II SA/Go 198/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant referent Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę oddala skargę. W dniu [...] czerwca 2012 r. do Wojewody wpłynął wniosek firmy K Sp. z o.o. o wydanie pozwolenia na budowę inwestycji pod nazwą: "Rozbudowa zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...] w km 01+682,32 na teren działek nr [...]". Do wniosku załączone zostały wymagane dokumenty, w tym 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniami o uprawnieniach budowlanych, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz upoważnienie udzielone osobie działającej w imieniu inwestora. Do projektu dołączono między innymi uchwałę Nr XLIII/260/09 Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zaświadczenie Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie przeznaczenia nieruchomości położonych w obrębie [...] miasta [...], oznaczonych geodezyjnie numerem ewidencyjnym jako działki nr [...] zgodnie z obowiązującym miejscowym planem, decyzję Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia [...] stycznia 2012 r. ([...]) w przedmiocie wyrażenia zgody na przebudowę zjazdu publicznego, decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych oraz w przedmiocie udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew, postanowienie Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu budowlanego rozbudowy zjazdu publicznego oraz wyrażenia zgody na wejście na działkę nr [...] w zakresie objętym projektem. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., Nr [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla K Sp. z o.o. w zakresie inwestycji polegającej na rozbudowie zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...] w km 01+682,32 na teren działek nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że złożony wniosek spełnia wymogi ustawy Prawo budowlane, projekt zgodny jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta i wymaganiami ochrony środowiska oraz zgodny jest z przepisami w tym techniczno-budowlanymi. Od ww. decyzji Wojewody żadna ze stron postępowania administracyjnego, nie wniosła odwołania, wobec czego uzyskała ona przymiot ostateczności. Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. skierowanym do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Prezydent Miasta wniósł o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 2012 r., albowiem jest ona sprzeczna z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] lutego 2009 r. W uzasadnieniu wnioskodawca podniósł, że z treści § 24 ust. 5 planu, tj. zapisu "dla istniejących ulic zbiorczych, w tym dla ul. [...] ustala się zachowanie istniejących zjazdów i dojazdów do nieruchomości, z dopuszczeniem realizacji nowego zjazdu do terenu U 4.11.", jednoznacznie wynika, że do działek nr [...] położonych przy ul. [...] ustalenia planu sankcjonują istniejące zjazdy i dojazdy, nie dopuszczając jednak możliwości ich przebudowy i rozbudowy. "Zachowanie istniejących zjazdów" oznacza pozostawienie ich w niezmienionych parametrach. W ocenie strony plan nie dopuszcza poszerzenia, przesunięcia, ani zmiany geometrii tych zjazdów i dojazdów. Natomiast dalsze ustalenia planu dopuszczają możliwość budowy nowego zjazdu na teren oznaczony w planie jako U 4.11, czyli na teren przedmiotowych działek, co oznacza, że zapis ten ma na celu wyeliminowanie rozwiązań odbiegających od normatywnych, na rzecz rozwiązań prawidłowych, tworzonych zgodnie z zasadami i warunkami technicznymi, bezpiecznych dla biorących udział w ruchu drogowym, ze szczególnym uwzględnieniem bezpieczeństwa pieszych i rowerzystów, bo przedmiotowy teren mieści się w ścisłym centrum miasta. Pismem z dnia [...] września 2012r. ([...]) Główny Urząd Nadzoru Budowlanego stwierdził brak podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł Prokurator Rejonowy. Wydanej decyzji zarzucił rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne - rozbudowa zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta dla istniejących ulic zbiorczych, w tym dla ulicy [...] przewiduje zachowanie istniejących ewidencyjnych linii rozgraniczających oraz zachowanie istniejących zjazdów i dojazdów do nieruchomości z dopuszczeniem realizacji nowego zjazdu do terenu U.4.11 tj. działek gruntu o numerach [...]