednostronności działania, od którego uzależnione jest korzystanie z uprawnienia, aby zakwalifikować akt lub czynność do aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej (B. Adamiak: Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, Warszawa 2006, nr 2, s. 15). Przystępując do badania dopuszczalności skargi P Spółki z o.o. w pierwszej kolejności należy określić jej przedmiot. W tytule skargi Spółka wskazuje, iż wnosi skargę na "akt z zakresu administracji publicznej z dnia [...] stycznia 2009 r. (nr [...]) Starosty Powiatu w sprawie naliczenia opłaty w kwocie 1000 zł za przedłużenie zezwolenia na dalszy 5 letni okres czasu". We wniosku skargi strona domaga się "uchylenia zaskarżonego aktu w części nakładającej na nią obowiązek zapłaty kwoty 1000 zł za wykonane analizy sytuacji rynkowej, ewentualnie uznanie, że skarżąca nie ma obowiązku uiszczenia kwoty 1000 zł" za wykonanie tejże analizy. Z kolei z uzasadnienia skargi (str. 2) wynika, iż strona kwestionuje "naliczenie opłaty w łącznej kwocie 1000 zł za przedłużenie zezwoleń na liniach komunikacyjnych nr: a) [...], b) [...], c) [...], d) [...], e) [...], f) [...], g) [...], h) [...], i) [...], j) [...]." Wobec niejednoznacznej treści powyższych żądań należało poddać analizie treść zaskarżonego przez Spółkę pisma Starosty Powiatu z [...] stycznia 2009 r. Pismem tym, działający z upoważnienia ww. organu Naczelnik Wydziału Komunikacji, Transportu i Dróg Starostwa Powiatowego, poinformował P Spółkę z o.o., że w związku ze złożonymi wnioskami z dnia [...] listopada 2008 r. (wpływ do organu 18.11.2008 r.) o wydanie, przedłużenie i zmianę zezwoleń na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym, zlecono przeprowadzenie analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób. W oparciu o zawarte porozumienie z Urzędem Marszałkowskim Województwa z [...] lutego 2005 r. oraz zleceniami j.w. wykonano analizy dla linii komunikacyjnych nr 1) [...], 2) [...], 3) [...], 4) [...], 5) [...], 6) [...], 7) [...], 8) [...], 9) [...], 10) [...], 11) [...], 12) [...], 13) [...], 14) [...], 15) [...], 16) [...]. Organ wskazał kwotę do zapłaty łącznie 10 372,50 zł, w tym: - za wydanie 15 zezwoleń – 15 × 550,00 = 8250,00 zł, - za wydanie 35 wypisów z tych zezwoleń – 35 × 5,50 = 192,50 zł, - za zmianę zezwolenia – 55,00 zł, - za zmianę dziesięciu wypisów z tego zezwolenia - 10 × 27,50 = 275,00 zł, - za wykonanie szesnastu analiz - 16 × 100,00 = 16000,00 zł. Oznacza to, iż zaskarżonym pismem organ poinformował stronę o obowiązku uiszczenia opłat za kilkanaście odrębnych czynności administracyjnych określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn.zm.). Zgodnie z przepisem art. 40 pkt 1 ww. ustawy, przedsiębiorca podejmujący i wykonujący transport drogowy jest obowiązany do ponoszenia opłat za czynności administracyjne określone w ustawie. Opłaty za czynności administracyjne pobiera się między innymi z tytułu wydania zezwolenia, zmiany zezwolenia, przedłużenia ważności zezwolenia, wydania wypisu z zezwolenia, wydania wtórnika zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego, przewozu wahadłowego lub przewozu okazjonalnego (art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy). Opłaty pobierają organy dokonujące tych czynności (art. 41 ust. 2). Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 47 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, rozporządzeniem z dnia 4 grudnia 2007 r. Minister Infrastruktury określił wysokość opłat za czynności administracyjne związane z wykonywaniem przewozu drogowego oraz egzaminowanie i wydanie certyfikatu kompetencji zawodowych (Dz.U. Nr 235, poz. 1726), w tym za wydanie zezwolenia, zmianę zezwolenia, przedłużenie ważności zezwolenia, wydanie wypisu z zezwolenia (vide § 1 pkt 2, § 13, § 15, § 16, § 19). Zgodnie z przepisem § 26 rozporządzenia opłaty, o których wyżej mowa, wnoszone są przed odbiorem odpowiednich decyzji i dokumentów. Z kolei zgodnie z przepisem art. 22a ust. 3 i 4 ww. ustawy, podjęcie decyzji w sprawie wydania nowego lub zmiany istniejącego zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, na linie komunikacyjne o długości do 100 km, w szczególności w zakresie zwiększenia pojemności