II SA/Go 2/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Asesor WSA Joanna Brzezińska Protokolant asystent sędziego Tomasz Modzelewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi M.F. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na postanowienie Wojewody z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Powiatu z dnia [...] r. nr [...] II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 357 złotych (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. (znak [...]) Starosta, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zmianami), zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę pawilonu handlowego oraz stacji paliw wraz z infrastrukturą towarzyszącą, instalacjami zewnętrznymi, parkingami, ciągami komunikacyjnymi, małą architekturą w [...], na nieruchomości o nr. ewidencyjnym dz. [...], gdyż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, tj. Burmistrza. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. Burmistrz wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2005 r. określającą warunki zabudowy dla obiektu stacji paliw wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Jednocześnie organ potwierdził, iż inwestor do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dołączył ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, tak jak tego wymaga prawo budowlane, ale zdaniem organu wznowienie postępowania w sprawie tej decyzji stanowi w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. załatwienie zagadnienia wstępnego, stanowiącego podstawę do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Z powyższym postanowieniem nie zgodził się, działający przez pełnomocnika -radcę prawnego P.W., inwestor M Sp. z o.o. i wniósł zażalenie zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4, art. 12 § 1 oraz art. 8 k.p.a. Skarżący wskazał, iż wznowienie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i tym samym nie stanowi przesłanki do zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego zagadnieniem wstępnym jest takie zagadnienie, które nie było przedtem prawomocnie przesądzone na właściwej drodze postępowania. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co oznacza, że w sytuacji, gdy wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, wówczas organ administracji publicznej zawiesza postępowanie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie złożył działający przez pełnomocnika, radcę prawnego P.W., inwestor kwestionując prawidłowość ustaleń Wojewody wniósł on o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia wydanego przez organ I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego w tym postępowaniu, według norm przepisanych. Skarżący powołał się na argumenty tożsame z twierdzeniami zawartymi w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, dodatkowo zarzucając naruszenie art. 15 k.p.a., tj. naruszenie przez Wojewodę zasady dwuinstancyjności. Ponadto stwierdził, że organ miał obowiązek nie tylko zweryfikować rozstrzygnięcie organu I instancji, ale i obowiązek ponownego rozpoznania sprawy. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi podkreślając, iż podstawowym warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę jest okazanie się przez inwestora decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny po zapoznaniu się ze stanem faktycznym i prawnym zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. 153, poz. 1269, ze zmianami ), sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania określone art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz. 1270, ze zmianami ). Sąd nie może opierać kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Dokonując oceny zasadności zaskarżonego postanowienia w zakresie w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jego legalności uznać należy, iż postanowienie to uchybia prawu. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia prawa, a w szczególności przepisów postępowania administracyjnego. Zaznaczyć przy tym należy, że w myśl przepisu art. 133 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podstawą wyrokowania sądu administracyjnego, są akta sprawy. Artykuł 97 § 1 k.p.a. przewiduje cztery sytuacje, w których zawieszenie postępowania z urzędu jest obligatoryjne, tj.: 1) w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.), 2) w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony, 3) w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych, 4) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Sytuacja przewidziana w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polega na bezwzględnym uzależnieniu rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, czyli o uzupełnienie okoliczności sprawy o element, który przed zawieszeniem postępowania jeszcze nie istniał. W przypadku, gdy chodzi o prawomocne rozstrzygnięcie, które zostało uznane za zagadnienie wstępne, postępowanie główne nie może zostać zawieszone na podstawie dyspozycji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie wyłącza to możliwości późniejszego wzruszenia w stosownym trybie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, gdy również w odpowiednim trybie zostanie zmienione wcześniejsze rozstrzygnięcie uznawane za zagadnienie wstępne. Taki pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego [vide m.in.: wyrok z dnia 26 stycznia 1993r., sygn. akt II SA 678/92]. Należy podkreślić, iż każde rozstrzygnięcie obowiązuje i korzysta z domniemania prawidłowości do momentu jego wzruszenia. Nawet w sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie administracyjne poweźmie wątpliwości co do zgodności z prawem decyzji ostatecznej istotnej dla rozstrzyganej w tym postępowaniu sprawy administracyjnej, nie może - co do zasady - uznać konieczności zweryfikowania decyzji ostatecznej jako kwestii prejudycjalnej. W czasie orzekania stan prawny wynikający z decyzji ostatecznej jest wiążący dla organu orzekającego w sprawie. W rozpoznawanej sprawie inwestor M Sp. z o.o. uzyskał ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, którą załączył, tak jak tego wymagają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jednolity - Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118, ze zmianami ), m.in. art. 32 ust. 4 pkt 1, do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Zawieszenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę byłoby możliwe wówczas, gdyby bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, czy sąd wydanie decyzji nie było możliwe. Taka sytuacja nie ma miejsca w rozpatrywanej sprawie, gdyż organ dysponując obowiązującą decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może kontynuować postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Decyzja ta obowiązuje nadal, aż do momentu jej zmiany we wznowionym postępowaniu. Jeśli dojdzie do takiej zmiany, wówczas można, podejmując właściwy tryb postępowania, wzruszyć decyzję w sprawie pozwolenia na budowę. Biorąc pod uwagę postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę oraz wznowienie postępowania w sprawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu to należy stwierdzić, iż są to postępowania niezależne od siebie pod względem procesowym. W konsekwencji naruszenia przepisów, które w ocenie Sądu mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zmianami ) orzeczono jak w sentencji. Jednocześnie, w oparciu o dyspozycję art. 200 cytowanej ustawy, uwzględniono wniosek skarżącego w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Joanna Brzezińska Ireneusz Fornalik Aleksandra Wieczorek