. Z zapisów tych wynika nakaz pozostawienia ich w niezmienionych parametrach, nie dopuszczając możliwości ich przebudowy i rozbudowy. W ocenie Prokuratora jednoznaczne brzmienie analizowanego zapisu wyklucza poszerzenie, przesunięcie lub zmianę geometrii tych zjazdów i dojazdów, wskazując na wolę zachowania ich w kształcie z chwili uchwalenia planu. Dalsze ustalenia dopuszczają natomiast możliwość budowy nowego zjazdu na teren oznaczony w planie jako U.4.11, czyli na teren ww. działek. Jednocześnie Prokurator wskazał, że w toku postępowania przesłuchany został architekt miejski miasta, który podkreślił, że zapisy planu dlatego zostały tak precyzyjnie ustalone, bowiem w ocenie organu, który uchwalił plan, jakakolwiek nowa inwestycja usługowa realizowana w ścisłym centrum miasta może zostać obsłużona pod względem komunikacyjnym tylko poprzez wybudowanie nowego zjazdu. Natomiast rozbudowa istniejącego zjazdu byłaby niewystarczająca. Dlatego założeniem miejscowego planu było albo pozostawienie istniejących zjazdów, które obsługują aktualnie istniejącą zabudowę, albo w przypadku wybudowania nowego obiektu – wybudowanie nowego zjazdu, dostosowanego do zmienionych warunków. W ocenie Prokuratora uznanie przedłożonego przez inwestora projektu zakładającego rozbudowę zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...] jest rażąco niezgodne z zapisem miejscowego planu, bowiem wyraźnie sankcjonuje on istniejące rozwiązania komunikacyjne, dopuszczając jedynie budowę nowego. Skoro założeniem organu uchwalającego plan, które znalazło odzwierciedlenie w precyzyjnym zapisie planu, było de facto uzależnienie nowej inwestycji od budowy nowego wjazdu służącego do jej obsługi, to bezwzględnym obowiązkiem organu było przestrzegać ww. zapisu w sposób ścisły. Skarżący powołał się w tym zakresie na wynikające z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym władztwo planistyczne jakie przysługuje gminie. W dalszej części uzasadnienia Prokurator podniósł, że jak wynika ze stanowiska Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2012 r., planowana inwestycja jest nadto niezgodna z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie tj. z § 78 rozporządzenia - odnośnie braku dodatkowego pasa ruchu dla pojazdów skręcających z drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, iż interpretacja postanowień planu zagospodarowania przestrzennego miasta dokonana przez wnoszącego skargę odnośnie zachowania istniejących zjazdów i dojazdów do nieruchomości z dopuszczeniem realizacji nowego zjazdu do terenu o przeznaczeniu usługowym zakłada niejako zamrożenie stanu faktycznego i technicznego istniejącego zagospodarowania terenów w zakresie zjazdów i dojazdów do nieruchomości. Wyklucza więc w istocie możliwość wykonania jakichkolwiek robót budowlanych w zakresie zjazdów i dojazdów do nieruchomości. Stanowi to nieuprawnione ograniczenie prawa własności i pozostaje w kolizji z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ podkreślił, że plan przewiduje zachowanie istniejących zjazdów, a nie stanu tych zjazdów, natomiast ustalenia miejscowego planu nie wykluczają przebudowy, odbudowy, czy też rozbudowy istniejących zjazdów. Z uwagi natomiast na treść art. 4 ustawy Prawo budowlane zgodnie, z którym każdy ma prawo do zabudowania nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wszelkie w tym zakresie ograniczenia, w ocenie organu nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Odnosząc się natomiast do zarzutu niezgodności inwestycji z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. organ wskazał, że przepis § 78 ust. 2 pkt 3 nie nakłada obowiązku wyposażenia zjazdu w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z drogi, ale przewiduje jedynie taką możliwość. Wojewoda podkreślił, że zarządca drogi, który posiadał wiedzę o natężeniu ruchu przy uzgadnianiu przedmiotowej inwestycji, nie nałożył na inwestora obowiązku wyposażenia zjazdu w dodatkowe pasy ruchu. Na rozprawie, która odbyła się w dniu 4 kwietnia 2013 r. pełnomocnik organu zwrócił uwagę, że plan obowiązuje dla znacznie większego terenu niż projektowany kompleks handlowy i zjazd. Na terenie objętym planem dotychczas były już przebudowy innych zjazdów i nie budziło to kontrowersji. Zarówno Wojewoda jak i organy podejmowały rozstrzygnięcia w sprawie rozbudowy zjazdu, a nie jego przebudowy. Uzgodnienie