pojazdów, częstotliwości ich kursowania, zmiany godzin odjazdów z poszczególnych przystanków powinno być poprzedzone analizą sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób. Za czynności związane z opracowaniem powyższej analizy organ właściwy do spraw zezwoleń pobiera opłatę od wnioskodawcy. Stawki opłat uiszczanych za czynności określone w art. 22a ust. 3, na podstawie delegacji zawartej w ust. 8 powyższego artykułu określił Minister Infrastruktury rozporządzeniem z dnia 23 grudnia 2003 r. w sprawie stawek opłat uiszczanych przez przewoźników drogowych za czynności związane z opracowaniem analizy sytuacji rynkowej w zakresie krajowego regularnego przewozu osób (Dz.U. Nr 232, poz. 2331). Do powyższej opłaty nie mają zatem zastosowania przepisy rozporządzenia z 4 grudnia 2007 r. Przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie stanowi akt lub czynność organu z zakresu administracji publicznej, polegająca w istocie na wezwaniu strony do zapłaty opłaty za szereg czynności administracyjnych związanych z opracowaniem analiz sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób na liniach określonych w skardze (10 linii oznaczonych powyżej lit. a) – j), które w ocenie strony skarżącej zostały pobrane nienależnie, pomimo braku obowiązku sporządzania takowych analiz w przypadku ubiegania się o przedłużenie zezwolenia, a nie wydanie nowego. Podkreślenia wymaga, iż spośród dziesięciu linii komunikacyjnych kwestionowanych w skardze, zaskarżone pismo Starosty z [...] stycznia 2008 r. nie obejmuje żadnych opłat za czynności administracyjne związane zezwoleniem dla linii komunikacyjnej nr [...], w tym opłaty za czynności dotyczące sporządzenia analizy rynkowej. W tym zatem zakresie skarga jest niedopuszczalna. Kwestionowana opłata (opłaty) jest należnością za czynność urzędową. W ocenie Sądu zarówno wezwanie indywidualnie określonego podmiotu do uiszczenia tej opłaty w skonkretyzowanej wysokości, jak i ewentualna odmowa jej zwrotu (w całości lub części) stanowią formę działania organu administracji publicznej podlegającą kontroli sądu administracyjnego, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W konsekwencji na tego rodzaju czynność zasadniczo przysługuje skarga, po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Jednakże uznanie, iż zaskarżona (rzeczywiści kwestionowana przez stronę skarżącą) czynność organu administracji, z uwagi na jej treść i charakter zasadniczo mogłaby podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego nie mogło jeszcze samoistnie skutkować rozpoznaniem przedmiotowej skargi co do meritum, bowiem podlega ona odrzuceniu z przyczyn formalnych. Zdaniem Sądu przedmiotową skargę należało odrzucić z przyczyn formalnych, bowiem wbrew twierdzeniom P Sp. z o.o., nie dopełniała ona wobec zaskarżonej czynności obowiązku wynikającego z art. 52 § 3 P.p.s.a., tj. nie wyczerpała środków zaskarżenia poprzedzających obligatoryjnie wniesienie skargi. Zgodnie z przepisem art. 52 § 1 - 3 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W myśl art. 53 § 3 P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżeniaw sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Po myśli przepisu art. 53 § 1 i 2 P.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Przedmiotem skargi było powyższe pismo (czynność) Starosty Powiatu z [...] stycznia 2009 r. wzywające do uiszczenia opłat za czynności administracyjne związane z rozpoznanie wniosków strony z września oraz listopada 2008 r. dotyczących wydania, przedłużenia oraz zmiany zezwoleń na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym, w tym za wykonanie analiz sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób, o których mowa w art. 22a ust. 3 i 4 ustawy o transporcie drogowym i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 grudnia 2003 r., na 16 liniach komunikacyjnych. Analiza przepisów ww. aktów prawnych wskazuje, iż na tego typu wezwanie nie przysługiwał środek odwoławczy w postaci odwołania, zażalenia, czy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Dodatkowo należy wskazać iż wysokość opłat za poszczególne czynności kształtują przepisy powszechnie obowiązujące. Wobec braku możliwości odwołania