II SA/Go 198/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku M.K. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia decyzji o warunkach zabudowy postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] marca 2023 r. M.K., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2023 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2022 r., nr [...] w części, w której orzeka o nałożeniu na Ł.J. obowiązku dostarczenia decyzji o warunkach zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz niezbędnej infrastruktury technicznej na terenie działki o numerze ewidencyjnym gruntu [...], położonej w miejscowości [...]; i uchylającą decyzję PINB w części dotyczącej wyznaczenia terminu wykonania nałożonego obowiązku. W tym zakresie WINB orzekł o wyznaczeniu terminu wykonania obowiązku na 6 miesięcy od dnia doręczenia decyzji. W skardze M.K. sformułowała wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 2 p.p.s.a. z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. W razie podjęcia przez organ negatywnej decyzji w tym przedmiocie, wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wskazując, że aktualnie toczy się postępowanie wznowieniowe przed SKO w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2016 r. W wyniku tego postępowania organ rozstrzygnie czy pierwotna decyzja o warunkach zabudowy pozostanie w obrocie prawnym. Niezależnie od powyższego Wójt Gminy podjął z urzędu zawieszone postępowanie w przedmiocie wydania nowej decyzji inwestorowi, w związku z czym można przypuszczać, iż niebawem decyzja w tym zakresie zostanie wydana. To wszytko może doprowadzić do sytuacji, w której w obrocie prawnym będą obowiązywały dwie decyzje dotyczące tej samej inwestycji, co jest niedopuszczalne i może doprowadzić do wyrządzenia znacznej szkody. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2023 r., nr [...] odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Instytucja wstrzymania wykonania aktu lub czynności ma charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Przy czym znaczna szkoda to taka, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2004 r., GZ 138/04, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy przy tym pamiętać, że ciężar dowodu spoczywa na wnioskodawcy, który powinien uprawdopodobnić, że w jego sprawie spełnione zostały przesłanki wskazane w powołanym przepisie. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i ich uprawdopodobnienie w przedstawionym przez stronę materiale dowodowym. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie aktu jest w stosunku do wnioskodawcy zasadne. Natomiast obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny wskazanych przez stronę skarżącą okoliczności. Zatem ciężar dowodu w zakresie wykazania przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. spoczywa zawsze na wnioskodawcy. Wnioskodawca obowiązany jest wyjaśniać, na czym konkretnie polega niebezpieczeństwo powstania kwalifikowanych skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wnioskodawca musi powołać się na konkretne i dotyczące swojego interesu prawnego okoliczności pozwalające wywieść, że wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest zasadne. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, nie wykazała, że wykonanie zaskarżonej decyzji (tj. dostarczenie organowi przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy w toczącym się postępowaniu legalizacyjnym) mogłoby wyrządzić jej znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki. Uzasadniając wniosek skarżąca wskazała na toczące się przed różnymi organami administracji publicznej postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Skarżąca nie powołała natomiast żadnych konkretnych okoliczności świadczących o tym, że wykonanie zaskarżonej decyzji (tj. dostarczenie organowi przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy) powoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i na czym miałyby one polegać. Ponadto odnosząc się do argumentu, iż dostarczenie decyzji o warunkach zabudowy organowi nadzoru budowlanego może doprowadzić do sytuacji, w której w obrocie prawnym będą obowiązywały dwie decyzje dotyczące tej samej inwestycji, co jest niedopuszczalne i może doprowadzić do wyrządzenia znacznej szkody – należy wskazać, iż kwestia przedłożenia decyzji innemu organowi nie ma wpływu na to, czy decyzja ta weszła bądź nie weszła do obrotu prawnego. Decyzja administracyjna wchodzi bowiem do obrotu prawnego w wyniku jej podpisania, a następnie doręczenia stronom. Byt prawny decyzji rozpoczyna się więc od ujawnienia woli organu na zewnątrz przez skuteczne doręczenie. Innymi słowy, skutki materialnoprawne oraz procesowe w postaci wprowadzenia do obrotu prawnego decyzji administracyjnej związane są z prawidłowym doręczeniem jej stronom, co wynika z art. 110 k.p.a. Zatem to doręczenie decyzji stanowi wprowadzenie jej do obrotu prawnego (por. uchwała NSA z 4 grudnia 2000 r., FPS 10/00, ONSA 2001, z. 2, poz. 56, wyrok NSA z 28 czerwca 2019 r., II OSK 641/19, orzeczenia.nsa.gov.pl) – a nie ewentualne późniejsze przedłożenie jej innemu organowi. Należało więc uznać, iż wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie został uzasadniony w odniesieniu do przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. W konsekwencji, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., orzeczono jak na wstępie. Na marginesie należy wskazać, że nieuwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie przesądza o końcowym wyniku sprawy. Kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowości zastosowania przez organ przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni, sąd dokona dopiero przy merytorycznym rozpoznaniu sprawy.