inwestycji z zarządcą drogi wyklucza powoływanie się przez Miasto na opinie Policji jako argument o niebezpiecznym charakterze projektowanego zjazdu. Zdaniem Wojewody, w sytuacji gdy plan nie zawiera stwierdzenia o zachowaniu stanu dotychczasowego w zakresie istniejących zjazdów, a stanowi jedynie o zachowaniu dotychczasowych zjazdów, to nie narusza planu inwestycja polegająca na rozbudowie zjazdu istniejącego. Pełnomocnicy uczestnika postępowania Miasta poparli skargę Prokuratora. Zaprzeczyli jednocześnie twierdzeniom organu, iż na terenie objętym planem doszło do przebudowy innych zjazdów. Zdaniem Miasta, wydana decyzja w istocie nie dotyczy przebudowy, a budowy nowego zjazdu i narusza geometrię istniejącego zjazdu oraz stwarza istotne niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego, co potwierdza opinia Policji. Poza tym zostało zaakcentowane, że teren objęty planem jest terenem ścisłej ochrony konserwatorskiej. Istniejące zjazdy i dojazdy mają zapewniać utrzymanie stanu dotychczasowego na tym terenie, na którym nie ma zasadniczo terenów inwestycyjnych. Dotychczas istniejący zjazd służy mieszkańcom terenu sąsiadującego i zaspokaja ich potrzeby. Prezes Zarządu Spółki K zwrócił uwagę, że Spółka otrzymała wszystkie wymagane uzgodnienia, w tym od konserwatora zabytków. Zwrócił uwagę, że to dopiero Spółka uregulowała stan prawny i, że to z jej inicjatywy na rzecz mieszkańców, którzy dotychczas zwyczajowo korzystali ze zjazdu ustanowiono służebność przejazdu i przejścia z nieruchomości stanowiącej jej własność, a na której znajduje się dotychczasowy zjazd. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wyjaśnić również należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekając w tak określonych granicach Sąd uznał, iż skarga pozbawiona jest uzasadnionych podstaw, jak też nie doszło w sprawie do naruszeń prawa uwzględnianych z urzędu. Na wstępie należy nawiązać do treści art. 50 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, jak również prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie natomiast z przepisem art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich i rzecznik Praw Dziecka. Z powyższego przepisu wynika, że prokurator może wnieść skargę do sądu administracyjnego mimo niewyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli nie był stroną w tym postępowaniu. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie (prokurator nie był stroną postępowania objętego wydaniem decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę). Natomiast art. 53 p.p.s.a. stanowi, że prokurator może wnieść skargę w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, który to termin w niniejszej sprawie został również zachowany (decyzję doręczono w dniu 2 sierpnia 2012 r., a skargę do Sądu Prokurator wniósł w dniu 1 lutego 2013 r.). Zgodnie z powyższymi przepisami skarga Prokuratora Rejonowego spełniająca powyższe wymogi podlega merytorycznemu rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozważań Sądu jest decyzja Wojewody z dnia [...] lipca 2012 r., Nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla K Sp. z o.o. w zakresie inwestycji polegającej na rozbudowie zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...] w km 01+682,32 na teren działek nr [...]i, dla obiektu usługowo-handlowego pn. "G". Zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (pkt 1) i złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (pkt 2). Stosownie zaś do art. 33 ust. 2 ww. ustawy do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć: 1) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie autora projektu na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu; 2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 3) decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane określa z kolei zakres obowiązków organu administracji architektoniczno-budowlanej w zakresie postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Z unormowania tego wynika, że działania organu w pierwszej kolejności sprowadzają się do oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Następnie organ sprawdza zgodność zagospodarowania działki z przepisami, w szczególności techniczno-budowlanymi, kompletność projektu, wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz czy projekt ten został sporządzony (oraz sprawdzony) przez osobę posiadającą właściwe (w rozumieniu przepisów rozdziału 2 ustawy) uprawnienia budowlane. Podkreślić w tym miejscu wypada, że decyzja o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego jest rozstrzygnięciem o charakterze związanym. Oznacza to, że przesłanki wydania takiej decyzji są ściśle określone przepisami prawa, co wyłącza działanie organu w warunkach luzu decyzyjnego na etapie rozstrzygania. Potwierdzeniem powyższej tezy jest treść art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane zgodnie, z którym w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 tej ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy Wojewoda w sposób zasadny przyjął, że przedłożony projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami obowiązującego na tym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miast, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta z dnia [...] lutego 2009 roku, a w szczególności interpretacji zapisów zawartych w rozdziale 8 tego planu zatytułowanym ,,Układ komunikacyjny" dotyczących zachowania istniejących zjazdów i dojazdów do nieruchomości przy ulicach zbiorczych. Na wstępie należy zauważyć, że plan zagospodarowania przestrzennego zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm. ) jest aktem prawa miejscowego. Przepisy planu miejscowego stanowiące jedno ze źródeł systemu obowiązującego prawa winny być interpretowane w zgodzie z przepisami innych aktów prawnych, w tym przepisami powszechnie obowiązujących aktów prawnych wyższego rzędu. Dokonując interpretacji przepisów prawa miejscowego, a więc zawartych również w planie zagospodarowania przestrzennego należy stosować ogólne reguły interpretacji tekstów prawnych. Orzecznictwo sądów stoi na stanowisku akcentującym prymat wykładni językowej, dopuszczającym możliwość sięgania po inne dyrektywy interpretacyjne, dopiero wtedy, gdy interpretacja językowa zawodzi, nie pozwala w sposób jednoznaczny odtworzyć normy prawnej zawartej w przepisach prawnych. Generalnie można powiedzieć, że wykładnia językowa – logiczna ( zwana także gramatyczną ) polega na odkodowaniu norm postępowania, nakazu lub zakazu na podstawie znaczenia wyrazów i wyrażeń zawartych w treści aktu prawnego, przy uwzględnieniu zasad gramatyki i składni językowej oraz zasad logiki. W uchwale Sądu Najwyższego z dnia 11 czerwca 1996 roku ( sygn. akt III CZP 52/96 ) wyrażono pogląd, że ,,według utrwalonych w orzecznictwie zasad interpretacji przepisów prawa podstawowe znaczenie ma wykładnia językowa, a dopiero wtedy, gdy ta zawodzi, nie pozwala ustalić w sposób jednoznaczny treści normy prawnej, prowadząc do wyników niedających się pogodzić z racjonalnym działaniem ustawodawcy i celem, jaki ma realizować dana norma, sięga się do dyrektyw wykładni systemowej i funkcjonalnej". Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ( orzeczenia z dnia 28 maja 1986 r. sygn. akt U 1/86 i z dnia 5 listopada 1986 r. sygn.. akt U 5/86 ), a nadto w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1992 r. ( sygn. akt III CRN 50/92 – OSNCP 1993 r., z.10, poz. 191 ), w których zgodnie stwierdzono, że w drodze wykładni nie można ,,uzupełniać ustawodawcy", a podstawy do ustalenia praw i obowiązków powinny wprost wynikać z ustawy. Powyższe zasady dotyczące interpretacji przepisów prawnych odnoszą się również do przepisów zawartych w aktach prawa miejscowego. Odnosząc cytowane rozważania do niniejszej sprawy, należy przede wszystkim skupić się na brzmieniu przepisów zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miast, a w szczególności regulujących kwestie związane z zachowaniem dotychczasowych i urządzaniem nowych zjazdów i dojazdów z nieruchomości do dróg publicznych. Jak wyżej wspomniano sprawy związane z utrzymaniem dotychczasowych zjazdów i dojazdów z nieruchomości do dróg publicznych zostały uregulowane w rozdziale 8 zatytułowanym ,,Układ komunikacyjny" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W § 24 ust. 5 dotyczącym istniejących ulic zbiorczych, do których została zaliczona między innymi ulica [...] ustalono nie tylko zachowanie istniejących ewidencyjnych linii rozgraniczających ( pkt 1 ), ale także zachowanie istniejących zjazdów i dojazdów do nieruchomości, z dopuszczeniem realizacji nowego zjazdu do terenu U 4.11, w skład którego to