się, należało przed skierowaniem skargi do sądu administracyjnego wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa w zakreślonym przez przepis terminie. Brak wykorzystania przysługującego środka zaskarżenia, w myśl art. 52 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., skutkuje odrzuceniem skargi. Wniesienie skargi przed umożliwieniem organowi wypowiedzenia się w kwestii wezwania do usunięcia skonkretyzowanego naruszenia prawa, również czyni skargę niedopuszczalną jako przedwczesną. W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną pozostaje, iż pismo Starosty Powiatu z [...] stycznia 2009 r. nr [...] zostało Spółce doręczone faksem 14 stycznia, przez pocztę 16 stycznia 2009 r. (15 stycznia 2009 r. strona skarżąca uiściła kwestionowane opłaty). Oznacza to, iż najpóźniej w dniu 16 stycznia 2009 r. (a faktycznie 14 stycznia) strona dowiedziała się o podjęciu zaskarżonej czynności (wydaniu aktu jak wskazuje w skardze). Od tego zatem dnia rozpoczął bieg czternastodniowy termin do podjęcia niezbędnych czynności celem ewentualnego jej wzruszenia w trybie sądowoadministracyjnym, tj. do wezwania organu na piśmie do usunięcia stwierdzonego przez siebie naruszenia prawa. Najpóźniej zatem 30 stycznia 2009 r., powyższy termin upływał. Strona skarżąca wywodzi, iż wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa w dniu [...] stycznia 2009 r.: "poprzez wniosek o wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 261 i nast. Kpa. Wydanie postanowienia umożliwiłoby wniesienie zażalenia na naliczone opłaty." Odpowiedź na to pismo skarżąca spółka otrzymała 2 lutego 2009 r. Nadto w odniesieniu do przedłużenia zezwolenia dla linii komunikacyjnej nr [...] informację o opłacie strona otrzymała [...] stycznia 2009 r. Następnie w dniu [...] lutego 2009 r. skarżąca wezwała organ administracji do zwrotu kwoty za wykonanie analiz, zarówno dotyczącej linii nr [...], jak i 9 innych. Odpowiedź na powyższe wezwanie spółka otrzymała 18 lutego 2009 r. Jednocześnie skarżąca argumentowała, że swój wniosek z [...] stycznia 2009 r. o wydanie postanowienia w przedmiocie kosztów, uznaje za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w rozumieniu art. 52 § 3 P.p.s.a., gdyż przepis ten nie reguluje formy ani treści takiego wezwania. Strona wskazała, że zgodnie z posiłkowo stosowanymi przepisami art. 63 § 2 i art. 128 Kpa, z treści przedmiotowego wezwania wynikać jedynie powinno, że strona nie jest zadowolona z czynności organu administracji. Sąd powyższego stanowiska skarżącej nie podziela. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, iż wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa nie jest środkiem zaskarżenia uregulowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego, w szczególności nie jest odwołaniem od decyzji administracyjnej, brak jest zatem podstaw do stosowania do niego przepisu art. 128 K.p.a. Także wskazany przez stronę skarżącą przepis art. 63 § 2 nie pozwala na "odtworzenie" treści wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Wprost przeciwnie przepis ten wśród minimalnych wymogów podania kierowanego do organu administracji publicznej wymienia wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres, żądanie oraz spełnienie innych wymogów ustalonych w przepisach szczególnych. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa ma charakter środka prawnego w rozumieniu przyjętym w doktrynie postępowania administracyjnego, bowiem służy zakwestionowaniu przez podmiot legitymowany określonego działania organu administracji publicznej w celu doprowadzenia do jego uchylenia lub zmiany. W odróżnienia jednak od środków zaskarżenia, o których mowa w art. 52 § 2 P.p.s.a., należałoby je raczej zaliczyć do kategorii środków prawnych nadzwyczajnych. Może bowiem doprowadzić do ponownego rozważenia podjętego aktu lub czynności, nie w ramach określonego toku instancji administracyjnej (przez organ wyższego stopnia), lecz jego istota i celem jest stworzenie dodatkowej możliwości autorewizji własnego działania przez ten organ, który podjął akt lub dokonał kwestionowanej czynności, i to tylko i wyłącznie w związku z zagrożeniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W