II SA/Go 2/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] września 2019 r. J.K. zwrócił się do Starosty o udzielenie informacji publicznej poprzez przesłanie skanów wszystkich umów podpisanych przez członków Zarządu Powiatu w obecnej kadencji. Pismem z dnia Starosta poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja ma charakter przetworzony, ponieważ jej przygotowanie wymaga przeanalizowania wszystkich umów zawartych we wskazanym okresie, wydzielenia spośród nich umów zawartych z osobami fizycznymi i ich zanonimizowania, przeanalizowania umów w celu stwierdzenia, czy nie zawierają danych objętych tajemnicą prawnie chronioną, a następnie sporządzenia ich skanów zgodnie z wnioskiem. Przygotowanie tej informacji wymaga dużego zaangażowania pracowników Starostwa, co spowoduje czasowe oderwanie ich od przypisanych im obowiązków służbowych i znacznie zdezorganizuje pracę. Organ przytoczył treść art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W związku z uznaniem, że wnioskowana informacja publiczna ma charakter przetworzony organ wezwał wnioskodawcę – w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma – do wykazania, iż uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednocześnie, na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ poinformował, że załatwienie sprawy nastąpi w terminie 2 miesięcy od daty wykazania, że uzyskanie przedmiotowej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Powyższe pismo zostało do wnioskodawcy wysłane za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu 18 września 2019 r. Decyzją z dnia [...] pażdzeirnika 2019 r. nr [...], na podstawie art. 104 kpa oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (DZ.U. z 2019 r. poz. 1429) – dalej w skrócie u.d.i.p. Starosta odmówił J.K. udostępnienia informacji publicznej w zakresie przekazania wszystkich umów podpisanych przez członków Zarządu Powiatu w obecnej kadencji. W uzasadnieniu organ wskazał, że żądana informacja ma charakter przetworzony w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.d.i.p., jest to bowiem informacja której przygotowanie wymaga przeglądu i dogłębnej analizy dokumentów żródłowych, co prowadzi z kolei do dużego zaangażowania zasobów kadrowych. Organ stwierdził, że jej opracowanie wymagałoby analizy obszernego zbioru wszystkich umów podpisanych przez członków Zarządu Powiatu w obecnej kadencji tj. począwszy tj. od 23 listopada 2018 r. (218 umów), wyodrębnienia z tego zbioru umów zawartych z osobami fizycznymi, zanonimizowania ich danych osobowych, a następnie poddania każdej z umów szczegółowej analizie w celu stwierdzenia, czy nie zawierają one innych danych objętych tajemnicą prawnie chronioną. Wymagałoby to dużego zaangażowania pracowników oraz wykonania przez nich pracochłonnych czynności, co utrudni lub wręcz uniemożliwi terminowe wykonywanie przypisanych im zadań i zdezorganizuje pracę Wydziału. Wskazując na treść art. 3 ust. 1 u.d.i.p. oraz opierając się na orzecznictwie sądowym organ podniósł, że pojęcie interesu publicznego odnosić należy do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych jednostek publicznych jako pewnej całości, szczególnie z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie jednostki w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Organ wskazał, że wnioskodawca nie odpowiedział na wezwanie o wykazanie szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych informacji przetworzonych. Analiza dotychczas składanych przez J.K. wniosków o udostępnienie informacji publicznych dotyczących różnych zagadnień związanych z działalnością powiatu, w tym rejestru umów zawieranych przez powiat, wykazała że udostępnienie żadnej z informacji nie wywołało działania wnioskodawcy zmierzającego do uzyskania bądź skutkującego uzyskaniem rezultatu w postaci poprawy funkcjonowania powiatu. J.K. nie przedstawił nigdy propozycji dotyczącej rozwiązania ewentualnych problemów organizacyjnych bądź finansowych, a uzyskane dane nie zostały przez niego wykorzystane dla dobra ogółu lub choćby części lokalnej społeczności. Od powyższej decyzji J.K. wniósł odwołanie. Skarżący zarzucił organowi błędne przyjęcie, że wnioskowana informacja publiczna ma charakter przetworzony. Skarżący wskazał, że informacja publiczna przetworzona ma charakter skomplikowany, jest wytworem pewnego wysiłku intelektualnego, jest to informacja "nowa", a nie "zmieniona". Nie można zatem uznać, że za informację przetworzoną informacji, w której wymazano pewne dane, dokonano pewnych podsumowań, czy sporządzenia tabelek. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, zgodnie z którym konieczne byłoby dokonanie anonimizacji danych osób fizycznych z którymi zawarto umowy, na poparcie stanowiska w tym zakresie skarżący powołał orzecznictwo sądowe. Decyzją z dnia [...] pażdziernika 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I inst. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że ze względu na skalę żądania oraz trudność i czasochłonność jego realizacji wnioskowaną informację publiczną należy uznać za informację publiczną przetworzoną. Kolegium w całości podzieliło stanowisko zaprezentowane przez organ I inst. Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego J.K. wniósł skargę. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie i stwierdzenie, że skany umów podpisanych i zawartych przez członków Zarządu Powiatu w obecnej kadencji stanowią informację publiczną przetworzoną, podczas gdy informacje te nie posiadają charakteru informacji publicznej przetworzonej. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że nawet gdyby uznać, że sam proces realizacji wniosku jest czasochłonny, nie może to z góry kwalifikować danej informacji jako informacji przetworzonej. Ponadto organ może skorzystać z instytucji przewidzianej w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem skargi w badanej sprawie była decyzja organu administracyjnego odmawiająca skarżącemu udzielenia informacji publicznej. Podstawę odmowy udostępnienia informacji publicznej było uznanie przez organy obu instancji, że żądana przez skarżącego informacja publiczna stanowi informację przetworzoną, a skarżący nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do wskazania powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.. Podnieść należy, iż poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że spełniony został zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Organ do którego wpłynął wniosek o udzielenie informacji publicznej, czyli Starosta Powiatu, jest organem władzy publicznej. Żądana przez skarżącego informacja stanowiła informację publiczną, gdyż w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym, a dostęp do niej przysługuje - co do zasady - każdemu podmiotowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to również w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wynika, że informacją publiczną jest m.in. informacja o majątku publicznym. Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej następuje poprzez jej udzielenie, które przybiera formę czynności materialno – technicznej. W sytuacji natomiast gdy organ nie dysponuje żądaną informacją publiczną lub informacja nie ma charakteru informacji publicznej, bądź też dana informacja dostępna jest w innej formie przewidzianej ustawą o dostępie do informacji publicznej, a tryb wnioskowy został niepotrzebnie zainicjowany, właściwym sposobem załatwienia wniosku jest czynność polegająca na skierowaniu do wnioskodawcy zwykłego pisma informującego o przyczynie niemożności udostępnienia informacji publicznej. W wypadku stwierdzenia przeszkód prawnych w udzieleniu żądanej informacji publicznej załatwienie wniosku następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Stosownie do treści art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnośnie terminu załatwienia wniosku powołać się należy na przepisy art. 10 ust. 2 oraz art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Przepis art. 10 ust. 2 stanowi, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Zgodnie z art. 13 ust. 1 i ust. 2 udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z odmową udostępnienia informacji publicznej z uwagi na brak podania przez skarżącego szczególnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji przetworzonej. Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. W judykaturze wskazuje się na trudność z zakreśleniem granicy pomiędzy informacją przetworzoną, a informacją prostą, udostępnioną po wykonaniu na niej pewnych czynności umożliwiających jej udostępnienie. Problem pojawia się bowiem, gdy wnioskodawca wnosi o przedstawienie mu wielu informacji prostych. Dominuje w orzecznictwie stanowisko, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia informacji wskazanej we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11 i z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 416/12; dostępne - podobnie jak wszystkie pozostałe orzeczenia wymienione w tym uzasadnieniu - na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie przyjęto ogólnie rzecz ujmując, że także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14 i z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11). W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji słusznie przyjęły, iż żądana przez skarżącego informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, ponieważ jej udostępnienie będzie wymagało znacznego nakładu pracy ze strony pracowników Starostwa, jest pracochłonne oraz czasochłonne. Udzielenie żądanej informacji publicznej wymaga analizy 218 umów podpisanych przez członków Zarządu Powiatu, wyodrębnienia z tego zbioru umów zawartych z osobami fizycznymi i zanonimizowania ich danych osobowych, a następnie poddania każdej umowy analizie pod kątem danych objętych tajemnicą prawnie chronioną. Powyższe czynności, jak trafnie argumentował organ, wymagają zaangażowania określonych środków osobowych i czasowych pracowników danego Wydziału, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Organ wskazał, że przeprowadzenie niezbędnych czynności związanych z udzieleniem wnioskowanej informacji zakłóci normalny tok pracy danego Wydziału Starostwa Powiatowego. Odnosząc się do stanowiska skargi podnieść należy, że na przygotowanie danej informacji w celu jej udzielenia składa się szereg czynności, wśród których anonimizacja jest jednym z elementów tego procesu. Zwrócić też należy uwagę na szeroko określony we wniosku zakres żądanej informacji, co ma wpływ na ilość i rodzaj koniecznych do przeprowadzenia czynności. W tych okolicznościach zwrócenie się do wnioskodawcy na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu danej informacji publicznej było zasadne. Wskazany przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ogranicza uprawnienie do uzyskania informacji przez konieczność wykazania, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z brzmienia tego przepisu wynika, że nie wystarczy aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego. Ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania. Z kolei, pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym. W wyroku z dnia 7 grudnia 2011 r., I OSK 1737/11 NSA wskazał, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Dlatego też zdaniem NSA wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. W doktrynie wyrażony został pogląd, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku. Takie rozumienie wykorzystania informacji w interesie publicznym ma przeciwdziałać składaniu wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych i ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji lecz na udzielaniu informacji publicznej. Dlatego też wnioskodawca domagający się udzielenia informacji publicznej przetworzonej dla wykazania w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego powinien wyjaśnić w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony tego interesu lub poprawy funkcjonowaniu organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., I OSK 1768/10). W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał, że informacje które zamierza uzyskać nie dotyczą wyłącznie jego interesu oraz że działa on w interesie publicznym, a sprawa o której chce zostać poinformowany ma szczególne znaczenie dla dobra ogółu obywateli. W tej sytuacji wydanie decyzji o odmowie udzielenia wnioskowanej przez skarżącego informacji odpowiada przepisom prawa. W myśl art. 16 ust. 1 i 2 odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga została oddalona.