terenu wchodzą działki gruntu o numerach [...] (pkt. 2). Zdaniem Sądu wykładnia językowa powyższego przepisu nie daje możliwości w sposób jednoznaczny, nie budzący wątpliwości ustalić, czy wolą prawodawcy było zachowanie zjazdu i dojazdów do ulic zaliczanych do ulic zbiorczych w dotychczasowym stanie, a jeżeli tak to czy przez dotychczasowy stan należy rozumieć ich stan techniczny istniejący w chwili uchwalania miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też dopuszczano możliwość ich remontu, a w szczególności ich rozbudowy polegającej między innymi na zmianie nie tylko nawierzchni, ale także innych parametrów technicznych jak szerokość, długość. Zmiana tych ostatnich parametrów ma niewątpliwie przy aktualnym natężeniu ruchu duże znaczenie odnośnie zapewnienia bezpieczeństwa osobom z nich korzystających. Jeszcze większe wątpliwości przy zastosowaniu tylko wykładni językowej nasuwają się przy uwzględnieniu dalszej części zapisu miejscowego planu odnośnie terenu oznaczonego jako U 4.11 obejmującego działki gruntu o numerach [...]. Stwierdza się, że w tym przypadku dopuszcza się do tego terenu realizację nowego zjazdu. Powstaje więc wątpliwość, czy nowy zjazd ma powstać obok dotychczasowego ,,starego" zjazdu już istniejącego na tym terenie (dotychczasowy zjazd ma swój początek na działce o nr [...] i kończy się w pasie drogowym drogi wojewódzkiej obejmującym działkę o numerze [...]), który ma pozostać w niezmienionej postaci. Czy w przypadku realizacji nowego zajazdu ,,stary" może zostać zlikwidowany, w szczególności gdy zapewni wszystkim dostęp do drogi publicznej. Zachodzi jeszcze trzecia możliwość tzn. dotychczasowy zjazd może zostać rozbudowany, w trakcie której to rozbudowy zostaną zmienione jego parametry dotyczące nie tylko nawierzchni, ale także szerokości i długości odpowiadającemu warunkom technicznym określonym w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zdaniem Sądu stosując wykładnię językową ( gramatyczna ) nie da się z powyższych zapisów wyinterpretować zakazu rozbudowy dotychczasowego zjazdy z terenu oznaczonego na planie miejscowym jako U 4.11 na drogę publiczną tj. ulicę [...]. Tym bardzie przyjęcie, że w przypadku realizacji nowego zjazdu, dotychczasowy ma pozostać. Przeciwko takiej interpretacji przemawia również wykładnia systemowa i funkcjonalna. Nie ulega wątpliwości, że podstawowym celem zjazdów i dojazdów z nieruchomości jest zapewnienie dostępu do drogi publicznej z zachowaniem zasad bezpieczeństwa obowiązującym w ruchu drogowym. Jeżeli nowy zjazd, zwłaszcza gdy będzie on stanowić rozbudowę dotychczasowego zjazdu (tak jest w niniejszej sprawie), zapewni wszystkim osobom korzystającym z dotychczasowego zjazdu dostęp do drogi publicznej, to wydaje się niecelowym utrzymywanie dotychczasowego zjazdy w niezmienionym stanie, jeżeli nie przemawiają za tym inne okoliczności. W tym miejscu należy zauważyć, że inwestor zagwarantował osobom korzystającym dotychczas z zjazdu znajdującego się między innymi na jego nieruchomości poprzez ustanowienie na ich rzecz służebności przejścia i przejazdu Należy również podkreślić, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w rozdziale 4 zatytułowanym ,,Zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków" w § 10 ust. 1 punkt 6 ustalono obowiązek zachowania istniejącej nawierzchni brukowanych na ulicach, placach i ciągach pieszych. Jak wynika z dołączonego projektu budowlanego, ta cześć dotychczasowego zjazdu objętego sporną decyzją w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę tj. znajdująca się na działce o numerze [...], jest pokryta kostką betonową typu ,,cegła". W § 9 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nałożono na inwestorów obowiązek uzgadniania projektów budowlanych dotyczących strefy konserwatorskiej A i B z Wojewódzkim Konserwatorem Zbytków. Wojewódzki Konserwator Zbytków decyzją z dnia [...] czerwca 2012 roku udzielił inwestorowi pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w obszarze rejestrów zabytków w obrębie działek ewidencyjnych nr. [...], polegających między innymi na budowie zjazdu z pasa drogowego drogi publicznej. W decyzji tej określono zakres tych prac polegających na rozbiórce istniejącej konstrukcji zjazdu wykonanego z kostki betonowej i płyt granitowych, krawężników i obrzeży, obniżenie