związku z powyższym, aby wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa mogło odnieść oczekiwany skutek, czyli zapobiec konieczności uruchamiania przez stronę postępowania sądowoadministracyjnego, winno precyzyjnie określać co najmniej treść żądania strony czyli formułować w kwestionowanym zakresie chociażby ogólny zarzut wydania przez organ administracji publicznej aktu lub dokonania konkretnej czynności z naruszeniem prawa. Nie spełni takich wymagań skierowanie do organu jakiegokolwiek pisma (podania) w danej sprawie, zawierającego w istocie żądanie podjęcia przez organ konkretnego działania w innym trybie. Dokonując analizy treści pisma skarżącej spółki do Starostwa Powiatowego z dnia [...] stycznia 2009 r. w kontekście wskazanych wyżej wymogów oraz akt administracyjnych sprawy należało stwierdzić jednoznacznie, iż nie stanowiło ono wezwania do usunięcia naruszenia prawa w sprawie stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, w rozumieniu art. 52 § 3 P.p.s.a., czyli w sprawie wezwania z dnia [...] stycznia 2009 r. do uiszczenia opłaty za czynności związane z opracowaniem analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób na 10 liniach komunikacyjnych o numerach wskazanych w skardze, w związku z wnioskiem o przedłużenie zezwoleń. W przedmiotowym podaniu Spółka P, "po otrzymaniu pisma z [...] stycznia 2009 r. w sprawie obowiązku zapłaty (...) opłat i kosztów za przedłużenie zezwoleń i wydanie nowych zezwoleń, wnosi o doręczenie postanowienia, zgodnie z art. 261 i następne Kpa ustalającego wysokość kosztów postępowania w w/w sprawach." Powyższe podanie zawierało zatem jedynie wniosek o wydanie konkretnego aktu administracyjnego. W jego treści nie zawarto jakiegokolwiek innego "wezwania" do organu, ani też nie wskazano na ewentualny kwestionowany zakres naruszenia prawa, którego usunięcia spółka domagałaby się. Dodatkowo, z uwagi na treść wezwania organu z [...] stycznia 2009 r. i treść skargi, w której spółka kwestionuje legalność tylko części z opłat związanych z jej wnioskami, treść pisma z [...] stycznia 2009 r. nie pozwala na określenie zakresu "wezwania do usunięcia naruszenia prawa". Winno ono wszakże odpowiadać zakresowi przedmiotowemu skargi, którą z mocy omawianego przepisu musi poprzedzać. Na niniejsze wezwanie organ odpowiedział pismem z dnia [...] stycznia 2009 r., w którym poinformował o treści przepisu art. 261 Kpa. oraz o braku podstaw do wydania postanowienia w sytuacji gdy strona wniosła opłaty przed odbiorem zezwoleń. Niezależnie od powyższego należy wskazać, iż gdyby jako "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. rozważać pismo Spółki z [...] lutego 2009 r. (k. 16 akt sądowych), które precyzuje żądanie strony i wzywa do zwrotu kwoty 1000 zł jako nienależnie pobranej za skonkretyzowane czynności urzędowe, należałoby uznać, iż zostało ono wniesione do organu z uchybieniem ustawowego czternastodniowego terminu do dokonania tego wezwania, co czyni je bezskutecznym. Treść skargi wskazuje, iż skarżąca spółka jako profesjonalny podmiot (przedsiębiorca) występujący w obrocie prawnym posiadała dostateczną wiedzę na temat sposobu i trybu zaskarżenia kwestionowanej czynności organu administracji publicznej, w szczególności konieczności wyczerpania przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego trybu wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze, Sąd zważył, iż skarga jest niedopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem skarżąca spółka nie dopełniła skutecznie (w terminie ustawowym) obowiązku wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 1 i 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a). Niewyczerpanie powyższego trybu powoduje, iż skarga na akt lub czynność organu administracji nie może zostać skutecznie wniesiona, nie rozpoczyna bowiem biegu termin, o którym mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a. Z tych powodów, po myśli art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd niniejszą skargę odrzucił. Zgodnie z przepisem art. 232 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., w związku z odrzuceniem skargi, należało zwrócić stronie skarżącej z urzędu uiszczony w sprawie wpis sądowy.