II SA/Go 202/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.), Asesor WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska, Asesor WSA Michał Ruszyński, , po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A.S. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie zawieszenia wypłaty nagrody rocznej za 2006r. p o s t a n a w i a Odrzucić skargę Rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2006 r. nr 155 Komendant Powiatowy Policji zawiesił A.S. wypłatę nagrody rocznej za 2006 r., z powodu prowadzenia przeciwko funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby postępowania dyscyplinarnego oraz karnego o czyny popełnione w latach 1999 i 2000 (nagrody roczne za te lata zostały wypłacone). Na skutek odwołania strony, wniesionego w terminie czternastodniowym, Komendant Wojewódzki Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] marca 2006 r., utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji. Pismem z dnia [...] marca 2006 r. A.S. zaskarżył powyższe orzeczenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wnosząc o uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji oraz Komendanta Powiatowego Policji, ewentualnie o stwierdzenie, że zaskarżone rozkazy personalne wydane zostały z naruszeniem prawa. Jednocześnie skarżący domagał się obciążenia strony przeciwnej kosztami postępowania. Odpowiadając na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu. Stosownie do treści art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2002 r. Nr 7 poz. 58 z późn.zm.) policjantowi mogą być przyznawane nagrody roczne, nagrody uznaniowe w formie pieniężnej lub rzeczowej i zapomogi. Jednocześnie w ust. 2 ustawodawca zawarł delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, do określenia w drodze rozporządzenia, warunków przyznawania policjantom nagród uwzględniając sposób ustalania okresu służby warunkującego nabycie prawa do nagrody rocznej, wysokość tej nagrody, przesłanki jej obniżenia i przypadki, kiedy nagroda nie przysługuje, termin wypłaty nagrody rocznej, okoliczności uzasadniające przyznanie policjantowi nagrody uznaniowej, zapomogi, właściwość przełożonych oraz tryb postępowania w tych sprawach. W wykonaniu powyższego upoważnienia, rozporządzeniem z dnia 20 czerwca 2002 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, określił warunki przyznawania policjantom nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz.U. Nr 86, poz. 789, zm. Dz.U. z 2004 r. Nr 185, poz. 1916). Zgodnie z przepisem § 6 pkt 1 lit. b rozporządzenia, nagroda roczna nie przysługuje lub jest obniżana za rok kalendarzowy, w którym policjant popełnił czyn będący przedmiotem postępowania karnego lub dyscyplinarnego, a jeżeli została już wypłacona, za ostatni rok służby, w przypadku gdy postępowanie to zostało zakończone po zwolnieniu policjanta ze służby. Jednocześnie po myśli § 8 postępowanie w sprawie ustalenia uprawnień do nagrody rocznej zawiesza się na okres toczącego się przeciwko policjantowi postępowania karnego lub dyscyplinarnego o czyn popełniony w roku kalendarzowym, za który nagroda jest przyznawana, natomiast w przypadku, o którym mowa w § 6 pkt 1 lit. b zawieszeniu podlega postępowanie w sprawie ustalenia uprawnień do nagrody rocznej za ostatni rok służby policjanta. Zgodnie z przepisem § 9 ww. rozporządzenia od decyzji przełożonego o przyznaniu, obniżeniu lub odmowie przyznania nagrody rocznej policjantowi służy odwołanie do wyższego przełożonego. Zgodnie zatem ze wskazaną wyżej normą prawną należy stwierdzić, iż rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] stycznia 2006 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia uprawnień do nagrody rocznej, nie podlegał kontroli instancyjnej w drodze odwołania do wyższego przełożonego, a zawarte w tym zakresie pouczenie było błędne. W tych okolicznościach, strona postępowania w przedmiocie ustalenia nagrody rocznej może podważyć jego prawidłowość jedynie w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji kończącej to postępowanie merytorycznie czyli orzekającej o przyznaniu, obniżeniu lub odmowie przyznania nagrody rocznej. Jednocześnie należy wskazać, iż fakt, że organ pierwszej instancji pouczył stronę o możliwości zaskarżenia rozkazu personalnego z dnia [...] stycznia 2006 r., nie oznacza, że odwołanie stronie skarżącej faktycznie przysługiwało. Samo pouczenie strony o możliwości zaskarżenia decyzji przełożonego takiego uprawnienia nie tworzy. Zatem, skoro brak było normy prawa pozytywnego, która dopuszczałaby zaskarżenie odwołaniem decyzji o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia uprawnień do nagrody rocznej, odwołanie to wyższy przełożony winien uznać za