krawężnika granitowego do poziomu istniejącego pasa drogi, ułożenie nowych krawężników i obrzeży betonowych, wykonanie nowej konstrukcji zjazdu z kostki betonowej. Tym samym za bezzasadny należy uznać zarzut, iż inwestor naruszył ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące prowadzenia inwestycji w na terenie strefy konserwatorskiej A i B. Wbrew twierdzeniom uczestników postepowania w niniejszej sprawie nie miału zastosowania ustalenia zawarte § 11 ust. 7 i 8 miejscowego planu. Zawarte w tych przepisach ustalenia dotyczą bowiem obiektów małej architektury, elewacji graniczących z terenami o których mowa w § 11 ust. 1, oraz elewacji oznaczonych na rysunkach jako ściany szczytowe budynków przeznaczonych do przebudowy oraz elewacji o szczególnym znaczeniu. Tylko do tych elementów architektonicznych przed rozpoczęciem ich remontu wprowadzono obowiązek uprzedniego opracowania wariantowego lub przeprowadzenia konkursu ocenianego przez inwestora, władze miejskie, konserwatora oraz przedstawicieli środowiska architektów i urbanistów. Dokonując interpretacji ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnośnie zachowania istniejących zjazdów z dopuszczeniem realizacji nowego zjazdu do terenu U 4.11 należy mieć na uwadze również przepis art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane, który stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W tej sytuacji wszelkie ograniczenia prawa własności w tym również ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą być interpretowane rozszerzająco, bardziej ograniczając prawo własności niż wynika to z literalnego ich brzmienia. Taki pogląd został wyrażony między innymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 czerwca 2011 roku w sprawie II SA/Wr 250/11 ( opublikowanego w bazie orzeczeń LEX nr 1087019 ). Podsumowując powyższe rozważania należy stwierdzić, że z literalnego brzmienia § 24 ust. 5 nie wynika zakaz rozbudowy istniejącego zjazd, ani też obowiązek pozostawienia go w niezmienionym stanie odnośnie jego parametrów takich jak długość, szerokość, rodzaj nawierzchni. Stosując obok wykładni gramatycznej, wykładnię systemową i funkcjonalną należy stwierdzić, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta, dopuszcza odnośnie terenu oznaczonego jako U 4.11., nie tylko budowę nowego zjazdu, ale także rozbudowę dotychczasowego. Dokonują jednak rozbudowy takiego zjazdu należy oczywiście przestrzegać ustalenia wynikające z pozostałych przepisów zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Badając zgodność przedłożonego projektu budowlanego z planem miejscowym organ administracji publicznej powinien ocenie poddać wszystkie wskazanie w projekcie budowlanym elementy zagospodarowania terenu w kontekście zapisów planu miejscowego. Wojewoda wydając sporną decyzję ten warunek spełnił, co wyżej wskazano. Należy nadto podkreślić, iż zgodnie z poglądem przedstawionym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 września 2011 roku w sprawie II SA/Gi 156/11 ( opublikowanego w bazie orzeczeń LEX nr 1085899 ), a który to pogląd podziela sąd orzekający w niniejszej sprawie, przepis art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane statuuje zasadę wolności budowlanej, mającej z kolei zapewnić inwestorowi zrealizowanie jego zamierzenia budowlanego, zapobiegając poszukiwaniu w formalistycznym rozumieniu przepisów przeszkód w tym zakresie. Zdaniem Sądu interpretacja przepisu § 24 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonana w złożonej skardze posiada taki charakter. Zdanie Sądu nie jest również zasadny zarzut naruszenia § 77 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz. U. z 1999 r., nr 43, poz. 430 ). Zgodnie z tym przepisem zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 117 ust. 7 tegoż rozporządzenia. Z drogi klasy GP, G lub Z do obiektów wymienionych w § 55 ust. 1 pkt 3, w wypadku uzasadnionym względami bezpieczeństwa ruchu może być wyposażony w dodatkowy pas ruchu dla pojazdów skręcających z tej drogi, w szczególności gdy miarodajne natężenie ruchu na drodze przekracza 400 P/h. Droga przebiegająca ulicą [...] jest zaliczona do drogi klasy Z. Natomiast na działkach o numerach [...] ma powstać obiekt usługowo- handlowy pn. ,,G", a więc jest to obiekt o którym mowa w § 55 ust. 1 pkt 3 cytowanego wyżej rozporządzenia. Należy jednak stwierdzić, że przepis § 77 ust. 2 pkt 3 nie wprowadza bezwzględnego obowiązku w takiej sytuacjach wyposażenia zjazdu publicznego w dodatkowy pas ruchu dla pojazdów skręcających z drogi publicznej. W przepisie tym użyto zwrotu ,,może być wyposażony". Tym samym decyzja podejmowana w tym przedmiocie została pozostawiona do uznania organu uprawnionego do jej wydania po uprzednim rozważeniu okoliczności wymienionych w § 77 ust. 3 cytowanego rozporządzenia. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zgodnie natomiast z ust. 4 tegoż artykułu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdy na czas określony. Decyzja zarządcy drogi w przedmiocie wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu z drogi publicznej ma charakter uznaniowy i może być uzależniona od istniejących warunków technicznych. Przy podejmowaniu decyzji o ustanowieniu zjazdu z drogi publicznej zarządca musi się kierować koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa ruchu na drodze. Z treści art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych wynika, że jednym z warunków budowy lub przebudowy zjazdu z drogi publicznej przez właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległej do drogi publicznej jest uprzednie uzyskanie zezwolenia na lokalizację zjazdu lub przebudowę zajazdu, do wydania którego w formie decyzji administracyjnej, jest uprawniony tylko i wyłącznie zarządca drogi. Na etapie tego postępowania, a nie na etapie wydania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, rozważane jest jakim warunkom technicznym winien odpowiadać ten zjazd przy uwzględnieniu norm zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz kierując się naczelną zasadą zapewnienia bezpieczeństwa ruchu. Zarządca drogi w świetle art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku został uprawniony do przeprowadzenia indywidualnej oceny technicznej odnośnie projektowanego zjazdy lub przebudowy istniejącego z uwzględnieniem zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego. W niniejszej sprawie zarządca drogi jest wyłącznie uprawniony do podjęcia decyzji w zakresie konieczności wyposażenia zjazdu w dodatkowy pas ruchu dla pojazdów skręcających z drogi publicznej. Regulacje zawarte w ustawie z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych wskazują, że kompetencja ta została przyznana zarządcy drogi na zasadzie wyłączności, a decyzja administracyjna przez niego wydana jest wyłączną formą prawną rozstrzygania spraw w tym przedmiocie. Składając wniosek do Wojewody o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę inwestycji pod nazwą ,,rozbudowa zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...], działka ewidencyjna nr [...]" inwestor dołączy między innymi decyzję zarządcy drogi z dnia [...] stycznia 2012 roku w przedmiocie wyrażenia zgody na rozbudowę w/w zjazdu, oraz postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 roku w przedmiocie uzgodnienia projektu budowlanego rozbudowy zjazdu publicznego i wyrażenia zgody na wejście na działkę nr [...] w zakresie objętym projektem. Tym samym organ wydający decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę stanowiącą przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie, był zobowiązany w oparciu o przepis art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 2010 roku Prawo budowlane sprawdzić kompletność projektu budowlanego i posiadane wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczących bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W tej kategorii dokumentów, o których mowa w przepisie art. 35 ust. 3 cytowanej ustawy mieści się między innymi decyzja zarządcy drogi w przedmiocie wyrażenia zgody na przebudowę spornego zjazdu publicznego, oraz postanowienie w przedmiocie uzgodnienia projektu budowlanego rozbudowy tego zjazdu. Inwestor powyższe dokumenty wraz z wnioskiem przedłożył. Wojewoda wydający zaskarżoną decyzję w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji, nie tylko nie był zobowiązany, ale też nie posiadał kompetencji do dokonywania ustaleń będących przedmiotem orzeczeń wydanych przez zarządcę drogi, a wyżej wymienionych. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż skarga nie jest zasadna. Wobec powyższego na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalono. .