niedopuszczalne. Niezależnie od powyższych okoliczności, przystępując do rozpoznania skargi sąd administracyjny zobowiązany jest zbadać jej dopuszczalność, gdyż zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), w razie jej niedopuszczalności skargę odrzuca się bez merytorycznej oceny jej zasadności. Przez dopuszczalność skargi sensu stricto należy rozumieć zarówno jej przesłanki przedmiotowe tzn. określenie, od jakiego rodzaju form działalności organów administracji publicznej przysługuje skarga, jak i podmiotowe tzn. określenie jakim podmiotom przysługuje legitymacja do jej wniesienia. Jednym z warunków formalnych skutecznego złożenia skargi w tym rozumieniu jest więc złożenie skargi od aktu lub czynności (bezczynności) objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. W myśl przepisów art. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", sądy te są powołane wyłącznie do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych, tj. spraw z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz innych przewidzianych ustawami szczególnymi. Jednocześnie w art. 3 § 2 ww. ustawy ustawodawca zastrzegł, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sadową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego stosunek służbowy służb mundurowych (w tym policji) nie jest stosunkiem o charakterze cywilnoprawnym (stosunkiem pracy), lecz o stosunkiem niepracowniczym o charakterze administracyjnoprawnym. W konsekwencji co do zasady sprawy o roszczenia wynikające z bytu prawnego takiego stosunku (np. akt minowania do służby, przekształcający stosunek służbowy oraz zwalniający ze służby) rozpoznawane są w drodze postępowania administracyjnego, z ewentualną skargą do sądu administracyjnego. Orzeczenia przełożonego policjanta (rozkazy personalny) w zakresie przyznawania nagród w zależności od ich treści można zakwalifikować jako odpowiadające decyzjom administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz postanowieniom. W doktrynie administracyjnoprawnej oraz orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym "(...) użycie tej czy innej nazwy nie ma znaczenia dla charakteru prawnego aktu jako decyzji, jeżeli jest to akt rozstrzygający co do istoty indywidualną sprawę należącą do właściwości organów administracji publicznej lub w inny sposób kończącej sprawę w danej instancji" (vide wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 października 1985 r. II Cr 320/85 publ. OSNCP 1986, nr 10, poz. 158). Także Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymał ten kierunek wykładni m.in. w uchwale z dnia 4 grudnia 2000 r., FPS 13/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 58). W przedmiotowym postępowaniu istotę sprawy stanowiło orzeczenie właściwego organu w sprawie ustalenia uprawnienia policjanta do otrzymania nagrody rocznej za 2006 r., będący ostatnim rokiem jego służby. Nie można zatem uznać jako decyzji rozstrzygającej tę sprawę co do istoty "decyzji" (rozkazu personalnego) o zawieszeniu postępowania w sprawie. Tego rodzaju orzeczenie odpowiadałoby raczej postanowieniu w rozumieniu Kpa, którym rozstrzyga się kwestie incydentalne. Z kolei na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. skarga do sądu administracyjnego mogłaby przysługiwać, gdyby "postanowienie" takie podlegało zaskarżeniu, kończyło postępowanie, lub rozstrzygało sprawę co do istoty. Jak wskazano wyżej przedmiotowy rozkaz personalny komendanta powiatowego Policji nie podlegał zaskarżeniu w drodze odwołania, nie kończy postępowania w sprawie, ani nie rozstrzyga jej co do istoty. Toteż w niniejszej sprawie nie przysługuje na zaskarżone przez stronę rozkazy personalne skarga do sądu administracyjnego. Nie mają one bowiem walorów decyzji administracyjnej, ani też postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Brak jest również przepisów szczególnych, które przewidywałyby w takiej sytuacji kontrolę sądowoadministracyjne. Oceniając zaskarżone postanowienie z dnia 1 grudnia 2004 r., pod kątem dopuszczalności jego Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że wynik badania dopuszczalności skargi w niniejszej sprawie jest negatywny co, na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skutkuje jej odrzuceniem. W myśl przepisu art. 199 P.p.s.a, zasadą postępowania sądowoadministracyjnego jest samodzielne ponoszenie przez strony kosztów postępowania związanych z udziałem w sprawie. Na podstawie akt sprawy Sąd ustalił, że w niniejszej sprawie strona skarżąca nie poniosła kosztów sądowych. Jednocześnie należy wskazać, iż brak jest normy prawnej umożliwiającej obciążenie kosztami organu, którego działalności skarga dotyczy, w przypadku odrzucenia skargi.